我国法院“案多”的现状、缘由与缓解之策——以A市F区法院员额制改革为视角

孙 琳

(中国社会科学院大学 法学院,北京 102488)

随着我国经济社会快速转型,利益格局深刻调整,民众法律意识增强,越来越多的矛盾纠纷以诉讼形式进入法院,以“诉讼爆炸”为特征的诉讼社会似乎已然来临(1)张文显:《联动司法:诉讼社会境况下的司法模式》,《法律适用》2011年第1期。。尤其是2015年立案登记制改革后,大量民事纠纷案件涌入法院,使得法院疲于应对,不少地方“案多人少”的现象日益突显(2)左卫民:《通过诉前调解控制“诉讼爆炸”——区域经验的实证研究》,《清华法学》2020年第4期。。在立案登记制改革实施一年后,法院开始了员额制改革,关于法院“案多人少”的新闻报道进一步增多。对此,学者从不同角度展开相关研究,并得出了不同于传统认识的观点。大部分学者认为,当前我国法院正处于“诉讼爆炸”的时代,“案多人少”矛盾十分突出(3)蒋银华:《司法改革的人权之维——以“诉讼爆炸”为视角的分析》,《法学评论》2015 年第 6 期。其中,有学者从我国法院几十年新收案件增长率和法官人均结案数的角度予以论证(4)熊秋红:《为法官减负 为司法提速——如何破解“案多人少”的司法困局》,《人民论坛》2019年第2期。;。有学者指出,法官员额制改革加剧了法院“案多人少”矛盾(5)郑云波:《员额制框架下法院案多人少矛盾的解决——以民事诉讼为主要视角》,《天府新论》2018年第6期。。当然也有少数学者将我国法院人案比和域外国家对比后,得出我国法院不存在“案多人少”问题的结论(6)张卫平:《“案多人少”困境的程序应对之策》,《法治研究》2022年第3期。。但是目前的大多数研究都从法院整体案件数和法官人数的角度论证,缺乏对案件本身的相关分析,因此在论证是否存在“案多人少”方面缺乏一定的说服力。

鉴于此,以东部一线城市中的一个基层法院——A市F区法院(7)之所以选择A市F区法院为研究样本,主要基于以下两方面考虑:一是从地域看,由于A市F区法院地处中国东部地区,经济相对发达,且该法院近几年一直走在司法改革的前列,因此该法院各项制度改革紧跟司法改革步伐,参考价值较大;二是从案件数量看,A市法院案件数较多,而F区法院位于A市的郊区,案件数虽然较城区法院较少,但与我国中西部大部分基层法院相比,案件数较多,因此以A市F区法院为样本法院,所得出的结论可适用于全国大多数案件量较大的法院。此外,如无特别说明,所有数据均来源于A市F区法院的司法统计年表。为样本,从2014—2021年该法院民商事案件收案量(8)如无特别说明,本文所称的民商事案件仅指民商事一审案件,不包括执行案件和非诉案件。和法官年人均结案数两个方面,审视近几年我国基层法院“案多”现象,并通过重点关注2014—2021年该院每年较上一年度新增案件的方式,剖析法院“案多”的来源和特征,进而分析员额制改革以来法院“案多”的成因,并提出缓解之道。

一、案如何多:我国法院“案多”的现状

近年来,全国法院受理的案件有80%以上在基层法院,法院的“案多”主要“多”在基层(9)龙飞:《新时代司法资源供求均衡的路径选择:多元化解与繁简分流》,《人民法院报》2018年1月4日。。为进一步厘清和分析基层法院“案多”的现状,对A市F区法院员额制改革后的“案多”现象进行考察,厘清案件来源,分析案件特征,为此后的论证打下坚实基础。

(一)“案多”的表现

从2014—2021年,A市F区法院如全国其他基层法院一样,出现了“诉讼爆炸”现象。具体表现在,法院收案量急剧增长和法官年人均结案数急剧增加。

1.收案量急剧增长。为减少不稳定的人口因素对统计数据准确性的影响,使用当前法院系统内部考核指标万人成诉率来衡量法院收案量的变化。从整体看,2014—2021年A市F区法院的收案量呈增长趋势,但也存在一定的波动。其中,2015年该院迎来了第一次收案高峰,即286.893的万人成诉率较2014年增长了32.670%。随后的几年间,该法院收案量缓慢增长,直至2019年,该法院年收案量达到了这10年的历史峰值342.988。此后,虽然2020年该法院收案量出现明显下降,即245.925的万人成诉率较2019年下降了28.299%,但2021年299.681的万人成诉率又较2020年有所增加。

2.法官人均结案数急剧增加。对于案件量而言,除了法院的整体案件量之外,同样重要的指标是法官和所有法院雇员的人均案件量(10)程金华:《法院“案多人少”的跨国比较——对美国、日本和中国的实证分析》,《社会科学辑刊》2022年第5期。。首先,从整体看,与2014年相比,2021年A市F区法院无论是法官年人均结案数、政法编年人均结案数还是全院年人均结案数均有所增加。其次,三者并非呈逐年增长趋势,而是存在波动的,其中法官年人均结案数的变化最大,而政法编年人均结案数和全院年人均结案数的变化相对小,且二者的变化趋势大致相同。最后,三者的变化趋势并非与该院结案数的变化趋势一致,且三者的年人均结案数最大值的年份均早于法院结案数最大值的年份。值得注意的是,2017年政法编年人均结案数和全院年人均结案数均呈下降趋势时,法官年人均结案数正处于急剧增长时期,此后法官年人均结案数虽有波动,但一直保持在299件以上(11)2014—2021年A市F区法院司法统计年表得出结案数分别为22083、27015、31185、36379、38147、37967、32624、37939;一线法官年人均结案数分别为162.4、177.730、258.875、399.769、334.623、333.044、299.303、403.606;政法编年人均结案数分别为71.5、85.762、132.140、106.061、109.934、109.101、94.289、111.585;全院年人均结案数分别为为55.6、61.961、86.146、69.293、72.800、71.367、61.788、73.668,可以看出人均结案的波动情况。。

(二)“案多”的来源

进一步分析2014—2021年A市F区法院不同类型新增案件的万人成诉率,发现这段时期法院新增案件主要有以下特点。首先,受民商事案件绝对影响。从万人成诉率的变化视角分析,2014—2021年A市F区法院民商事案件万人成诉率的变化趋势和法院所有案件万人成诉率的变化趋势基本一致(12)2014—2021年A市F区法院民商事案件万人成诉率分别为134.923、183.442、175.730、208.328、237.828、245.251、147.944、176.006;所有案件万人成诉率分别为216.245、286.893、274.644、307.686、320.328、342.988、245.925、299.681,可以得出万人成诉率变化基本一致。。可见,2014—2021年法院增加的收案量主要来源于民商事案件。其次,合同纠纷案件占比大。从万人成诉率的年增长率看,2014—2021年合同案件万人成诉率的年增长贡献率的变化数值与民商事案件万人成诉率的年增长变化数值基本一致(13)2014—2021年A市F区法院合同案件年增长贡献率分别为-3.59%、27.87%、-1.45%、19.98%、12.87%、2.73%、-30.12%、0.34%;民商事案件年增长率分别为-7.87%、35.96%、-4.20%、18.55%、14.16%、3.12%、-39.68%、18.97%,可以得出年增长贡献率基本一致。。由此说明,2014—2021年A市F区法院民商事案件万人成诉率的增加主要是由于合同案件万人成诉率的增加引起的。可见,2014—2021年法院民商事案件收案量受合同案件收案量的影响最大。最后,物业服务合同和供用热力合同案件增幅大。2014—2021年A市F区法院各类型合同案件中,物业服务合同和供用热力合同案件万人成诉率的变化对合同案件万人成诉率变化的贡献大(14)2014—2021年A市F区法院供用热力合同案件年增长贡献率分别为-3.386%、9.816%、2.065%、4.173%、0.748%、2.136%、-9.073%、-3.701%;物业服务合同案件年增长贡献率分别为3.203%、15.794%、-2.788%、22.070%、3.988%、-15.511%、-18.810%、-1.639%;合同案件年增长率分别为-6.877%、52.795%、-2.449%、33.073%、18.978%、3.859%、-42.321%、0.495%,可发现物业合同和供热合同对收案量影响最大。。可见,2014—2021年法院各类型合同案件中,物业服务合同和供用热力合同案件的收案量对合同案件整体收案量的影响最大。

二、案为何多:员额制改革视域下法院“案多”的缘由

通过分析A市F区法院新增案件的来源和特征后发现,有相当多的案件属于物业服务合同和供用热力合同案件。由此引出的问题是,为何这段时期上述类型的案件会突然增多?这与2016年开始的员额制改革密不可分。提到员额制改革必然会影响法官人数的配比,因此可以从员额制改革是否会导致法官人数变化的角度分析法院“案多”的成因。

(一)法官人数减少

2016年,按照党中央对全面依法治国、全面深化司法体制改革作出的重大部署,全国法院系统开始了员额制改革,即法院、检察院在编制内根据办案数量、辖区人口、经济发展水平等因素确定法官、检察官的人员限额(15)李姗姗、赵雨、魏杰、刘新星、赵成贵:《“以案定员”模型决策分析》,《重庆理工大学学报(社会科学)》2022年第2期。。根据改革的相关规定,员额法官人数不得超过中央政法专项编制的39%,由此带来的结果是,员额制改革后A市F区法院在全院政法编人数稳定在300人以上,以及全院人数增加到500人的情况下,该法院办案法官人数却由2015年的152人骤减至2017年的91人,即员额制改革的确导致部分原一线办案法官未能入额,法官人数较改革之前大幅度减少。

法官年人均结案数的增加是法院“案多”的表现之一,而法院人均结案数的变化主要受到法院总结案数和法官人数变化的影响。法院在总结案数不变或者增加的前提下,法官人数的减少必然导致法官年人均结案数的增加。2017—2019年在法院总结案数不断增加的背景下,员额制改革导致的法官人数大幅减少所带来的结果必然是法官年人均结案数的急剧增加。这给法官带来的直观感受是其承办的案件明显增多,由此呈现的是“案多”现象。因此,以员额制改革为视角审视,法院“案多”现象的客观原因是在法院收案量增加的前提下法官人数的减少。

(二)人为扩充案件

员额制改革导致的法官人数的突然减少必然会增加原本收案量大的法院的结案压力。虽然最高院在2015年发布的《关于全面深化人民法院改革的意见》中明确提出了根据基础数据和辅助数据确定各法院的员额人数,但实际上由于其他数据都难以被量化处理,因此只有案件数抑或审判工作量是最高院在确定各级法院员额定额时反复强调的、最重要的、最关键的数据(16)李可:《寻找法官员额定额之基数》,《学习与探索》2017年第3期。。这就导致了实践中部分法院为了争取到更多的员额法官名额,不断扩充案件数,由此呈现的是“案多”现象更为突出。以A市F区法院为例,诚如上文所述,员额制改革后该法院新收物业服务合同和供用热力合同案件数增幅大,因此笔者统计了2014—2021年A市F区法院当年新收、当年已结的物业服务合同和供用热力合同案件相关数据。通过分析,两种类型案件在这一时期所具有的以下三方面特征可以论证上述“结论”(17)运用“每年新收案件的当年结案情况”证明法院急于扩充收案数的理由是,结案率、长期未结案清理情况、平均审理天数等均是法院系统内部的重要考核指标,法院受考核指标的影响,人为扩充的案件一般结案时间较短。。

1.结案方式以撤诉为主。2014—2019年该法院每年新收的物业服务合同、供用热力合同案件中,当年以撤诉方式结案的案件数均占总结案数的74%以上,尤其是2017年、2018年该法院以撤诉方式结案物业服务合同、供用热力合同案件数占总结案数的比重分别高达88.48%、95.51%。虽然2019年由于法院探索多元化纠纷解决机制改革,以撤诉方式结案的案件数有所下降,但从整体看,在当年新收、当年已结的案件中,物业服务合同案件和供用热力合同案件占各类型合同结案方式的比重仍分别高达29.28%、56.71%。

2.平均审理天数较短。与2014—2016年该法院当年新收、当年已结的物业服务合同和供用热力合同案件的平均审理天数保持在72.499天以上相比,2017—2019年当年新收、当年已结的物业服务合同和供用热力合同案件的平均审理天数明显缩短,尤其是2017年、2018年当年新收、当年已结的两种类型合同案件的平均审理天数仅为42.523天、45.735天。2014—2016年当年新收、当年以撤诉方式结案的物业服务合同和供用热力合同案件中,审理天数小于10日的案件数占总案件的比重分别为46.37%、43.67%、40.07%,而2017—2019年该比重已高达77.79%、69.93%、48.89%。由此可知,2017—2019年当年立案、当年结案的民商事案件中,审理天数小于10日的以撤诉方式结案的案件的增长主要是由物业服务合同和供用热力合同案件数增长引起的。

3.串案占比大(18)A市F区法院通常将一个月内涉及同一原告或同一被告10件以上的案件认定为串案。。分析当年新收、当年结案的案件详情可以发现,还有一种特殊情形,即串案。具体而言,在结案数量方面,2014—2019年该法院当年新收、当年结案的物业服务合同和供用热力合同的串案案件数占比均在50%以上。在结案方式方面,2014—2021年在当年新收的物业服务合同和供用热力合同案件中,当年以撤诉方式结案的串案案件数占串案总结案数的比重高达57%以上,且2014—2020年在当年新收的物业服务合同和供用热力合同案件中,当年以撤诉方式结案的串案案件数占各种类型合同当年以撤诉方式结案的案件数的比重均高达34%以上,尤其是2017年和2018年该比重已高达51.45%、53.03%,较其他年份明显增高。2019年,虽然当年新收、当年以撤诉方式结案的两类合同的串案数有所减少,但以撤诉方式结案的案件数占总结案数的比重仍高达39.19%。

4.在审理天数方面,2017年和2018年当年新收、当年结案的物业服务合同和供用热力合同案件中串案的平均审理天数明显短于其他年份。尤其是,10日内结案的串案案件数占总结案数的比重均超过63%,且超过10%的串案属于当天立案、当天撤诉的情形。2019年,虽然当年新收、当年结案的两种类型合同的串案在10日内结案的比重有所下降,但3907件的结案数仍明显高于2014—2016年和2020—2021年的结案数。

综上,2017—2019年当年收案、当年结案的物业服务合同和供用热力合同案件中,串案明显增多且结案方式多为撤诉,当天立案、当天结案的现象普遍存在。这部分案件实际上就属于法院为争取员额法官名额,人为扩充的案件。而法院选择扩充物业服务合同和供用热力合同案件的原因在于,这两种类型合同案件的原告中绝大多数为物业公司或供热公司,实践中,此类原告大多与法院保持友好关系。因此,法院选择人为增加涉及这些公司的案件,由此呈现出的是涉及这些公司的串案明显增多。此外,受结案率、平均审理天数、长期未结案清理率等多项指标考核的压力,法院在短时间内将此部分案件以原告撤诉的方式结案,既不会损害原被告的任何利益,又能实现审判“量”与“质”的双提升。

三、案如何少:员额制改革的蝶变与法院“案多”的缓解

员额制改革导致法院“案多”的现象已成为当前我们亟需解决的问题。虽然时至今日,法官员额制仍处于稳步实施阶段(19)刘忠:《员额制之后: 法院人员分类构成评析》,《华东政法大学学报》2020年6期。,但应该如何有效缓解员额制改革给法院带来的诉讼压力仍需中国司法改革者探究。对此,仅以员额制的进一步改革探索为基本的应对思路和方式,提出以下建议。

(一)巩固和推进员额制可持续改革

诚如上文所述,当前员额制导致法院法官人数减少以及法院为争取更多员额名额人为增加案件,造成了法院“案多”的现状。因此,为缓解法院“案多”需要可持续性地巩固和推进员额制改革。

1.进一步细化员额比例测算方式。案件数量并不能全面反映法院的工作量饱和度。当前,法院人为扩充案件的重要缘由是员额制配置比例仅考虑案件数量,由此导致法院“案多”的现象。因此,亟需进一步细化员额比例测算方式。从比较法视角看,目前在确定法院员额方面适用较普遍的是工作量测算法。如美国联邦司法中心用来测算法官工作量的“案件权值”(Case Weight)计算法已适用60多年并被许多国家借鉴。根据这种方法,测算人员对法院受理的案件进行分类,分别测算或者估算出法官办理不同案件所需要的时间,然后分别乘以法官受理的各类案件的数量,进而汇总出法院审理各类案件所需要的总体时间,最终计算出法院的总体工作负担,并在此基础上确定员额法官人数。虽然这种测试方式操作起来非常复杂,需要对法官办理各项事务的时间进行长期跟踪记录,并考虑独任、合议等因素,未必适合我国法院实际(20)何帆:《法官多少才够用》,《人民法院报》2013年6月7日。,但为我国员额制精准测算、科学评估提供了思路。

案件质量是审判执行工作的生命线。员额制配置比例还应关注案件质量。结合我国法院实际,建议借鉴当前已普遍实施的法官业绩考评办法,依据法官工作量对法院所有案件进行“大数据”分析,从而测算出案件难易程度,进而将案件的繁简程度按照一定比例进行折算,由此得出员额制配置比例中关于“案件数量”的基础数据。

2.建立区域内员额比例动态调整机制。根据法院人员总数、受理案件数等统计数据的分析,初步确定各级法院员额法官比例不高于中央政法专项编制39%的统一要求,对于改革的快速有效推行具有重大意义。然而,在改革已经取得阶段性成果的今天,由于我们已经有充分的时间和精力推进改革的进一步细化,因而在确定员额比例时可以更为细致,根据不同法院的具体情况对员额比例进行微调(21)瓮怡洁:《论员额制改革的进一步完善》,《人民司法》2019年第13期。。

具体而言,由于我国幅员辽阔,不同地区的人口密度、经济发展水平不一,不同地区法院所受理的案件无论数量还是在复杂程度上都存在差异。因此,建议上级法院动态调整下级法院的员额数量。一方面,从全国法院整体看,在不同省份法院员额配置比例不能按照39%的比例“一刀切”。譬如,在经济纠纷发案量高的发达地区,应获得更多的员额制指标。对于经济不太发达的地区,则应相对减少员额制指标。另一方面,在一省内部,法院在确保全省员额均衡的前提下,可根据地方性纠纷解决机制的需求及审理目标的差异测算不同审级法院的员额配置比例。此外,对于同一审级法院间、同一法院内不同庭室间员额配置比例也应根据法官工作量的不同而差异化分配员额人数。

3.实行“有进有出”的员额常态化运行模式。员额制是一项系统性的制度,包括遴选、考核、晋升、惩戒、退出、激励保障等一系列机制(22)龙宗智、符尔加:《构建合理、有效、协调的员额检察官退出机制》,《人民检察》2017年第22期。。随着法官遴选和管理制度的初步建立,建立退出制度,进一步完善员额管理制度,成为巩固和推进员额制改革的应有之义。毋庸置疑,员额法官的“退”,从本质上讲,就是为了实现更好的“进”,就是为了全面落实司法责任制改革,促使员额法官进退有序,能上能下,在新时代中国特色社会主义建设的伟大征程中,使得员额法官队伍始终保有着旺盛持久的强大生命力(23)包献容:《我国员额法官退出机制的构建与完善》,《法律适用》2019年第9期。。当前,实践中存在个别法官入员额之后不办案、少办案的现象,降低了法官整体的办案效率,加剧了法院人案比例的失衡。

对此,时任最高人民法院副院长李少平曾强调,对于入了员额后不办案、办案达不到要求的法官,应当强制其退出员额(24)郭芳:《最高院副院长李少平:2016年是司法改革攻坚年》,《中国经济周刊》2016年第9期。。鉴于此,建议本级法院内部打破员额制的“铁饭碗”。一方面,将法院业绩考核作为强制退出员额的依据。每年将法官的工作量以及办案情况进行综合梳理,形成系统数据和档案,并定期根据法官业绩评价结果,对于工作量饱和度低、办案量少、办案质效差的法官依规追责,使其有序退出员额。另一方面,应建立公开、透明的员额强制退出程序。可考虑将作为审查入额者资格的法官遴选委员会更名为法官考评委员会,并作为责令法官退出员额的认定以及作出决定的权力机关。与此同时,赋予法官申辩陈述权和救济权,即法官对退出决定不服的,可向法官考评委员会申请复议或向上级委员会申诉。

(二)深化相关配套机制实质性改革

法院“案多”现象本质上反映出员额制改革后司法资源并未实现最大化整合,因此缓解法院“案多”亟需优化司法资源,这除了需要员额制“自我完善”外,还需实质性地深化相关配套机制改革。

1.阶梯式管理审判辅助人员。2018年10月26日出台的《中华人民共和国人民法院组织法》虽就法官助理的法律地位与职责作了初步规范,然而由于缺乏关于职务晋升、福利待遇与职责权限等关乎法官助理切身利益的具体规定,当前各地法院的法官助理制度多停留于文件上尚未在实践中真正予以落实,从而导致实践中法官助理消极情绪弥漫,集体处于彷徨、犹疑乃至消极怠工的状态(25)张青:《员额制改革后基层司法的案件压力及其应对——以Y省三个典型基层法院为例》,《中国政法大学学报》2019年第1期。。

针对法官助理制度在实践中暴露出的问题,一方面需通过立法明确法官助理的职级待遇、晋升空间等关乎法官助理切身利益的内容,并以专业学历、任职资历、业务能力等为主要标准赋予其不同等级的专业技术职称,以提高法官助理的职业尊荣感(26)徐向华:《论审判团队制度之完善》,《交大法学》2017年第4期。;另一方面,为保证立法落地实施,可参照法官业绩考核办法,建立法官助理差异化的绩效奖励机制。具体而言,可将法官助理庭前调解结案率、草拟法律文书数量等作为法官助理业绩认定的主要标准,并尝试将案件当事人与法官的双重评价纳入到考核标准中,将其作为法官助理的等级设置、薪资待遇的主要依据(27)李新天、吴样:《法官与法官助理“法情关系”之构建探究——以A市B区基层法院为视角》,《贵州大学学报(社会科学版)》2021年第7期。。此外,当前审判团队内部法官助理与书记员分工尚未明确亦阻碍了司法资源的有效利用。实践中,虽然大部分法院的审判团队已实现员额法官、法官助理、书记员1∶1∶1的配置,但实际分工却处于1∶2的状态,即所有案件由法官助理和书记员均分,各自负责一个案件的所有事项。这就导致了无论是法官助理还是书记员均对自己定位不明确,其并未达到员额制预期效果。因此,建议在未来改革中,对法官助理和书记员的职责予以进一步明确。

2.集约化处理庭室内部行政事务。在理念上,如何将审判业务与一般行政业务加以区别对待一直是司法体制改革并未真正解决的问题(28)肖建飞、王艳松:《法官的身份定位与应然角色——基于五年来法学界对法官职业定位的研究》,《黑龙江省政法管理干部学院学报》2012年第4期。。当前,法院运作的行政化、社会化使得员额法官过多承担非审判事务,由此导致员额法官的大量工作精力为其他非审判业务所占据,以致其工作虽很辛苦,但审判效率却不高(29)姚秋英:《我国法官职数设置和审判效率——以审判资源配置和工作机制为改革路径》,《中国律师》2010年第9期。,必然导致“案多”。另一方面,当前虽然各庭室均配有专职内勤,但员额制改革后,退额法官和年纪大未入额的原法官被分配至综合行政岗位或担任庭室内勤的现象普遍。作为庭室内勤的“中老年”法官助理往往拥有较高的职级和资历,如果他们不愿意承担内勤分内工作,院领导碍于情面以及使用不便等因素对此现象也无可奈何。因此,庭内的行政事务仍由其他法官助理或书记员分担,由此消耗助理或书记员精力。

在改革推进过程中,为确保入额法官正常履职,缓解其办案压力,亟需对庭室内行政事务予以整合。一个基本思路是对行政性事务进行集约化管理,除必须涉及员额法官、法官助理、书记员本人的事项外,其他事项可以合并由庭室内勤统一负责,并考虑使用聘用合同制人员。考虑到人员较多,利益纠葛复杂,为避免改革阻力可以考虑设置一个改革过渡期,采取一种循序渐进的方式(30)张青:《员额制改革后基层司法的案件压力及其应对——以Y省三个典型基层法院为例》,《中国政法大学学报》2019年第1期。。即中老年原法官虽被分配到法官助理岗位,但其级别和待遇可以保持不变, 嗣后按照法官助理序列进行晋升。如中老年法官助理不配合工作、消极怠工、不服从安排等,可延缓其晋升并设置专岗向社会公开定向招录聘用制人员,专职负责庭室内行政事务。

3.健全与完善院庭长办案长效机制。在员额法官的人员结构中,院庭长都占相当的比例,他们的办案数量和质量直接关系到“案多人少”矛盾的缓解(31)徐卉:《法院人案失衡,改革要动真格》,《上海法治报》2022年12月9日。。当前,虽然院庭长办案制度已实现常态化运行,但由于院庭长存在挂名办案、委托办案等形式化办案现象,以及部分院庭长出于自身利益考量,缺乏办案主观能动性的问题,导致院庭长办案制度从一项本应缓解法院人案矛盾的制度被扭曲为进一步削弱法院审判力量,导致法院“案更多”的制度。

员额法官中庭院长是属于经验丰富、办案能力突出的法官,也是处理疑难复杂案件的“主力军”,因此针对当前庭院长办案过程中出现的问题,一方面需加强院庭长办案制度的专业化、职业化建设,建立院庭长办案制度长效机制。具体包括:一是细化院庭长考核方案,综合“办案数量、案件类型、审判程序、审判质量等多要素”(32)冯之东:《司法改革背景下法院院庭长办案制度实践调查》,《南华大学学报 (社会科学版)》2017年第5期。全面考核院庭长办案情况;二是强化对院庭长办案质量的监督,通过将院庭长办案情况与法院年度考核、院庭长个人升迁挂钩以及向公众公开院庭长办案详情的方式,“倒逼”院庭长规范办案、高质效办案。另一方面,需完善配套措施,保证院庭长办案制度“落地”生效。具体而言,一是针对当前因案件重大、疑难、复杂的标准应如何界定尚未明确而导致的院庭长选择性承办简单案件的问题,可借鉴部分法院已研发的法官业绩考核管理平台,利用案件难易系数智能测算案件难易程度,以辅助立案庭在立案时预估案件繁简,以及案件审理的任何阶段及时甄别案件难易,进而将重大、疑难、复杂案件指定分配至院庭长承办;二是针对院庭长审判与行政管理之间的矛盾冲突,可通过精简会议,简化、优化审批流程,确保院庭长办案工作的时间精力,努力做到审判权与管理权等多项权能之间的平衡。

从司法机制与法院管理等非程序法的视角深度考察与研究“诉讼爆炸”及其应对,具有重大的实践与理论价值,因为由此我们可以更加深刻认知中国改革开放在司法领域尤其民事司法方面的成效与机制,前瞻未来前行的方向(33)左卫民:《“诉讼爆炸”的中国应对:基于 W 区法院近三十年审判实践的实证分析》,《中国法学》2018年第4期。。不可否认,近年来法院收案量的增加,员额制改革带来的法官人数减少,以及由此导致的法官年人均结案数的增加,使得法院呈现“案多”现象。但通过进一步分析增加案件的来源和特征,可以发现当前各级法院所需的员额法官人数的测算方式仍存在弊端。因此,进一步细化员额比例测算方式,动态调整区域内员额比例,实现“有进有出”的员额常态化运行模式是我国司法改革者在巩固和推进员额制可持续性改革中还需进一步探索的实务问题。法院“案多”现象的背后隐含的是,员额制改革后司法资源尚未实现最有效配置。因此,对审判辅助人员实行阶梯式管理,对庭室内部行政事务实行集约化处理以及健全和完善院庭长办案长效机制等实质性地改革相关配套机制亦是缓解法院“案多”的不可缺少的重要措施。