农村养老保障制度的困局与突破

摘要：农村养老保障制度是“双循环”战略下打造国内大循环及实施乡村振兴战略的重要支撑。当前农村养老保障制度面临着城乡二元结构下的供需失衡、财政补贴不均、保障不足、区域差异显著等问题。在共同富裕的大图景下，为破解养老保障城乡二元体制的藩篱，应对日益严峻的人口老龄化，需要从四个方面着手优化农村养老保障制度，即发掘农村养老资金供给、优化顶层设计与监管制度、渐进式推进养老保险制度统一并轨、积极发展农村互助型养老模式。

关键词：农村养老保障制度；城乡差异；区域差异

中图分类号：D632" "文献标识码：A" "文章编号：1009-3605（2024）04-0001-10

改革开放引发经济社会的急剧转型，从20世纪90年代开始，大量农村劳动力向沿海地区转移，至今已30多年，农村正面临着老年农民工大量返乡养老的严峻养老形势。当前农村家庭呈现出小型化、少子化、空巢化趋势，农村老年群体缺乏子女照顾，陷入老无所依、老无所养的窘境。农村养老保障一直是我国民生的短板问题，要提高农村养老保障制度的实际效果，实现“老有所养”的社会目标就必须健全完善农村养老保障制度。本文基于这个目标，阐释农村养老保障制度的内涵与健全制度的价值，分析农村养老保障制度的现状与困局，并提出优化农村养老保障制度的路径方法。

一、农村养老保障制度的内涵与价值

（一）农村养老保障制度的内涵

社会保障制度是国家为困难民众提供救济的制度。农村养老保障制度作为社会保障制度的重要内容，是指国家确立的一系列法律法规与政策措施，这些制度的目的在于为符合法定条件的农村老年人提供经济帮助和生活支持，确保其能够维持基本的生活水平。农村养老保障制度调整的是国家与农民之间关于社会养老保障权利与义务的关系，社会关系主体包括国家负责农村养老保障的职能机关与农民群体，客体表现为国家职能机关向符合条件的农民所提供的物质性利益，主要内容为国家职能机关向农民提供养老帮助，农民履行缴纳义务。

农村养老保障制度具有保障性、福利性、经济效益性与公平性等多种属性。从保障性角度来看，马克思认为社会再生产依赖于劳动力再生产，需要提供必要的社会保障以维持劳动力再生产的进行。[1]农村养老保障制度保障年老伤病农民的生存发展，维持农村劳动力的持续供给，保障社会再生产继而维护社会稳定运行。从福利性角度来看，西方社会福利学派奠基人庇古依照边际效用递减的原理提出国民收入水平越高越均等化，社会经济福利就越大，因此在分配方面要尽可能地消除分配的不均等，减少贫富差距。[2]农村养老保障制度通过给予老年农民福利的方式可以缩小贫富差距、提高社会福利总体水平。从经济效益性角度来看，凯恩斯主义经济学提出工业社会往往会出现供给过剩，供需不均是引发经济危机的根源。[3]因此，建立农村养老保障制度利于消除农民后顾之忧，增加消费以维持经济增长。从公平性角度来看，代际交换理论认为无论是农业社会的家庭养老还是工业社会的社会化养老，实质上都是代际经济交换关系。人类的幼年和老年阶段物质消费都大于物质产出，需要成年阶段的人类转移剩余，供养其生存，而这一相互转移交换的过程正是一个代际公平交换的过程。国家通过农村养老保障法律制度维持这一公平交换关系，保障农民养老需求。农村养老保障制度的建立被认为是国家现代化进程中的一个重要标志，也是实现社会公平、和谐、稳定的重要措施。

（二）农村养老保障制度的价值

1.健全农村养老保障制度是促进国内大循环、助力乡村振兴的重要环节

习近平总书记在党的二十大报告中明确提出，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。面对近年来西方“硬脱钩”“反全球化”所导致的外需下降等挑战，打造好国内大循环、练好内功格外重要。对于国内大循环而言，农村市场不可或缺，实现乡村振兴需要进一步解决农民收入问题，提升农民消费能力，为国内大循环打下坚实基础。中央高度重视城乡居民养老保障，提出要逐步消除城乡二元结构下的养老保障制度差异，使农民能够放心消费，没有后顾之忧，扩大农村消费市场，进而助力实现乡村振兴以及国内大循环的重大国家战略。

2.健全农村养老保障制度是缓解农村人口老龄化、实现共同富裕的题中应有之义

早在2000年第五次全国人口普查时，我国 60 岁以上人口就已超过总人口的10%，开始迈入老龄化时代。当前我国老年人口比例已经超过老龄社会的标准两倍，60岁以上人口占比达到21.1%，65岁以上人口更是占到15.4%，老龄化情况严峻，亟待完善养老制度以保障老年群体生活。[4]作为城乡居民基本养老保险缴纳者的绝大多数，农村居民人口老龄化情况更为严峻，养老面临着保障水平低、替代率小、功效弱的困局。推进共同富裕需要缩小城乡养老保障之间的差距，使农村居民也能够共享发展成果。

二、农村养老保障制度的现状与困局

现阶段我国农村养老保障制度在城乡居民养老保障制度基础上逐渐完善，实现了社会大生产条件下城乡二元养老保障制度的初步融合，形成了以家庭养老为基础，五保户供养为支撑，社区、敬老院、福利机构为依托的多元化养老供给格局，基本织就一张全覆盖、保基本、可持续的社会保障网。但与此同时，农村人口老龄化也在不断加剧，各种矛盾日益凸显，农村养老保障面临着区域差异显著、监管不足、资金供给单一等困局。

（一）养老保障制度城乡二元分割

当前养老保障制度多轨并行，依职业不同划分为机关事业单位养老保险、城镇企业职工养老保险及城乡居民基本养老保险，呈现出城乡二元体制之下的碎片化。机关事业单位养老保险制度下其养老金替代率维持在70%～90%附近，远高于其他职业养老保险金替代率。城镇企业职工养老金替代率约为46%，基本满足养老需求。农村养老在很长一段时间主要依靠家庭赡养老人，政府游离于农村养老体制之外。在建立了社会化养老保险制度之后，其保障水平也不尽如人意，养老金替代率仅有13.3%。三种养老保险的养老金替代率的显著差异与国家对三种养老保险财政补贴不均衡紧密相关。从国家财政对三种养老保险的补贴金额来看，如图1，2018年到2022年，农村居民养老主要依靠的城乡居民养老保险所获得的五年来国家财政补贴金额的均值为3108.71亿元，机关事业单位养老保险国家财政补贴金额的均值是它的1.69倍，企业职工养老保险国家财政补贴金额是它的1.99倍。城乡居民养老保险总体获得的国家财政补贴金额最少，但参保人数却是最多的。2022年，参加城乡居民基本养老保险的人数为54952万人，参加企业职工基本养老保险的人数为44402万人，参加机关事业单位养老保险的人数仅为5953万人。如图2，从人均国家财政补贴金额来看，2020年到2022年，城乡居民养老保险年人均国家财政补贴金额约为600元，企业职工养老保险人均国家财政补贴金额将近其3倍，而机关事业单位人均国家财政补贴金额高达1万元，为城乡居民养老保险人均国家财政补贴金额的17倍之多。养老保障在基础设施上也存在明显的城乡二元结构差异，从养老机构和设施数量来看，城市与农村的乡级单位所拥有的养老机构和设施数量差距正在不断拉大。截至2022年，城市乡级单位平均拥有的养老机构和设施数量已达农村的1.63倍，并且城市养老机构八成以上为设施条件健全、服务人员众多的专业机构，农村则绝大部分是设施简陋、功能单一、配套缺失的互助型养老平台。城乡二元结构下，农村养老保障面临着养老保险金微薄、养老设施不完善的困局。

（二）农村养老保障制度低位阶、碎片化

当前我国农村养老保障缺乏高位阶的法律制度依据。社会保险法是与农村养老高度契合且高位阶的法律，但其仅笼统地规定国家要建立和完善新型农村社会养老保险制度，缺乏有效的实施细则。立法上的缺乏导致政策文件成为农村养老保障的主要制度依据，国务院2014年颁布的《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（以下简称《意见》）是农村养老保障的主要依据。养老保障的具体标准不是由中央统筹管理，而是由地方政府根据本地区情况自行设定，制度碎片化导致地区差距明显。如表1是以城乡居民基本养老金最低标准计算出的各省养老替代率，大陆31个省级区划（港、澳、台地区高度自治，情况不同，本文暂不讨论）中25个省份城乡居民基本养老金最低标准在200元以下，仅有6个省份超过200元。其中上海市以1400元的城乡居民基本养老金最低标准高居榜首，基础养老金替代率高达42.29%，在其1400元最低养老保险金标准中，1348.5元来自上海市的地方财政补贴。而大部分中西部省份地方财政对城乡居民基本养老金最低标准补贴金额仅为几十元，甚至几乎没有补贴。这样零散的、地方各自为政的养老保障法律制度不利于统筹管理，制度规范缺乏内在衔接，难以支撑起农村社会化养老的有序、有效运行。

从监管法律体系来看，农村养老保障缺乏具有针对性的监管制度，难以形成农村养老保障的监管法律体系。现行养老基金监管体系以行政监管为核心，权力机关及社会监督为补充。行政监管包括人社、财政、审计等多个监管主体，但各监管主体为平级单位，内部难以统一协调，监管存在重复执行、效率低下、缺乏实效等问题。人社部门作为养老基金监管的核心主体，既负责基金的管理运营，又承担基金的主要监管责任，面临着“既当裁判员又当运动员”的尴尬局面。对于权力机关及社会监督而言，养老基金监管存在专业知识深、业务量大等特点，难以对其进行有效监督。法律监督体系不够严密导致养老保险金挪用、冒领、骗领问题频发，如2021年湖南省衡南县人社局干部利用已故老人社保卡，冒领养老金1700余万，在给养老基金带来重大损失的同时，也引发了公众的信任危机。因此，如何提升农村养老保险法律制度的统筹层次，缩小区域差距，建立完善的监管体系成为农村社会养老保障法律制度的重要任务。

（三）养老保险资金供给单一

在农村养老保障中，资金的供给是最为重要也是最具挑战性的一环。从理论上来说，农村养老保障的资金供给应建立一套多元混合的养老保障资金供给体系，由政府扶持、市场运营、社会筹集、集体补贴、家庭支出、个人缴纳等共同构成。但在实践中，目前的农村养老保障筹集资金不足，没有充分调动社会多元化的力量，资金筹措渠道过于单一，政府财政补贴以及个人缴费是主要的资金来源。政府财政补贴占农村养老保险基金来源的绝大部分，如图3，2022年政府补贴占比62.23%，个人养老缴费只占到30.29%。集体补贴以及投资收入微乎其微，最低的2018年仅占0.3%，最高的2021年也仅占3.1%。依赖政府财政扶持所撑起的农村养老保障难以满足广大农民的养老需求，想要以提高农民缴费收入的方式来提高养老保障水平亦会由于农民收入水平低下而陷入困局。虽然我国已经迈入工业反哺农业的阶段，但城乡收入剪刀差仍然存在，农民从事低收入农业生产，年均收入普遍较低。即便改革开放以来，大批农民工进城务工，但许多农民工收入并不稳定，也不可能像城市居民一样能够享受土地、房屋增值所带来的资产性收益，农民实际面临着未富先老的困局。2019年我国人均国民总收入（GNI）已达10410美元，其中城镇人均GNI已经达到1.34万美元，达到世界银行所确立的高收入国家标准，人口老龄化率仅为11.1%左右，而同年农村人均GNI仅有5810美元，仍处于中等收入水平，可农村老龄化率却已经达到14.8%。[5]我国农村老龄化水平与经济水平极不协调，大量农民养老保险缴费能力较弱，不少农村地区的参保人会因经济水平低下而选择最低缴费标准投保。最低缴费标准所能提供的养老金难以满足农民的养老需求，这进一步抑制了农村居民的参保意愿。所以，要想使农村居民养老保障制度稳步推进，就需要扩大农村养老保险资金的来源。

三、优化农村养老保障制度的路径选择

（一）扩大农村养老保险资金供给

农村养老保险资金供给不充分是农村养老保障水平低下、难以发挥实际保障作用的关键原因，因而破解农村养老保障制度的困局，首先要从扩大养老保险资金供给着手，畅通多元化资金筹措路径，不断挖掘来源、扩大供给。在农村养老保险资金筹措中，国家是最主要的责任主体，而基于上文研究，国家财政供给不够充分，相比企业职工与机关事业单位养老保险，国家财政对农村养老保险资金的扶持力度明显不足。国家财政应当逐步加大对农村养老保险资金的供给力度。事实上，我国拥有巨量的贸易顺差与巨额的外汇储备，我国还有远低于世界其他工业化国家的政府债务GDP占比，这就决定了我国有充足的能力为社会保障提供财政支持。据学者估计，在通胀稳定的情况下，仅我国的贸易盈余就可以为5亿人左右提供每月数百元的财政补贴，如果将政府债务率扩增至经合组织国家的整体水平，则可以为5亿人左右提供每月数千元的财政补贴。[6]国家还可以采取国债与央行资产负债表扩张的形式来扩大农村养老保险资金的投入，在保障农村居民生活水平的同时，提升农村居民购买力。这不仅不会引发市场的通胀，反而可以扩大内需，有利于我国由低消费的外向型经济发展模式向高支出的国内大循环经济发展模式转型。

除国家承担财政补贴责任外，依照《意见》中“国家补贴、集体补助、个人缴费”的原则，村集体与个人也是筹集养老资金的重要主体。但从现实情况来看，不少村集体软弱涣散、缺乏履行能力，农民缴费能力也相对较弱，因而需要活化农村经济，强化农民的个人缴费能力以及村集体的养老保险费用补助能力。村集体和农民占有着生态资源、土地资产，具有乡村振兴、乡村富裕的内生动力，需要激活资源、开发市场。可以大力推行“三变改革”，活化乡村的资源，使资源变资产、资金变股金、农民变股东。如四川省成都市郫都区唐昌镇战旗村通过制度赋权，明确村内资源产权，引入市场经营，依照股份制划分集体、企业、村民股权，使集体增收创富、农民分享收益。2020年，战旗村集体资产高达8120万元，集体收入653万元，村民人均可支配收入3.52万元。[7]站在更广阔的视野，结合“双循环”新发展格局，以及“绿水青山就是金山银山”的新理念，可以进一步推行农村生态资源的货币化、资本化，使村集体所有的山水田林湖草等生态资源的产权以生态债券的形式货币化[8]，使村集体与农民拥有的“死资产”转化为“活资金”，从而盘活乡村经济。村集体及农民通过资源变资金，有了经济实力，村集体就能够落实好补贴责任，农民也能够提高缴费标准，实现农村养老保险制度的正向循环。此外，还应进一步拓宽多元化的资金供给路径，例如积极引导市场力量参与农村养老事业建设运营，通过养老市场收益补贴养老保险金；或者鼓励成年子女对父母进行代际经济支持，为其缴纳养老保险金；又或是发挥当地乡镇企业优势，引导企业补贴当地农民员工的养老保险金。

（二）优化顶层设计，渐进式推进养老保险制度并轨

我国养老保险制度多轨并行，在城乡二元结构下呈现出显著差异。要实现养老保险的普惠性、公正性，就应优化养老保险制度顶层设计，建立一个覆盖社会所有群体的统一的社会保障体系，逐步推进各种养老保险制度走向融合并轨。

第一阶段，应推动城乡居民养老保险、企业职工养老保险、机关事业单位养老保险等三种主要养老保险制度实现内部统一。建立起与经济社会发展密切相关的位阶高、统筹强、针对性好、体系完整的城乡居民养老保险制度，全面指导和规范全国农村以及城镇非职工养老工作，统筹协调好各地城乡居民养老保险的政策，结束部门分割、地方各自为政的局面。同时利用补贴置换的方式吸收相近的其他农村养老保险种类，如失地农民养老保险，建立起全国统一、互通、协调的农村居民养老保险制度。企业职工养老保险、机关事业单位养老保险也应采取相近措施，整合统一全国的养老保险制度。

第二阶段，开始合并制度模式、筹资方式、替代率水平接近的企业职工养老保险与机关事业单位职工养老保险。机关事业单位职工养老保险制度自2015年起，逐步建立与企业职工养老保险相近的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，由单位和个人共同缴费。从2024年10月1日起，机关事业单位将全面实行统筹结合的养老保险制度。此后，企业职工与机关事业单位职工养老金都由个人缴纳、单位补助组成，采取统账结合的形式。在进行一些细微差异的弥补后，例如根据员工在机关事业单位的职级对其养老保险金给予一定的补贴，就可以将二者进行深度融合并轨，形成职工养老保险制度。

第三阶段是城乡居民养老保险制度与职工养老保险制度的融合并轨，建立统一的居民养老保险制度。城乡居民养老保险与职工养老保险都是采取统账结合模式，由个人缴费与政府或单位补贴作为养老金主要来源。区别较大的是农村居民和城镇非职工居民的缴费能力以及国家补贴水平与职工养老保险制度的职工缴费能力及单位或者政府补贴水平存在较大差异。因而需要提高农村居民和城镇非职工居民的缴费水平以及国家补贴水平，可采取上文提及的国债扩张以及乡村资源活化等方式，提高城乡居民养老保险参保人的缴费能力以及国家、集体补贴水平，使其逐渐接近职工养老保险的养老替代率，实现养老制度的并轨，破除城乡二元结构差异、职业差异与区域差异，建立起覆盖全社会的、统一的、普惠的居民养老保险制度。

（三）完善监管体系，建立信息化服务平台

习近平总书记强调要依法健全社会保障基金监管体系，防范化解基金运行风险，维护基金安全。[9]中央高度重视社会保障资金监管体系的构建，严格保护社会保障资金安全。当前农村养老保障制度缺乏具有针对性、高位阶的监管法律，因此需要加快中央立法步伐，建立基金监管法律体系，梳理规范散乱、不成体系的政策规章，做到全国一盘棋。地方政府可依照监管法律体系，结合本地实际制定具体化、清晰化的地方政府规章，明确监管环节与流程，细化监管主体执法依据、执法程序、惩罚措施等具体内容。在监管主体方面，应成立独立于人社部门之外的社会保障资金监督委员会，作为行政监督的统筹管理部门，整合人社、审计、财政等十余个相关监管部门的资源，各部门合力提高整体监管效率，建立起完善的养老监管体系，发挥行政监管的核心作用。在监管实际操作方面，应建立起信息化服务平台，利用实时共享的信息，消除不同监管部门的信息差，推动协同监管，及时发现基金出现的问题，强化行政监管，减少因人数众多、业务繁杂而发生冒领、骗领养老金的现象。公开的信息系统提高了养老基金监管的透明度，有利于加强社会监督。

（四）结合农村实际，加快推进互助型养老模式

我国养老模式多元化发展，既有居家养老、社区互助养老，也有机构养老、医养融合。不同养老模式各有优缺点，目前新型互助养老模式更贴近农村实际情况，应该予以重点扶持，加快互助养老模式的发展。当前农村少子化、空巢化和年轻人口流出情况严峻，居家养老这种传统养老模式在农村日渐衰微。同时，农村居民的养老支出能力有限，2023年农村居民人均可支配收入为21691元，城市居民人均可支配收入为51821元，是农村人均可支配收入的2.39倍，农民难以承担专业机构养老服务费用。[10]市场化、商业化的专业机构养老服务，尤其是医养融合的高端养老服务价格高昂，与农村经济水平不相协调，因而难以走入农村市场。社区上门服务及日托养老服务除成本高收益低外，还会因农村分散居住、交通不便而难以推行。新型互助式养老则是指村里老年群体抱团生活、相互帮助，因其贴近农村实际，已成为农村养老的中流砥柱。根据《2020年民政事业发展统计公报》，农村互助型社区养老服务平台数量已达13.3万个，占农村总社区养老服务机构和设施的63.92%。从情感上来看，互助养老“离家不离村、离亲不离情”，在村内与思想观念、经济水平、生活方式相近的邻居们相互帮助、共同生活，既解决了老人观念上对于入住敬老院的抗拒，同时也满足了农村空巢老人的服务需求。从实际操作层面上来看，不少务工返乡农村老人是因年龄限制离开工作岗位，身体仍旧健康，可以从事劳动。根据国家统计局的数据，我国老年就业人数总体约6600万人，占我国老年人口的25%。在对年龄门槛限制较低的农林牧渔业中，60岁以上的从业人员占比达到66.14%。[11]我国农村老年人的就业水平远远高于城镇，城镇和农村60岁至64岁的老年人就业比例分别为18.83%和46.11%。[12]近一半低龄农村老年人仍在工作，这些低龄老人的返乡养老为互助型养老提供了充足的劳动力资源的供给。破解农村养老保障难题，应进一步加快农村互助型养老建设。一是资金扶持，政府及村集体投入资金为互助型养老进行平台建设，通过购买服务、设施代建等方式吸引村民内部开展互助养老服务。二是完善制度，政府应制定相关制度，如出台宅基地使用权换养老服务制度、低龄老人提供养老服务换取未来养老服务制度。三是医养结合，村镇卫生所与互助养老平台合作，定期为老人提供健康医疗服务，照顾老人健康需求。

参考文献：

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[10]2023年居民收入和消费支出情况[EB/OL].（2024-1-17）[2024-04-13]https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/202401/content_6926492.htm.

[11]银发浪潮来袭，中国老年就业面面观[EB/OL].（2022-11-28）[2024-04-13]https：//m.thepaper.cn/baijiahao_20920655

[12]老年人再就业释放人口红利[EB/OL].（2023-5-30）[2024-04-13]https：//www.ndrc.gov.cn/fggz/jyysr/jysrsbxf/202305/t20230530_1356850.html.

责任编辑：杨叶红

收稿日期：2024-04-16

作者介绍：资金星，男，湖南耒阳人，中共湖南省委党校（湖南行政学院）法学教研部教授，法学博士，主要研究方向：宪法与行政法学；贾耀辉，男，河南驻马店人，中共湖南省委党校（湖南行政学院）2023级法律硕士研究生，主要研究方向：宪法与行政法学。