行政事业单位内部审计人员专业能力的建设与实践

摘要：从行政事业单位内部审计人员专业能力建设的视角出发，分析了我国行政事业单位内部审计人员专业能力建设现状，揭示了行政事业单位内部审计人员专业能力建设存在的问题。以广东省L局内部审计专业能力建设途径的实践探索为例，构建内部审计人员“选育管用”全链条培养机制，以期为行政事业单位打造高素质专业化内部审计队伍，推动审计工作高质量发展。

关键词：内部控制；内部审计；专业能力建设；研究型审计

中图分类号：F239·45

一、引言

2023年习近平总书记主持召开二十届中央审计委员会第一次会议并发表重要讲话，阐明了新时代国家审计的新定位、新使命和新要求。内部审计是国家审计体系的重要组成部分，“推动国家治理体系和治理能力现代化”的新定位、“以党的自我革命引领社会革命”的新使命以及“在构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督作用上聚焦发力”的新要求对做好新时代新征程内部审计工作同样适用[1]。“为政之要，惟在得人”，内部审计人员的工作能力和专业素养是实现内部审计高质量发展的根本所在，也是内部审计事业行稳致远的关键所在。本研究从行政事业单位内部审计人员专业能力建设的视角出发，以广东省L局为研究对象，探索行政事业单位内部审计人员专业能力建设的途径与意义。

二、我国行政事业单位内部审计人员专业能力建设现状

作为国家政策的直接贯彻者和执行者，行政事业单位在履职过程中应加强内部控制，建立有效的内部控制制度，以保证经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率及质量。内部审计机制是内部控制的重要手段，在评价内部控制有效性及提出改进建议等方面起着关键作用。随着《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号）及各省内部审计工作规定的发布，内部审计的领域（内部控制和风险管理）、权限（建议权）和功能定位（完善单位治理）得到了拓展。新时代的内部审计功能从监督和服务转化为咨询和服务，不仅要查错纠弊，更要持续提升组织的价值[2]。目前，我国的审计环境对内部审计提出新要求，加强我国内部审计专业队伍的建设具有很强的现实意义。审计人员的专业胜任能力指从事审计工作的能力，包括知识和技能两部分，其中技能又包括认知技能（技术技能、分析技能和鉴别技能）与行为技能（个人技能、人际技能和组织技能）。我国学者在借鉴国外研究成果的基础上，尝试构建我国内部审计人员专业胜任能力框架。陈佳俊等[3]提出了由职业道德、职业技能体系和职业知识体系构成的中国内部审计人员专业胜任能力结构框架；刘力云等[4]通过调查构建了新时代我国审计干部专业胜任能力框架，并分别阐述了审计机关负责人和审计业务骨干应具备的知识和技能；王士红等[5]通过对《国家审计案例研究》中27个案例的14种审计业务类型的梳理，总结出了国家审计人员需要具备的专业技能，包括审计业务技能和审计综合技能。国家审计对内部审计具有指导、监督的职责，内部审计人员应以国家审计人员专业技能为参照标准，准确地发现内部审计工作中存在的不足，更好地履行内部审计职责。新时代对内部审计人员提出了新要求，内部审计呈现多元化的特征，包括审计主体的多元化、审计人员结构的多元化和审计人员知识结构的多元化 [6]。审计全覆盖背景下，大数据审计利用内外部数据综合分析被审计单位的财务数据、业务数据，从整体上把握审计重点，减少现场审计时间，节约审计成本 [2]。大数据审计需要内部审计人员实时更新知识，转变审计工作方式，树立“数据为核心、数据先行”的理念，以提升审计绩效。

基于审计工作的需要，2009年审计署驻南京特派办提出了研究型审计这一理念。研究型审计是基于问题本质深入研究问题背后的体制障碍、机制缺陷和制度漏洞的一种审计模式。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视审计工作，习近平总书记指出，审计既要勇于和善于发现问题，更要积极推动解决问题。研究型审计不仅是从审计准则的运用、悖论问题的处理、新型审计业务的规律总结等方面研究审计工作，也从业务营运、问题产生的原因及改进对策等角度研究审计客体，分为保障审计质量的研究型审计和拓展审计价值的研究型审计 [7]。研究型审计可以提升审计人员的大局意识、宏观意识和全局意识，拓展审计的广度，提升揭示问题的深度和提出审计建议的高度，实现“治已病，防未病” [8]。研究型审计适应了增进整体监督效能的需要、促进经济社会高质量发展的需要、推动完善体制机制改革的需要，审计机关开展研究型审计是加强队伍建设的必然选择 [9]。

三、行政事业单位内部审计人员专业能力建设存在的问题

（一）内部审计人员队伍结构不完善

一是目前行政事业单位主要通过选调优秀大学生、公开招考、遴选等形式扩大内部审计队伍，但这些形式在优化审计队伍结构方面有不同程度的缺陷。没有工作经历的选调生由于缺少实践，职业判断能力不足；公开招考虽然能从社会挑选对口人才，但门槛较高；遴选作为公务员队伍内部竞争性的转任和选拔方式，选拔来源单一、范围较窄。二是还有较多行政事业单位因为编制、机构设置等原因，并未设立独立的审计部门，内部审计人员专业性、独立性、权威性不强。以广东省为例，除了省教育厅、省工业化和信息化厅、省司法厅等行政单位设立了审计部门，其他行政单位均未设置独立的审计部门。事业单位中除了省地质局设立了审计部，省农科院设立了监督审计部，省代建项目管理局设立了项目审计部，其他事业单位虽有齐全的业务管理部门，但是并没有设置内部审计职能机构。在已经设立审计部门的单位，有的内部审计机构与财务部门合署办公（如财务与审计处），不符合广东省“单位负责财务工作的机构不得同时履行内部审计职责”的要求。三是行政事业单位内部审计人员专业分布不均，其中以管理学、经济学为主，而工学、理学、法学专业的审计人员占比较低，难以胜任专业性要求较高的审计工作，如固定资产投资审计、自然资源资产离任（任中）审计等。四是人才区域分布不平衡，人才占比呈现区域性特征，地区差异明显。以广东省L局为例，内部审计人员多集中在机关和中直驻穗单位，位于粤东西北地区的省级自然保护区、省属林场则人才相对紧缺。

（二）内部审计人员知识储备不足

内部审计是一项专业性很强的工作，查错纠弊是其基本职能，要求内部审计人员具备审计、会计、政策制度、法律法规等方面的知识。内部审计的拓展职能，如咨询、服务职能，则需要内部审计人员具备数据分析、人文社科、心理学等方面的专业知识。行政事业单位内部审计人员因为工作内容、工作目标的单一性，其知识储备难以应对复杂、新型的审计任务，难以满足内部审计新需求。此外，为落实建立现代财税体制的决策部署，财政部用系统化思维和信息化手段深化预算管理制度改革，于2020年2月印发了《预算管理一体化规范（试行）》的通知（财办〔2020〕13号），推出了一系列重要举措推进预算管理一体化建设，包括建立预算管理一体化系统。预算管理一体化系统集中反映了单位的基础信息、预算管理、资产管理、账户管理、绩效管理等信息，为行政事业单位内部审计提供了丰富的数据来源。内部审计人员需要综合分析被审计单位的财务数据、业务数据，从宏观上和整体上把握审计重点，提高审计效率，节约审计成本。

（三）内部审计人员实践能力欠缺

“时代是思想之母，实践是理论之源”。首先，在审计工作中，行政事业单位的内部审计工作内容单一、审计对象不够复杂，导致内部审计人员的审计判断存在片面性和局限性，难以从深层次揭示问题的根源，难以高站位提出审计建议；其次，行政事业单位的内部审计人员缺乏“走出去”的机会，审计对象一般集中在本行业、本系统，在工作中容易形成惯性思维，难以在审计项目中找到突破口；最后，行政事业单位内部审计人员虽然通过培训、继续教育等掌握了相关知识和技能（自然资源审计、大数据审计、数据分析技术等），但很少有机会将所学内容进行充分运用，相关的知识技能因缺乏应用而难以形成成果。

（四）内部审计人员培训效果不佳

目前，内部审计人员主要通过参加继续教育和业务培训提升专业能力和职业技能。一些地区的培训按不同的片区、培训对象和培训内容展开，取得了一定的培训效果。如广东省L局粤东西北片区举办的内部审计培训，对直属单位主要负责人开展了审计相关法律法规培训，对经办人员开展了审计实务培训，对单位领导人员开展了经济责任审计和森林资源资产审计业务培训，提高了内部审计人员的业务素养。但是面对新时代复杂的审计工作，还需要提升审计培训的前瞻性、针对性和时效性。除了让内部审计人员被动地参加培训，还可以以研究型审计为契机，让内部审计人员围绕“政治－政策－项目－资金”的主线，在审计项目立项、实施、报告、整改等阶段开展深入研究，全方位提升内部审计人员专业能力，提高内部审计质量。

四、广东省L局内部审计人员专业能力建设途径的探索

广东省L局为切实做好内部审计人才的选拔、培养、使用和管理工作，构建了基于实践的“选育管用”全链条培养机制，铺筑内部审计人才成长“快车道”，为本单位内部审计事业高质量发展提供人才储备和智力支持。内部审计人员专业能力建设途径如图1所示。

（一）选：宽口径选拔内部审计人才

为进一步推动广东省L局内部审计高质量发展，根据国家和广东省针对内部审计工作的规定，广东省L局制定了《广东省L局内部审计人才管理办法》（以下简称“管理办法”），在本系统内选拔近40名优秀审计人才组建内部审计人才库，要求内部审计人才需具有大学本科及以上学历，相关专业副高级及以上职称（特别优秀的可放宽到中级职称），具备较丰富的财务会计工作及相关工作经验，专业以会计、财务管理、审计等相关专业为主，以林学、工程管理、计算机科学与技术、法学等专业为辅。严把内部审计人员入口关，能有效提升内部审计队伍专业化程度，进而优化内部审计人员队伍结构。让内部审计工作聚焦主责主业，推进内部审计专业化建设，以提升内部审计的效率和效果。近年来，广东省L局认真贯彻落实《广东省L局内部审计工作规定》关于“每3年至少对本单位及所属单位审计一次”的要求，在2020—2022年首次实现内部审计全覆盖的基础上，启动了新一轮（2023—2025年）的内部审计。内部审计人才库将为直属单位领导经济责任审计工作以及审计整改“回头看”提供有力的人力资源保障。

图1"内部审计人员专业能力建设途径

（二）育：高标准培养内部审计人才

面对审计任务重、审计力量有限的现状，广东省L局于2021年启动了管理会计人才培养项目（2021—2023年），从全省系统内选拔40名优秀会计人才，与国家会计学院合作进行为期三年的培养，为内部审计人才队伍储备了第一批专业人才。习近平同志指出，“培养选拔年轻干部，事关党的事业薪火相传，事关国家长治久安”，“对那些看得准、有潜力、有发展前途的年轻干部，要敢于给他们压担子，有计划安排他们去经受锻炼”。在开展具体审计工作时，广东省L局对审计人员进行优化组合，一方面让经验丰富的审计人员当组长、副组长，另一方面从管理会计人才培养项目中选取部分优秀人员担任项目主审。让年轻干部参与到审计一线，在干中学、在学中干，不断提升内部审计人员的专业能力，让其勇于担重任、挑大梁、打硬仗，能承担起急、难、重、大、新的审计任务。目前广东省L局正在启动内部审计人才培养项目（2024—2026年），拟与专业机构合作开展为期三年的内部审计人才培训，打造一支理论扎实、业务精通、勇于创新的内部审计人才队伍。

（三）管：多渠道强化审计实践训练

审计实践是提升审计人员专业能力的“第一跑道”。近年来，广东省L局从管理会计人才培养项目中抽选多名优秀会计人员参加内部审计项目，选派多人参加国家审计机关审计项目。“以审代训”的形式打破了传统的课堂教学模式，以“审学结合、边审边学、以审促训”为理念，提升审计人员的职业素养和业务能力。在参与审计项目的过程中，内部审计人员以“学员”的角色接受审计组组长和主审的指导，通过汇报、问答等形式提升审计实战能力，形成“以问题为导向，从宏观着眼，微观入手”的思维方式，拓展视野，提高站位。广东省审计厅在大数据审计方面比较有优势，通过参与审计厅相关审计项目，内部审计人员能学习到大数据审计模式与相关技术，有利于内部审计人员强化“大数据”思维：从数据中找问题，向信息化要资源，向大数据要效率 [10]。

（四）用：深层次推进研究型审计发展

创新培训模式，变被动式培训为主动式研究。广东省L局结合《广东省L局内部审计三年工作计划（2023—2025）》，以转型升级为主线，以风险防控为导向，以内部审计全覆盖为路径，把研究型审计贯穿内部审计全过程，充分发挥内部审计在规范管理、防范风险、服务改革发展等方面的作用。广东省L局积极开展保障审计质量的研究型审计[7]，基于系统思维，选取省直单位、国有林场和自然保护区，开展实地调研，了解基层单位的管理情况、管理需求和实务难点。通过对被审计单位所处环境、体制机制及其运行情况的分析研究，找出问题并提出整改方案。具体做法包括，对同一年度的领导干部经济责任审计、内部控制审计、森林资源资产审计等分专题进行深入研究。以内部控制审计为例，不仅从单位层面和业务层面展开研究，还对两个层面发现的问题进行统计，可视化共性问题与个性问题，并监督落实审计整改工作。对重点项目的审计情况进行长期跟踪、系统研究，也是广东省L局推动审计理论、审计实践和审计制度创新的重要举措。

五、结语

为充分发挥内部审计在党和国家监督体系中的重要作用，全面贯彻落实党的二十大精神和全国审计工作会议精神，本研究从行政事业单位内部审计人员专业能力建设的视角出发，梳理了我国行政事业单位内部审计人员专业能力建设现状，揭示了行政事业单位内部审计人员专业能力建设存在的问题，最后以广东省L局为例，探索内部审计专业能力建设途径，构建优秀内部审计人员“选育管用”全链条培养机制，以期为行政事业单位内部审计人员队伍建设提供有益启示。除了上述内部审计人员专业能力建设途径，行政事业单位也可以建立内部审计人员专业能力评价体系、能力素质提升体系和考核评价体系，不断提升内部审计人员的专业能力。

参考文献：

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[3]陈佳俊，贺颖奇.中国内部审计人员专业胜任能力框架研究[J].经济与管理研究，2009（11）：114-118.

[4]刘力云，沈玲，王晓峥.新时代我国审计干部专业胜任能力框架研究：基于281份调查表的统计分析[J].审计研究，2019（1）：41-50.

[5]王士红，郑玮，潘澳琳.国家审计人员胜任能力框架研究[J].审计研究，2022（6）：39-45.

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[8]王永梅，许莉，周旭东，等.研究型审计：内在逻辑与实践探索[J].会计之友，2022（1）：119-123.

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[10]上海市审计学会课题组，钟琼，王倩莹，等.高素质专业化审计队伍建设研究[J].审计研究，2021（2）：3-9.

责任编辑：姜洪云