社会组织承接政府购买服务研究

近年来，在完善政府购买服务制度的同时，进一步加大了社会组织作为承接主体购买服务的支持力度。但随着改革的不断深入，社会组织在承接政府购买服务中遇到了一些新情况、新问题。如政府购买服务的本意是通过契约化的模式与社会组织达成服务外包的合作，但由于长期以来“强行政、弱社会”的格局，社会组织被政府纳入可控的行政轨道中。在吸纳和控制的双重逻辑影响下，社会组织实质上被赋予了行政化运作的内涵，与平等协作的理想期待相去甚远。目前，对于社会组织承接政府购买服务的研究较少，尚处于起步阶段。本文以长春市社会组织承接政府购买服务的情况为例，运用文献分析法对长春市政府出台的相关政策、制度进行研究。同时运用参与观察法，对社会组织进行了深入观察，发现并总结评估工作实践中存在的问题。

一、长春市社会组织承接政府购买服务的实践与探索

吉林省长春市政府据2013年国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，积极发动组织群众，把社会组织改革发展作为创新社会治理、建设幸福长春的一项基础工作，较好地推动了社会组织的改革发展。长春市政府率先出台了《长春市社会组织直接登记管理办法（试行）》，申请成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类的社会组织。

2014年10月长春市政府办公厅印发了《关于促进社会组织发展的意见》，为长春市今后五年的发展提出了明确的发展方向。长春市政府充分调动民间组织的活力，寻找有效的体制机制，使之良性地发展，为城市的管理与建设起到积极的推动作用。

2017年长春市民政局起草了《长春市行业协会商会与行政机关脱钩总体方案（草案）》，推进了行业协会商会脱钩。目前，脱钩改革基本完成。长春市在全省率先出台《社会组织承接政府职能转移资质目录编制办法》，57家具有良好资质的社会组织通过审核首批纳入目录管理，为承接政府职能转移奠定了基础，进一步探索建立政府购买服务机制。

二、长春市社会组织承接政府购买服务中存在的问题

（一）社会组织承接能力不足，专业人才缺乏

社会组织自身发展的不成熟，是影响其承接政府购买服务能力的关键因素。在现有研究中，一般从两方面来考察社会组织的发展情况：一是内部治理结构，这是社会组织具备承接能力的重要体现，而当前长春市内有些社会组织内部治理不规范，存在组织治理结构不完善的情况，没有足够清晰的使命，无法做到真正为社会公众服务；二是社会组织普遍存在人力资源不足、专业化不强的现象。人才是一个组织生存与发展的关键。当前，长春市社会组织在人才培养上遇到了许多困难，如缺少全日制的员工，有些社会组织是由兼职员工或志愿者构成，只有几个全职人员。由于缺乏专业人才，使得社会组织很难达到政府购买服务的条件和要求，难以与政府合作。

（二）社会组织对政府项目的依赖性强

长春市的部分社会组织依赖于政府的财政、政策等资源，有的社会组织是由长春市政府牵头和引导下建立和发展的，其社会组织在人力、决策、战略管理、内部管理、项目运营等各个环节都受到了政府的极大影响，带有较强的行政性。在政府购买活动过程中，由于社会组织过分依赖于政府提供的各种资源，导致了两者之间的不对等。

（三）社会组织运行缺乏多渠道的资金筹措

资金是一个社会组织生存和发展的重要条件，也是社会组织更好地承接政府购买服务的重要前提。调研发现，长春市社会组织在发展过程中普遍面临着资金不足且单一的困境。就长春市现有的社会组织筹资方式而言，商会类社会组织其主要经费来源有社会捐赠、会费、企业赞助等；养老服务类的社会组织的经费来源于政府支付、福彩公益金等。有的社会组织不收取会费，政府部门提供资金虽较大但落实缓慢，社会捐赠的资金也只占少数。由于资金来源的不确定性，使得社会组织的发展也存在着不稳定性，无法更好地实现社会组织的公益目标。

（四）对社会组织的监督与评估不足

一般对社会组织的评估主要为两方面：一是对社会组织服务过程的评估，二是对社会组织服务效果的评估。在服务被购买之后，部分地方政府更注重于对政府服务购买效果进行监管，而忽视了对服务购买进行全程的监管。同时，政府服务购买通常是以项目的形式执行，导致评价过程中难以建立清晰的评价标准。长春市引入了第三方评估机构对社会组织进行评估，但对于一些养老服务类社会组织，在评估时仍有一定难度。在购买流程、购买手续、服务需求、服务品质等方面，尚无统一的评价标准，不能为评估主体提供一个清晰的评价指标。其次养老服务机构的服务主体是老年人，也是最能反映一个养老服务机构好与坏的群体，但在实际的评估过程中，老年人并没有参与到监督与评估过程中，这就会导致其服务效果评价不公正也不准确。

（五）社会组织的公信力与认知度较低

公信力是社会组织生存与发展的重要保障，也是社会组织承接政府购买服务的先决条件。而大多数群众对社会组织没有概念和清楚地认知，认为接收到的公共服务基本都是由政府所提供的，再加上新媒体对于一些失信的社会组织的负面宣传。引起公众对社会组织公信力的质疑，由此造成公众对社会组织整个行业的信任感降低，导致社会组织公信力下降。在调研过程中，有很多家养老服务机构其下设的服务项目很有特色，对于失能老人也很有帮助，但由于其知名度低与大众认可度低，再加上没有加强宣传途径，无法让更多需要帮助的老人所了解。这些问题都使得社会组织的发展停滞不前。

三、改进长春市社会组织承接政府购买服务的对策

（一）加强人力资源管理，提升社会组织承接能力

一是健全组织的内部治理机制。社会组织的内部治理结构，包括组织的愿景与使命、组织机构的设置与运行机制等，要想有效地发挥其功能，提高其承接能力，就必须规范其内部治理架构。二是注重对专职人员的培养。对于社会组织而言，拥有高素质的专业人才是提升管理和服务水平的关键。因此，社会组织在提升自身能力的过程中，应当从招聘和培训两个方面着手，以确保拥有一支具备专业知识和技能的社工团队，招聘过程中应重视应聘者的专业背景、实践经验和职业素养。

（二）构建平等的政社协作关系，提高社会组织独立性

在政府购买服务的过程中，社会组织作为独立的承接主体，应当与政府构建一种基于平等地位的协作伙伴关系。为了实现这一目标，政府需要转变其传统的观念，全面认识到社会组织在承接政府购买服务方面所展现出的效率和质量优势。在购买服务的过程中，政府和社会组织在合作中应明确各自的角色和定位，避免职能重叠和权力冲突。政府主要负责政策制定和监管，而社会组织则更多地参与到项目实施和服务提供中，与承接政府购买服务的社会组织真正建立起一种合作伙伴关系。这种关系的建立，不仅有助于提升政府购买服务的整体效果，还能够推动社会组织的发展，实现政府与社会组织之间的互利共赢。

（三）创新筹款方式，与多方建立合作伙伴关系

社会组织的非营利性质决定了其资金筹措方式相较于营利机构有所不同。社会组织主要依赖外部资金来支持其发展，如政府资助，这也导致社会组织在资金筹措上缺乏内部造血功能，从而限制其发展和壮大。首先，政府应引导社会组织持续优化内部建设、提升公共服务的质量和效率，努力塑造独特的“品牌”形象，通过媒体宣传、社会活动等方式提高社会组织的知名度和影响力。其次，政府对于那些虽然起步较晚、基础薄弱但潜力巨大的公益类社会组织，应当采取更加积极的扶持政策。最后，社会组织应创新筹款方式，与社会各界建立广泛的合作伙伴关系，通过合作项目、资源共享等方式吸引更多资金支持。

（四）强化监督管理机制，推动社会组织健康发展

首先，加强对长春市政府购买服务全过程的监督，要覆盖整个服务购买流程，包括服务项目的招标、竞标、实施和评估等各个环节。将这些环节纳入一个动态的过程监督管理体系中，确保每一步都受到有效地监管。监管部门需要密切关注服务购买过程中的各个环节，及时地进行反馈，从而不断优化和完善服务购买政策。其次，要有效地利用第三方评估机构。政府购买服务的初衷是为了向社会公众提供更加优质、高效的服务。因此，对于社会组织在承接这些购买服务中所展现的服务质量和服务效率，进行客观、全面地评估显得尤为关键。公众作为政府购买服务的直接受益者，为了确保评估的公正性和客观性，第三方评估体系必须将公众作为重要的评估主体纳入其中，要充分考虑公众的意见和反馈，将其作为评估社会组织服务质量的重要依据。

（五）提升社会组织的公信力和认知度

首先，要加强财务管理和透明度。建立健全的财务管理制度，确保资金使用的透明度和合规性，定期公开其财务状况、项目执行情况和成果，让公众了解其运营情况。其次，注重品牌建设和形象塑造。社会组织应通过设计独特的标识、口号和宣传材料，提升公众对其的认知度，尤其是针对为老年人提供服务的社会组织，更要不断优化与设计适合老年人需求的服务。最后，必须加强其内部问责机制。社会组织的从业人员必须坚守职业道德，严格自律，杜绝腐败行为，对于失信的社会组织和从业人员，列入黑名单，以示惩戒。政府应积极鼓励公众和媒体加强对社会组织的监督，形成全社会共同参与的良好氛围，从而共同推动社会组织健康、有序地发展。

（作者系长春工业大学硕士研究生）