县级政府部门的依法行政能力研究

[摘要] 县级政府依法行政能力影响国家法治政府建设的整体进程。本研究基于政府组织层面，以“结构—行动”为理论视角，借助中国东部S县和西部D县政府部门的问卷调查数据，采用结构方程模型，分析影响县级政府依法行政能力的因素。研究结果表明，县级政府部门依法行政能力体现为依法决策、依法执行、依法监督、绩效等能力要素；组织目标、组织资源、团队合作、政府回应等因素，对县级政府部门依法行政能力均有显著正向影响，而法治文化和工作懈怠等因素的影响力不显著。因此，提高依法行政的目标清晰度，加强财政支持和执法队伍建设，推进跨部门协作，提升基层政府回应性，重视县域治理的非正式机制，对县级政府依法行政能力的高质量发展至关重要。

[关键词] 县级政府" 依法行政能力" 法治政府" 结构与行动

[基金项目] 本文系国家社会科学基金重大项目“推进廉政治理体系和治理能力现代化的战略、路径与对策研究”（项目编号：20ZDA105）的阶段性成果。

[作者简介] 曾莉，华东理工大学社会与公共管理学院副教授、硕士生导师，研究方向为政府治理与绩效管理、公共服务；周慧慧，华东理工大学社会与公共管理学院硕士，研究方向为地方政府治理能力与创新。

[中图分类号] D63

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2024）03-0104-15

一、 问题的提出

党的十五大提出了依法治国方略，是党领导人民治理国家的基本方略，从此法治政府建设取得了重大进展。党的十八大之后，法治政府建设开始从行政内驱型模式转向党领导法治政府建设模式。在全面推进依法治国的新形势下，中国必须坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。2015年12月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（中发〔2015〕36号），阐明了法治政府建设的总体要求、主要任务和具体措施。2021年1月，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020—2025年）》，提出到2025年将初步形成中国特色社会主义法治体系，各级政府必须恪守“法定职责必须为、法无授权不可为”，把政府活动全面纳入法治轨道。依法行政在国家治理体系和治理能力现代化中的功能日益凸显，依法行政能力对实现国家治理的有效性与合法性，乃至法治中国的整体进程至关重要。

县级政府承担管理县域公共事务的重要职责，是国家法律法规和政策的重要执行者。依法行政重点在基层，难点也在基层。2008年，国务院发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号），这是推进县域法治政府建设的一项重要举措。2021年8月，中央全面依法治国委员会办公室发布了《市县法治政府建设示范指标体系》（2021年版），强化了市县法治政府建设的引领性和可操作性。随着全面依法治国战略的推进，中国法治体系日益完善，地方政府依法行政能力不断提升，但是法治政府建设仍然面临诸多挑战。司法部2020年公开的全国行政复议、行政应诉案件统计数据显示，全国行政复议机关被申请人共有183511个；同时，全国行政应诉案件被告共有215076个，而县级政府及其职能部门作为“行政应诉案件被告”的有105396个，占比约为49%。这些数据进一步说明，县级法治政府建设任重道远。为此，本研究试图从政府组织的“结构—行动”视角，建构县级政府依法行政能力影响机制的理论框架，借助中国东部S县和西部D县的问卷调查数据，探讨组织层面的因素对县级政府依法行政能力的影响，为县级政府依法行政提供组织视角的理论解释，也为县级法治政府建设乃至县域治理能力现代化推进提供经验。

二、 理论与假设

（一） 依法行政能力的内涵理解

目前学界对依法行政的解释主要有两种：一是法理学角度的理解，即依法行政是行政主体依据法律规定行使行政权力、管理国家和社会公共事务，以防止行政主体滥用行政职权，保障行政相对人合法权益的原则。行政行为必须于法有据，行政权必须受到法律约束，必须在法律允许的范围内行使。可见，法理学角度的依法行政是国家或政府自我约束的产物。二是政治学视角的理解，即依法行政是行政行为的“合法化”条件，因为依法开展行政活动意味着行政行为具有“合法律性”，而法律是权力机关通过民主化程序制定的，在此意义上“合法律性”的行政行为也同时具备政治上的“正当性”。政府活动所依之法必须保护平等，依法办事效果需得到行政相对人的认可。基于此，依法行政的正义主张是内外力双向驱动的结果，是依法行使权力和依法履行职责的统一。本研究认为，依法行政是指行政机关依法设立，依法获得和行使行政权力，并对其行政行为的后果承担相应责任的管理活动，强调依法治权和依法治官。

依法行政能力是政府能力的重要内容之一。一些学者认为，政府能力是指政府能成功适应环境挑战，获取和整合资源，满足公民基本需求的能量或力量，强调政府能力的适应性和可变性。另一些学者认为，政府能力是指政府依据公共权力，通过制定政策和组织动员，将自己的意志和目标转化为现实的能量或力量，强调能力的有效性和目的性。还有一些学者认为政府能力是指政府在既定的政治体制下，通过制定和执行公共政策，动员、配置和利用资源，为社会提供公共服务，促进国家和社会发展的能量或力量，强调能力的系统性和综合性。本研究认为，政府能力是指将政府意志和目标转化为现实的能量或条件，包括显能和潜能。依法行政能力是指行政机关根据法律法规获得行政权力，依法履行行政职能，依法接受监督和承担行政责任，实现法治政府建设目标的显在或潜在的能量或条件。

已有文献测量依法行政能力主要有两种方式：一是实践考核层面的测量。如北京市政府法制办立足依法行政实践考核的“大法治”视角，从组织领导、体制改革、依法决策、法治建设、依法办事、社会稳定、依法监督、改革创新等方面对依法行政进行测量。中央全面依法治国委员会办公室针对市县法治政府建设，从政府职能、制度体系、行政决策、权力制约、社会矛盾化解、危机预防处置、法治思维、组织领导等维度构建指标，以引导市县法治政府建设。这两套测量指标相对来说比较宏观，指标体系主要基于政府职能履行展开，包括过程和结果两大基本维度，但是为本研究分析框架的建构提供了参考。二是理论研究层面的测量。立足依法行政能力的内涵和行为目标，有文献从认知力、体系力、行为力等三个维度，构建了县级政府依法行政能力的测评指标，包括依法行政观念、法律认知、组织保障、制度建设、决策行为、执行行为、监督行为等。这也为本研究拓宽了视野。

本研究认为，依法行政是借助法律法规约束行政权力，以保障行政效率和治理绩效合规性的行政原则；政府能力是政府将自己的意志与目标变为现实的能力，包括职能运作与目标实现，即过程与结果两个维度。依法行政能力也强调政府职能运作和目标实现的合法性。其具体反映指标可分解为过程和结果两个方面，即依法履行职能的能力和依法实现目标的能力。

依法履行职能的能力，可以根据政府职能的运作过程来评估。政府职能主要涉及政府应该做什么、不应该做什么，而政府能力则强调政府实际能够做什么，政府依法履行职能的过程也就是依法行政能力释放的过程。政府职能运作的具体过程即公共行政过程，一般包括行政决策、行政执行、行政监督等重要环节。这些环节也是落实国家政策，依法实现政府意志和目标的过程，直接反映政府运作的过程能力。本文用决策、执行、监督等活动的依法水平衡量县级政府的依法行政能力。

依法实现目标的能力，可以根据政府职能运作的结果——绩效目标的实现情况来评估，其主要立足政府活动的有效程度来衡量政府能力大小。政府职能的边界决定了能力发挥的限度，政府能力的强弱决定了职能的实现程度。在此意义上，政府能力也是政府能够实现其职能的实际程度，即政府依法实现其职能目标的程度，反映了依法行政能力的强弱。有效政府就是有能力的政府。政府能力通过政府职能运作变为现实能力，而现实能力在实践中进一步外显为政府绩效。

（二） 县级政府依法行政能力的影响因素

县级依法行政能力是中国法治政府建设的基础。目前国内外文献更多关注的是公务员的依法行政能力，聚焦宏观的法治政府建设。本研究试图从政府组织层面，借助“结构—行动”视角，探讨县级政府依法行政能力的影响机制。组织目标、法治文化、组织成员的行为与态度、团队合作等，是公共组织效能的关键因素。笔者将组织目标、法治文化、组织资源等理解为组织的客观“结构因素”，将团队合作、政府回应、工作积极性等归为组织的主体“行动因素”，两类因素的互动融合，促成了依法行政目标的实现及依法行政能力的提升，如图1所示。

1. 结构因素

结构是指在一定时空条件下社会再生产过程中反复涉及的规则（rule）和资源（resource），客观性是其典型特征。其中，规则是行动者在行动时所依赖的各种制度和有意义的符号，包括支配性规则、规范性规则和表意性规则；资源包括配置性资源和权威性资源。本研究以组织目标、法治文化、组织资源等三个指标为依法行政能力的结构因素。

组织是为了完成特定目标而设计的工具，是成员通过协调行动而有意识地寻找和实现目标的集合体。清晰的组织目标作为组织活动的方向，将有助于实现组织的理性化。组织目标是组织成员对目标形成清晰的共同理解。具有较高清晰度目标的组织，其绩效水平会更高。组织目标清晰度与公共服务动机呈正相关，这也验证了组织目标对组织绩效的潜在激励效应。与私人组织相比，公共组织目标具有多重性、模糊性、不确定性，其在目标设定方面往往会面临更大的困难。组织注意力是有限的，组织并不能同时关注所有的模糊任务，政府通过设置明确的依法行政目标，有效履行政府职能，对于县级法治政府建设至关重要。组织目标提供了组织行为的方向，对组织行为有积极的引导作用，但模糊的组织目标也会限制组织行为。清晰和相互配合的目标系统，不仅有助于政府部门明确工作职责，而且有助于激发组织成员的工作热情和合作意识。县级政府作为典型的公共组织，其职能部门清楚依法行政目标并就此达成共识，法治政府建设目标将引导工作人员提升依法行政的整体水平。反之，依法行政目标模糊甚至目标冲突，可能导致政府部门及其工作人员陷入混乱，引起工作低效，降低执法能力。基于此，本研究提出假设：

H1：组织目标清晰度对县级政府依法行政能力具有显著正向影响。

组织文化是组织在适应内外环境的过程中，组织成员共享的信念、基本价值、规范、行为准则和基本假设。组织文化的稳定性，对组织成员的行为方式和组织有效性将产生深远的影响。法治文化是法治政府建设的基本内核，是历史进程中积累下来并不断创新的有关法治的群体性认知、评价、心态和行为模式的总和，包括法治观念、法治思维、法治价值、法治理论、法治习惯等。它强调规则、程序和理性，奉行法律至上的组织文化，是行政规范化、程序化、科学化的体现。它有助于培养基层政府的规则意识。同时，法治文化的约束作用，有助于政府部门工作人员将依法行政内化为自身的行为，进而对县级政府依法行政能力产生积极影响。基于此，本研究提出假设：

H2：法治文化对县级政府依法行政能力具有显著正向影响。

组织资源是基础性的结构要素。组织与外部环境是相互依存的，组织无法自给自足，需要从外界获取资源以维持生存。县级政府作为公共组织，所需的人、财、物、信息等关键要素同样需要从周围获取，职能履行与目标实现离不开必要的资源支持。因此，县级政府只有适应外部环境，才能发挥作用。本研究的组织资源是指县级政府在依法行政过程中获得的人力、财力、技术等资源。与传统行政方式不同，依法行政对县级政府提出了更高的能力要求，因为县级政府具有很强的“非正式性”，要保障县级政府严格依法办事，还需要提供相应的资源和动力支撑。基于此，本研究提出假设：

H3：组织资源对县级政府依法行政能力具有显著正向影响。

2. 行动因素

马克斯·韦伯认为，结构（文化和制度）对行动者的约束难以避免，社会秩序与行动者发展之间的张力始终存在。塔尔科特·帕森斯试图用结构功能主义弥合传统的二元对立思维，提出了意志论行动理论，即每种行动都存在主观目的，并构成行动中的意志自主因素。此结构功能主义在20世纪30年代至60年代的西方国家备受追捧。为破除结构功能主义的神话，吉登斯试图超越“左”和“右”，用结构化理论阐释了结构与行动的有机融合。在吉登斯看来，所谓行动，不仅是持续绵长的行动流，而且是一种能动行为。这种能动性不但包括行为主体做事情时所具有的意图，还包括他们做这些事情的能力。可见，主体性是“行动”的核心要义，探讨依法行政能力的影响机制，不应局限于结构的约束，行政主体的能动行为也是不可忽视的。本研究主要聚焦依法行政的团队合作、政府回应和工作懈怠等三个指标，团队合作和工作懈怠主要考察县级政府职能部门的内在努力程度，政府回应主要体现依法行政对外部公众的“反作用”。

团队合作是指团队成员基于积极联系而产生的相互支持行为，是组织有效行动、实现目标的重要因素。政府组织内成员的沟通与合作，关系到组织的执行能力与行政绩效。政府部门良好的团队合作有助于形成合力，推动依法决策、依法执行、依法监督等。集体行动困境，对落实工作产生消极影响，进而削弱政府的依法行政能力。基于此，本研究提出假设：

H4：团队合作对县级政府依法行政能力具有显著正向影响。

就现代国家治理而言，一个有效率的政府，应该也是一个更具回应性的政府。当前，在党领导法治政府建设的背景下，政府回应正好适应了以人民为中心的发展思想。一方面，政府积极回应公众诉求，有利于增加公众对政府行为的理解与支持，促进政府活动的顺利实施。另一方面，政府回应有助于深入了解公众的实际需求，推进自上而下与自下而上的双向效度平衡，实现对上负责与对下负责的有机统一，进而提升县级治理的合法性。基于此，本研究提出假设：

H5：政府回应对县级政府依法行政能力具有显著正向影响。

另外，在组织效能的相关研究中，人们会更多关注组织成员的积极行为，而组织成员的消极行为较少被关注。事实上，在基层的行政实践中，“法无授权不可为”是政府的行为底线，政府部门的大多数行为是在规则约束下进行的。县级政府要遵循自上而下的正式机制，还需借助非正式机制解决社会的诸多矛盾。在“对上负责”与“对下负责”的张力中，政府部门的工作人员很容易产生消极行为，在高压问责的背景下这种消极行为在基层更多表现为工作懈怠。工作懈怠是指因员工士气低落而产生的抱怨和怠工状态，如抵制工作要求、磨洋工、工作被动等。工作懈怠属于典型的“生产偏差”行为，其指向组织而非个人，且情节轻微。工作懈怠作为与组织规则和公益性目标相违背的偏差行为，不仅损害了公共利益，而且会降低政府部门的依法办事能力，对依法行政水平产生负面影响。基于此，本研究提出假设：

H6：工作懈怠对县级政府依法行政能力具有显著负向影响。

三、 变量、数据与方法

（一） 变量的测量

本研究的被解释变量为依法行政能力，解释变量为组织目标、法治文化、组织资源、团队合作、政府回应、工作懈怠。对于依法行政能力的测量，本研究结合前文理论和相关政策文件，根据依法决策、依法执行、依法监督、绩效等反映指标设计测量问题。其中，依法决策的测量题项，根据《重大行政决策程序暂行条例》中关于科学、民主、依法决策的具体规定而设计；依法执行的测量题项，根据《全面推进依法行政实施纲要》中关于合法行政、程序正当、政务公开的具体要求而设计；依法监督的测量题项，根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）中关于强化行政行为监督和行政执法责任追究的具体规定而设计。为了提高解释变量的测量的科学性和有效性，本研究主要借鉴已有研究的成熟量表，对组织目标聚焦目标清晰度进行测量，如表1所示。

（二） 数据与方法

本研究的分析单位为县级政府职能部门，数据收集主要采取问卷方式。笔者于2019年5月至7月在东部S县和西部D县的县级政府职能部门开展正式问卷调查。两县都有悠久的农耕文化历史，具有较好的代表性。问卷对象为县政府部门的科室负责人，这些负责人要具有2年以上的本岗位工作经历。如果科室负责人为跨部门新人，那么选择有经验的副职替代。同时，为尽量避免问卷的社会称许性问题，问卷调查中笔者人为加大了调查者与被调查者的“物理距离”，借助政府外的熟人牵线寻找调查样本，以避免被调查者的填答压力。本次问卷主要采取目的性抽样，2个县各发问卷250份，共计500份，回收问卷498份，其中有效问卷361份，有效问卷回收率为72.2%。调查对象情况的基本描述如表2所示。

关于问卷质量的情况，信度分析结果显示，依法行政能力、组织目标、法治文化、组织资源、团队合作、政府回应、工作懈怠等量表的克隆巴赫系数（Alpha系数）分别为0.84、0.822、0.733、0.769、0.844、0.865、0.766，表明7个量表都具有很好的内部一致性。同时，7个量表的KMO值都在0.7以上，累积方差贡献率均在65%以上，说明各量表题项的关联性较好，即量表的测量内容有效。另外，数据分析主要采用结构方程模型，分析软件为AMOS21.0、SPSS19.0，具体分析策略有信度分析、因子分析、路径分析等。

四、 实证分析

（一） 依法行政能力的测量模型检验

笔者从修正后的依法行政能力量表中，提取了四个特征值大于1的主成分，且各测量题项与对应成分上的负荷量与理论预设一致，这说明本研究关于县级政府依法行政能力的四个反映指标——依法决策、依法执行、依法监督、绩效，有效且可靠。在此基础上，笔者将相关题项加总求均值形成依法决策、依法执行、依法监督、绩效四个观察变量，并构建因子模型以测量县级政府依法行政能力。笔者采用探索性因子分析检验这四个观察变量是否是唯一的公因子，以保证这四个观察变量既能充分反映依法行政能力，又不会产生另外的公因子；采用验证性因子分析检验因子模型是否显著，进一步验证依法行政能力测量是否有效。具体结果如表3和表4所示。

由表3可知，依法行政能力测量模型的Alpha系数值在0.7以上，表示观察变量的内部一致性很好，测量结果可靠。同时，KMO值大于0.7，表明这四个观察变量之间的关联性较好，适合进行因子分析。就共同度而言，这四个观察变量的共同度都在0.4以上，说明各指标有较好的效度。就负荷量而言，这四个观察变量的负荷量均在0.6以上，远高于最低标准的0.3，累计方差贡献率也达到了可接受的50%。另外，主成分因子分析提取的四个成分中，只有成分1的特征值大于1，可以保留，并解释了这四个观察变量共同方差的54.312%。同时，这四个观察变量对于成分1的负荷量大于或接近0.7，属于高度相关。由此可知，这四个观察变量的确只能测出唯一的公因子。表4的结果显示，这四个观察变量的标准化载荷系数均超过0.5，且都在0.1%的水平上显著为正，说明依法行政能力的测量模型及各观察变量的载荷系数均显著。同时，依法行政能力的建构信度为0.72，表明模型的内在质量良好。本研究建构的依法行政能力测量模型是有效的，如图2所示。

（二） 依法行政能力的影响因素分析

根据前文的分析框架，本研究建构了如图3所示的结构方程模型，以探索县级政府依法行政能力的影响因素。在模型检验方面，笔者在因子测量模型的基础上加入结构因素，探讨关键结构变量对县级政府依法行政能力的影响；加入行动因素，探讨关键行为变量对县级政府依法行政能力的影响；进行综合模型检验，获得更加稳健的估计结果。

在初始的模型拟合中，多项适配指标未达到判断标准，说明该模型拟合不佳，需要修正。虽然法治文化的回归系数为正，符合理论假设，但是并未达到显著性水平，因此法治文化对县级政府依法行政能力并没有显著影响，假设H2被拒绝。在模型修正时，该路径被删除。在此基础上，笔者建立行动因素模型探讨团队合作、政府回应、工作懈怠对县级政府依法行政能力的影响。同样，初始模型拟合度不佳，笔者对其进行了修正。虽然工作懈怠的回归系数为负，与理论假设相符，但是未达到10%的显著性水平，因此假设H6被拒绝。在模型修正时，该路径被剔除。本研究将显著的结构变量和行动变量纳入综合模型再次进行检验，以获得更加稳健的估计结果。三个模型的分析结果如表5所示。

如图4所示，就结构因素模型而言，组织目标对依法行政能力的标准化回归系数为0.403，组织资源对依法行政能力的标准化回归系数为0.292，且都达到了0.1%的显著性水平，说明组织目标和组织资源对县级政府依法行政能力有显著正向影响。具体而言，在同等其他条件下，组织目标清晰度每提升1个单位量，依法行政能力将提升0.403个单位量；组织资源每增加1个单位量，依法行政能力将提升0.292个单位量。因此，假设H1和假设H3得到验证。同时，依法决策、依法执行、依法监督、绩效四个观察变量的负荷量达到了0.5，且都在0.1%的水平上显著，说明依法行政能力的测量模型依然成立。

如图5所示，就行动因素模型而言，团队合作对依法行政能力的路径系数为0.338，政府回应对依法行政能力的路径系数为0.323，都达到了0.1%的显著性水平，说明团队合作和政府回应对县级政府依法行政能力均产生显著正向影响。具体而言，在其他同等条件下，团队合作每增加1个单位量，依法行政能力增加0.338个单位量；政府回应每增加1个单位量，依法行政能力增加0.323个单位量。因此，假设H4和假设H5得到验证。依法行政能力的测量模型依然显著，依法决策、依法执行、依法监督、绩效四个观察变量的负荷量仍然在0.5以上，且都在0.1%的水平上显著。

如图6所示，综合模型的检验结果与分模型的检验结果相一致。依法决策、依法执行、依法监督、绩效四个反映性指标的载荷系数均在0.5以上，且都达到0.1%的显著性水平，同时依法行政能力的建构信度为0.75，表明模型的内在质量良好。因此，综合多个模型的检验结果可知，县级政府依法行政能力的测量模型显著成立。组织目标、组织资源的标准化回归系数分别为0.279、0.203，且分别达到0.1%、1%的显著性水平，说明组织目标、组织资源对县级政府依法行政能力均具有显著正向影响，假设H1和假设H3再次得到验证。团队合作、政府回应的标准化回归系数分别为0.131、0.163，且分别达到10%、5%的显著性水平，说明团队合作、政府回应对县级政府依法行政能力均具有显著正向影响，假设H4和假设H5再次得到验证。

五、 结论与讨论

（一） 研究结论

本研究借助县级政府部门的问卷调查数据，从“结构—行动”视角分析了政府组织层面的因素对依法行政能力的影响。分析结果表明，依法决策、依法执行、依法监督、绩效等指标能够有效反映县级政府依法行政能力，且县级政府依法行政能力在政府组织层面受结构因素和行动因素的显著影响。具体而言，在结构因素方面，组织目标和组织资源对县级政府的依法行政能力具有显著正向影响，即组织目标清晰度越高，依法行政能力越强；组织资源越有保障，依法行政能力越强；法治文化对县级政府依法行政能力没有显著影响。在行动因素方面，团队合作和政府回应对县级政府依法行政能力具有显著正向影响，即团队合作度越高，依法行政能力越强；政府回应性越好，依法行政能力越强；工作懈怠对依法行政能力没有显著影响。

法治文化的影响之所以不显著，可能是因为县域治理具有极强的基层性、多元性和非正式性，对诸多社会矛盾的化解很多时候需要借助非正式机制，政府日常行为中的规则和理性容易被遮蔽，而成为被“搁置”的惯常形式，由此县级政府组织系统的法治文化偏弱，进而对依法行政能力的影响不显著。本研究的问卷结果显示，受访者的工作懈怠水平普遍偏低（均值为1.18），可能是因为近年来国家对政府系统懒政怠政的整治力度较大，县级政府部门的工作懈怠问题已经不明显；也可能因为受访者对工作懈怠的反向社会称许效应导致工作懈怠的“乐观”得分。总之，本研究认为，县级政府依法行政能力受政府组织层面的结构因素和行动因素影响，组织目标的清晰度、组织资源、团队合作、政府回应等对县级政府部门依法行政能力的影响具有显著性，而法治文化和工作懈怠的影响不显著。

（二） 讨论

本研究的理论贡献体现在以下四个方面。在研究内容上，本研究基于政府职能运行的“决策—执行—监督”环节，构建并验证了县级政府依法行政能力的测量指标，实现了对依法行政能力概念的操作化。已有研究提出的诸多指标较宽泛，概念缺乏理论支撑，本研究努力在研究内容上做出尝试性突破，为依法行政能力建设实践提供理论支持。在理论视角上，本研究基于新时代基层政府依法行政能力建设的迫切性，立足组织层面，引入“结构—行动”视角，构建了县级政府依法行政能力影响机制的理论框架，以强化县级政府组织在法治建设中的基础性，并试图弥补法治政府能力建设的研究不足。本研究引入“结构—行动”视角，将吉登斯关于客体与主体的互构理论用于研究依法行政能力的影响机制，是政府能力研究的一种新尝试。在研究发现上，前文分析结果表明，组织目标、组织资源依然是依法行政能力的结构性制约因素，这与县域治理的结构困境相吻合。本研究发现法治文化未能显著影响县级政府的依法行政能力，说明法治政府能力建设的结构性因素重点是理性的法治目标设定和组织的资源支持，这与县域执法实践相符。在主体行动方面，政府部门团结合作、积极回应公众，是提升基层政府依法行政能力的重要因素。已有研究从个体层面分析了公务员的行动因素。本研究在结构要素的基础上增加了对行动要素的探讨，验证了依法行政能力建设的结构和行动双重因素的影响效应。

研究结论对新时代提升县级政府依法行政能力具有重要的政策意义。加强法治政府建设的目标管理，按照常态化、制度化、规范化、高效化的标准，完善县级政府依法行政能力建设的目标体系，提高县级政府依法行政能力建设的目标清晰度，迈向高质量的法治政府建设。重视县级政府依法行政能力建设的资源支持，如保证法治政府建设的专项资金支持，强化政府机构的职能；开展法律培训，建设高素质的法治人才队伍，提高工作人员的依法办事能力；加大依法行政中的技术投入，优化依法办事流程，提高依法办事效率。面对琐碎繁杂的基层治理事务，县级政府部门借助“放管服”的改革背景，继续优化管理流程，营造无障碍的法治工作环境。努力提升县级政府的回应力，完善覆盖全县的多层次民意表达平台，依托积极有效的互动，降低执法成本，保障县级政府依法履行职能。

本研究尚存在不足之处。在研究设计上，囿于研究资源的不足，基于结构—行动视角的影响因素选择难以全覆盖，在县域依法行政实践中可能还有更多潜在的结构和行动变量。为此，笔者将继续跟踪这两个县的法治政府建设实践，力争在深度访谈部门领导的基础上拓展理论框架。在调查中可能存在问卷填答的社会称许性偏见效应，虽然笔者已尽量避免上级领导下派问卷的填答压力，但是难以保证科室负责人完全避开政策文件要求或社会价值规范来回答问题。对此，后续跟踪研究将会在变量构思上继续完善，实现理论构思的结构化、层次化，推进县级政府依法行政能力研究质量的进一步提升。

（责任编辑：余风）