应用FMEA分析事业单位政府采购流程的内部控制管理*

摘要：应用FMEA分析政府采购框架，确定风险识别的维度以及各维度下的风险指标，并提出相应的风险控制建议。结合事业单位内部控制运行特点，对事业单位政府采购流程存在的风险进行研究，提出内部控制改进措施，从而加强对政府采购流程的内部控制管理。

关键词：事业单位；政府采购；内部控制

中图分类号：F812·45

一、研究背景

《中华人民共和国政府采购法》中将政府采购定义为“各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额以上的货物、工程和服务的行为”。 1999年，我国第一部全国性政府部门采购规章《政府采购管理暂行办法》印发。2018年，《深化政府采购制度改革方案》出台。《行政事业单位内部控制规范（试行）》中提到，单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控[1]。内部控制的有效管理，可提升政府采购的质效，提高财政资金使用效益[2]。

根据财政部公布的数据，2022年，全国政府采购规模达34 993·1亿，占全国财政支出和GDP比重分别为9·4%和2·9%[3]。本研究结合流程图分析法、专家访谈法、系统分析方法，对事业单位政府采购流程内部控制管理进行研究。邀请招标采购领域的专家和实践工作者对相关风险因素进行筛选，确定风险识别的维度，以及各维度下风险指标，形成事业单位政府采购流程的内部控制管理风险评估指标体系。运用FMEA等系统分析方法，确定紧急采购各维度和各风险指标之间的相互关系，找出期望值和差距较大的风险指标，并提出相应的风险控制建议。

二、事业单位政府采购管理的现状

事业单位政府采购管理存在几个问题：一是事业单位对政府采购的认识不足。首先是部分事业单位对财政资金和财政性资金概念混淆，认为使用“自有资金”采购不属于政府采购范畴；其次是部分事业单位认为政府采购不包括限额标准以下的采购。对政府采购的概念模糊、认识不足，容易造成政府采购管理混乱等现象。二是政府采购管理中，对部分事业单位缺乏有效的控制手段。事业单位在政府采购环节中常见的问题，包括政府采购内部控制流程不规范、制度建设不完善等。三是部分事业单位对政府采购业务尚未进行归口管理。《广东省预算单位政府采购活动内部控制事项清单》对政府采购归口管理作了规定，规定预算单位应当明确政府采购工作内部归口管理部门，具体负责本单位政府采购执行管理，并明确至少1名政府采购专职人员负责本单位政府采购日常工作，以提高专业化采购能力。但根据课题组工作调研情况，部分事业单位的采购工作仍然实行分散管理，未明确归口部门，还存在政府采购专职管理人员配备不足、专业能力不足等问题。四是事业单位对政府采购的信息化建设投入不足，导致沟通不及时等问题。事业单位普遍存在信息孤岛，系统数据无法共享或相互监督。政府采购管理系统与财务系统同样存在不相融等问题，从而影响招标采购管理的决策和执行。

三、事业单位政府采购流程存在的问题

（一）预算计划环节存在的问题

1.政府采购与预算管理、资产管理工作脱节。主要原因：一是政府采购预算编制前，各部门、各岗位之间缺乏有效沟通，导致政府采购预算编制不完整、随意性较大，政府采购预算编制脱离实际等；政府采购和资产管理部门沟通不足，资产管理部门没有及时反馈资产使用情况，造成资产闲置和重复采购等问题。二是政府采购未按照政府采购预算执行，导致政府采购预算编制和实际政府采购执行不一致。

2.政府采购预算监督管理机制不健全。首先，政府采购预算管理缺乏专业性。政府采购具有涉及面广、专业性强、经费来源多元化等特点，涵盖各种法律法规、业务文件以及政府采购流程等，要求政府采购预算管理人员具有高度专业性，采购人员应全面系统地了解政府采购知识。政府采购作为事业单位管理工作中的重要环节，其相关工作人员的专业素质与工作能力对工作开展具有决定性作用。其次，政府采购预算工作的相关规章制度不健全、落实不到位，缺乏管理制度从而导致监督缺失。

（二）需求申请与审批环节存在的问题

一是政府采购需求申请未归口管理，政府采购中，企业没有按规定明确至少1名政府采购专职人员负责本单位政府采购日常工作，不利于采购活动的风险控制。二是审批环节复杂或者流程不清晰，导致政府采购前期工作消耗过多时间，降低工作效率，影响政府采购进程。

（三）政府采购过程存在的问题

一是政府采购过程中有些企业未有效分离不相容岗位，可能导致利益冲突甚至舞弊行为。二是对政府采购业务投诉处理不及时或者处理不妥善，导致单位形象受损。三是没有对供应商进行管理，增加合作风险。

（四）政府采购验收入库环节存在的问题

一是验收人员缺乏专业素养，项目验收流于形式。二是验收组织架构不合理，部分政府采购项目均由一个部门承担，形成“采购验收一条龙”工作模式，增加腐败风险。三是验收成本过高，出现只采购不验收等现象。因政府采购规模大、批次多等特点，每次组织专家或者技术人员验收，会加大采购成本，所以经常出现不验收的情况。四是缺失服务项目的验收，如办公室修缮服务等。

（五）政府采购档案管理环节存在的问题

一是未建立政府采购归档资料清单或政府采购归档资料不全。二是未按照规定保存政府采购业务相关档案。三是未及时将政府采购资料归档，增加法律风险。

四、FMEA方法在政府采购流程风险评估中的应用

失效模式与影响分析（FME）是一种预防性的可靠性设计分析，用来确定潜在失效模式及其原因，主要用于评估产品设计和过程设计，找出潜在的失效模式，通过采取必要的措施降低各种潜在的风险。FMEA体系中有三个评价值，分别是失效产生严重程度（Severity，S）、失效发生原因频度（Frequency of Occurrence，O）以及发生原因检测难度（Likelihood of Detection，D）。风险优先数RPN=严重程度（S）×发生频度（O）×检测难度（D）。RPN越大，表示潜在风险越大。评分依据来源于风险评估和管理程序，涉及专业评估团队对相关风险因素的系统分析。

严重程度（S）评估，评估故障对系统、产品或过程的影响程度。考虑到失效模式对安全、环境、满意度、法规遵从性等方面的影响，对严重程度使用1～10进行评分。评分为1～3的风险等级较低，对系统影响较小；评分为4～6的风险等级为中等；评分为7～10的风险等级较高，对系统影响较大。发生度（O）评估，评估风险发生的可能性或频率。考虑失效模式的历史数据、专家意见、技术指标等信息，同样使用1～10进行评分。评分为1～3的风险等级发生概率较低；评分为4～6的风险等级发生概率中等；评分为7～10的风险等级发生概率较高。检测难度（D）评估，评估检测风险的能力。考虑检测手段的有效性、可靠性和及时性等因素，同样使用1～10进行评分，其中1表示能够很容易检测到风险，10表示很难检测到故障。一般而言，SOD等级越高，表示失效模式的优先级越高，需要紧急地处理。

课题组成员研究设计的访谈内容，主要包括政府采购流程理解、风险管理的重要性、FMEA方法的应用、风险识别和评估、风险评估指标体系、风险管理策略等。访谈30位专家，其中5位高校中从事行政事业单位政府采购研究的专家，25位事业单位政府采购的实践工作者，对政府采购流程中的风险进行识别，专家访谈具有一定的代表性和权威性。课题组根据专家访谈归纳整理出风险因素，邀请专家对风险因素的重要性进行打分筛选，以期确定一个科学、权威、可靠的风险评估指标体系（表1），为后续的风险评估提供基础。

（一）政府采购预算环节风险的FMEA分析

政府采购预算风险因素包括人员专业性、岗位之间沟通协调机制、预算管理机构设置的专业性、规章制度是否健全或落实是否到位等。严重程度（S）会影响政府采购预算编制的质量以及执行效果，风险严重程度评分为9（满分10）；发生频率（O）考虑政府采购预算发生频率，评分为6（满分10）；检测难度（D）考虑政府采购预算编制能够被检测到的能力，评分为4（满分10，分数越低表示越难探测）。

RPN = S×O×D=9×6×4=216

高RPN值（216）表明政府采购预算是一个需要优先关注的高风险环节。对此，要建立规章制度，协调部门强化政府采购预算管理；建立健全管理与监督体系，在关键节点执行更严格的监控措施。

（二）分析需求申请与审批环节风险的FMEA分析

政府需求申请与审批环节风险由政府采购责任部门不明确、政府采购业务未归口管理、审批环节复杂或者流程不清晰等问题引起。严重程度（S）易导致政府采购需求申请与审批环节中断，风险较高，评分为8（满分10）；发生频率（O）考虑政府采购需求申请与审批环节频率等，评分为 6（满分10）；检测难度（D）考虑政府采购需求申请与审批环节透明度、监控系统有效性等，评分为 5（满分10）。

RPN = S×O×D=8×6×5=240

高RPN值（240）表明政府需求申请与审批是一个需要优先关注的高风险环节。对此，指定部门对政府采购进行归口管理、制定政府采购审批流程等。

（三）政府采购过程风险的FMEA分析

政府采购过程的风险由政府采购岗位未有效分离、政府采购业务质疑投诉处理不当、没有对供应商进行管理等问题引起。严重程度（S）会导致政府采购过程的中断，评分为 9（满分10）；发生频率（O）考虑政府采购过程中各种情况发生频率等，评分为7（满分10）；检测难度（D）考虑政府采购过程透明度、监控有效性等，评分为5（满分10）。

RPN = S×O×D=9×7×4=360

高RPN值（360）表明政府采购过程是一个需要优先关注的高风险环节。对此，单位建立岗位分离制度及供应商管理制度等，以规避政府采购过程中的风险。

（四）验收入库环节风险的FMEA分析

验收入库环节风险由未按照规定组织验收等问题引起。严重程度（S）可能导致采购物资不符合要求，评分为7（满分10）；发生频率（O）评分为6（满分10）；检测难度（D）考虑验收入库环节透明度、监控系统有效性等，评分为4（满分10）。

RPN = S×O×D=7×6×4=168

（五）档案管理环节风险的FMEA分析

档案管理环节风险由政府采购归档资料不全、不及时和未按照规定保存政府采购业务相关档案等问题引起。严重程度（S）评分为6（满分10）；发生频率（O）评分为7（满分10）；检测难度（D）评分为4（满分10）。

RPN = S×O×D=6×7×4=168

高RPN值表明该环节风险较高，需要优先管理和控制。根据RPN值，制定风险管理策略，确保政府采购的效率和质量，同时最小化财务风险。

RPN值较高表明需要优先关注并采取措施缓解这一风险，可以根据RPN值调整风险管理策略。通过以上计算，各环节风险优先数RPN分别为：政府采购过程RPN=360；需求申请与审批环节RPN=240；政府采购预算环节RPN=216；验收入库环节RPN=168；档案管理环节RPN=168。由此可以得出，在政府采购的内部控制管理中，应重点关注政府采购环节，其次是需求申请与审批环节和政府采购预算环节。

五、政府采购内部控制管理建议

（一）政府采购预算环节的内部控制管理

对采购预算编制进行严格审核。一是在年度部门预算编制环节， 认真做好政府采购预算编制和政府采购计划备案工作，做到应编尽编、应采尽采，严格执行“无预算不采购”的规定。二是明确各方职责，加强联合监管。通过制度流程监管，强化政策指导，各部门在预算编制前进行充分、有效沟通，保证政府采购预算具有完整性和科学性。各部门在编制年度预算时，一并提交详细的采购预算，避免政府采购与预算管理、资产管理工作脱节。

（二）需求申请与审批环节的内部控制管理

一是政府采购需求应由单位指定部门归口管理，具体负责政府采购需求申请审核工作。二是优化政府采购审批流程，明确审批环节，提高政府采购工作效率和质量。

（三）采购环节的内部控制管理

对采购过程进行精细化监管。对政府采购项目实施常态化、精细化监督检查，将采购全过程进行公开。

1.不相容岗位相分离。事业单位采购过程的不相容岗位包括：需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等。部分事业单位因编制所限或单位人员不足等情况，导致部分岗位无法实现分离，可以通过加强纪检监察和提高政府采购透明度等手段，防范舞弊行为的发生。

2.事业单位应定期分析采购过程中存在的问题。政府采购部门通过信息系统汇总采购信息，包括采购方式、采购金额、供应商等，定期分析采购过程中存在的问题，及时采取降低风险的措施。及时处理政府采购业务的投诉，事业单位应在接到供应商的书面投诉后，30个工作日内，由单位纪检监察部门对投诉事项进行核实，形成书面答复意见，经领导审查后及时回复。

3.建立年度供应商评审流程

一是各业务部门应定期收集供应商对单位年度提供服务情况、物资的质量情况。二是各业务部门年末前应按照工作计划，拟写供应商资质评审方案，单位领导审批后，在官网对外公布，同时发送给供应商。三是各业务部门应收集供应商的资质评审材料，包括营业执照、生产企业许可证、卫生许可证、产品注册证、产品代理证及其他相关证件。四是政府采购部门应组织各科室负责人组成评审小组，根据供应商的资质材料、服务质量、信誉及所提供的物资设备质量情况审核供应商。年度供应商评审流程图如图1所示。

（四）验收入库环节的内部控制管理

为有效解决“重采购、轻履约”的问题，应制定政府采购合同签订操作指引、政府采购履约验收操作指引，明确合同签订和履约验收的要点、标准、方法；加强政府采购合同备案审核，定期开展履约验收检查；引导采购单位落实主体责任，重视采购后的管理工作，及时组织项目履约验收、支付资金，优化政府采购营商环境。

一是组建验收工作小组。验收工作小组不少于3人，单位归口部门负责人为组长，负责组织开展采购项目验收工作。经办科室必须邀请资产使用部门的相关人员共同参与验收，直接参与该采购项目方案制定、评审的人员以及参与采购的人员不得作为验收小组成员。对集中采购以外的委托代理机构按照合同约定组织验收，对大型或者复杂的项目，邀请质检、行业主管部门或有关专家参与验收。二是组织验收。验收工作小组根据验收方案及时进行验收。验收过程中，单位纪检委员应当履行监督职责。按照职责分工，验收工作小组根据政府采购合同中验收有关事项和标准核对每项验收事项[4]。

（五）档案管理环节的内部控制管理

政府采购部门负责政府采购相关资料的归口管理。制定政府采购档案管理清单，按清单完成政府采购资料归档工作，形成流程闭环。采购文件包括采购活动记录、采购预算、评审报告、合同文本、验收报告等。采购文件可以电子档案方式保存。委托采购代理机构的，在完成采购业务后，应在一个月内取回相关采购文件。政府采购归口管理部门在办理验收手续后，3个月内应当按照“存档资料目录”顺序和要求，对交易资料实行“一项一档”管理，统一装订成册。

参考文献：

[1]财政部.2022年全国政府采购简要情况：全国政府采购规模. 中国政府采购网，http：//www. ccgp. gov. cn.

[2]陈鑫焱，浅谈智慧财务对公立医院内控管理的积极影响[J].西部财会，2022（9），38-40.

[3]潘成利，郑国强.如何做好政府采购内部控制管理[J].中国政府采购，2020（9）：36-39.

[4]王洋.SL技师学院内部控制体系研究[D].长春：吉林大学，2013.

责任编辑：田国双