高校知识型政策的决策机制理论构建

摘 要：将高校战略规划制定过程视作知识生产过程，以S大学“十四五”发展规划编制为个案，开展高校知识型决策机制研究，从知识角度揭示知识型政策内在属性、决策过程、形成机制，研究发现：高校知识型政策主要包含事实性和观点性两种类型知识;在决策过程中，知识分歧、冲突是事实性知识和观点性知识共识的内在动力，推动政策参与者通过调研、讨论、交流等学习机制，弥补知识差异、转变观念，形成相对准确的共识;政策参与者开展专题调研有利于解决事实性知识分歧，以决策层成员为主体的政策决策者占有整体事实性知识、累积多元性决策经验、具有学科专长有利于解决观点性知识分歧;事实性知识共识过程是接近线性的，而观点性知识共识过程是非线性的。

关键词：知识型公共政策;高校发展规划;决策共识;事实性知识;观点性知识

中图分类号：G647.1" " " 文献标识码：A" " " "文章编号：2097-0692（2024）04-0074-15

一、问题的提出

决策机制是公共政策制定的核心部分，一个健全高效的决策机制是制定有效政策的关键，它不仅决定了公共政策制定和实施的方式，还会影响政策的效能。世界上不存在一个放诸四海而皆准的公共政策决策机制，由于意识形态、政治体制、政策类型等差异，公共政策决策机制各异，进而产生不同的政策结果。政策科学创立之初，拉斯维尔（Lasswell）就提出了关于政策过程的知识与政策过程中的知识（政策的智力需求）这两大政策科学研究任务，并在事实判断和价值判断基础上定义政策科学，以强调二者的统一性[1]1。目前，学界有关政策知识的研究，以决策者在知识生产中的角色、作用为基准，形成了两类相对独立甚至在一些大学和官僚机构中是针锋相对的研究范式[2]。一类是政策制定的“需求—供给”知识论，即视决策者为知识“消费者”“使用者”，决策者仅掌握政策制定的目的和一般流程即可，并不参与政策知识生产过程。此类研究多聚焦于“如何在知识与政策之间架起桥梁，发挥中介作用”“知识如何被政府决策者使用及如何促进知识有效运行于政策过程”等。例如：兰德里（Landry）等提出了科学推动、需求推动、传播模式、互动模式等四种政策过程知识应用模式[3];王绍光等提出了由“屈群策、集众思、广纳言、合议决、告四方”五个程序构成的“集思广益”决策解释模型[4];卡布兰（Caplan）提出的“两个社群理论”（Two Communities Theory）关注决策者与研究者之间的信息壁垒[5]。另一类研究强调决策者的知识生产者角色地位，抑或关注决策者在政策过程扮演参与知识生产者的作用。例如：王锡锌的重构决策体制的知识论主张打破“知识—权力”制度依赖，构建由大众、专家、政府多元主体参与的“协商民主模式”公共政策体制[6];杨辉构建了科技政策公共知识的生产模式，强调官僚、大众、科学家等多元主体各自的知识在公共政策知识生产中发挥同等重要的价值和功用[7];鄢一龙等有关整体知识的理论，阐述了中国五年规划具有公共产品生产规划的本质属性，需要依赖“整体知识”而非分散知识，其制定与实施过程即为整体知识的生产与使用的过程[8];陈升等提出的基层知识型公共政策决策机制理论，创新性地构建了一种有别于利益型政策的全新政策类型——知识型政策，以及其蕴含的事实性知识和观点性知识[9]。

综上所述，基于供需模型的知识运用理论范式的症结在于，将“知识”机械地划定为学科意义层面的社会科学学科、自然科学学科领域的知识，遮蔽了政治家、公共部门管理者、民间机构与社会大众中的知识，窄化了“知识”的内涵与外延，仅将学科领域专家界定为知识供给侧，将政策的决策者界定为知识需求侧，否认了决策者的知识生产或参与知识生产的作用，陷入了一点论、机械论，却不能客观全面地揭示政策知识及其生产过程。而科技决策中的知识生产理论、整体知识理论、基层知识型公共政策决策机制理论等，仅是基于特定政策问题领域、特定类型政策的公共政策制定案例探讨，未能阐发政策知识生产的共识性理论，尚未从政策知识生产研究转向为一种独立类型的一般性知识型政策研究，进而缺乏对知识型政策内在决策机制的深入探究。

公共政策制定的研究推动“知识回归”之后，政策知识生产及相关的知识型政策内在决策机制等研究议题需要拓展、深化、聚焦。高校发展规划及党代会报告，与科技公共政策、国家五年规划、基层知识型公共政策具有同构性、同质性。高校发展规划作为一种知识型公共政策，对高校发展具有战略性和全局性影响，因而有必要建立科学有效的决策机制作为保障。本研究以S大学“十四五”发展规划编制为个案，开展高校知识型政策的决策机制研究，力图推动高校战略管理政策研究回归拉斯维尔政策科学传统，将发展规划编制过程视作知识生产过程，从知识角度揭示知识型政策的内在属性、决策过程、形成机制，并对其可靠性、客观性进行检验，以期对高校战略管理开展“元理论”层次的有益初步探索。

二、研究对象及方法

（一）研究对象

本研究之所以选取S大学为研究对象，主要基于案例的代表性与可获得性。一方面，我国高等教育行政体制和高校管理体制具有高度的同构性。依据我国高校行政隶属关系，高校主要分为国家部委属高校（教育部直属占主体）、省属地方高校、市属地方高校三个层次类型。其中，地方高校不仅数量众多，也是战略管理能力亟待加强的高校群体。S大学始建于1951年，隶属于L省人民政府，是一所以教师教育为主的多科性大学。S大学“十四五”发展规划编制涉及学校领导，以及发展规划处、学科处、研究生院、科研处、教务处、人事处等12个内设管理职能部门，乃至27个学院、教师、学生、上级教育行政部门、专家学者及学校重点面向的基础教育相关行业等众多利益相关主体，规划制定周期长达15个月。其编制过程、程序与方法科学规范，与其他地方高校具有高度相似性，可以对高校知识型政策决策机制的形成提供具有一定代表性的解释。另一方面，本研究的负责人全程组织和深度参与了该项工作，可以直接获取相关的第一手研究资料，从而为深入开展发展规划编制行动研究提供了必要条件。

2020年3月，S大学组建了学校“十四五”发展规划编制领导小组。发展规划处作为规划起草组核心牵头机构，具体负责发展规划的组织、协调、起草工作。本研究按照“决策层、编制层和咨询层”[10]450，对S大学“十四五”发展规划编制参与各层级及主体进行了划分（见图1）。

（二）研究方法

艾森哈特（Eisenhardt）认为，单案例研究适合回答“怎么样”和“为什么”之类的问题[11]，充分展现案例数据及其内部蕴藏的意义，深度描述案例故事[12]，全程系统叙述故事进程，分门别类地引用关键受访者的观点等有效支持性证据，推动故事叙事和理论阐释相互交融，由此揭示新构建理论与事实性证据之间的耦合关联，进而实现运用探索性案例研究方法来构建理论之目的[13]。

本研究选取探索性纵向单案例研究方法，综合运用收集资料和分析资料的方法，全程深度参与和长期跟踪S大学发展规划编制全过程，以探索知识型政策决策共识的形成过程。本研究运用访谈法的方式是：面向学校管理者的访谈主要围绕受访者的学术专长、管理经历、社会阅历等背景，受访者及其所在岗位和部门在学校“十四五”发展规划编制中所扮演的角色及作用、发展规划编制的程序与过程、发展规划编制过程中受访者作为政策参与者之间的互动形式及频次、“十四五”发展规划编制以何种方式和途径形成共识等;面向教师和学生代表的访谈提纲主要围绕受访者背景、对学校“十四五”发展规划编制的认识，以及发展规划编制过程的参与经历等。本研究综合运用民族志研究、田野调查法等质性研究方法，负责人全程参与了有关发展规划编制方案、发展规划编制征求意见的座谈会等。在此过程中，负责人与研究团队成员写实性记载了征求意见对象发言踊跃程度、核心建议内容、整体性讨论氛围等。本研究还通过非结构化的方式观察，并详细记录了与S大学“十四五”发展规划编制决策相关的交谈内容。

本研究根据艾森哈特[14]、曼南（Maanen）[15]39、普劳曼（Plowman）[16]等基于个案研究的理论建构经验传统，并借鉴国内学者陈升等的相关研究，通过文本分析，以决策共识何以形成为逻辑主线，叙述S大学“十四五”发展规划决策全过程。其逻辑主线阶段划分与研究步骤如下。

第一步，勾画规划时间主线。本研究结合S大学发展规划处规划制定推进情况，并与具体工作人员咨询确认，根据资料制作了时间表（见表1）。

第二步，辨明关键阶段。研究团队按照既定研究分工，对相关数据资料进行分类整理分析与汇总，并能够相互独立完整描述S大学“十四五”发展规划编制的决策全过程。本研究通过对研究资料的多重、多层次分析，并比较团队每位成员对规划编制决策过程的描述后发现，规划起草与研究团队成员的描述过程均涉及规划编制决策共识形成的四个核心环节，即规划共识初步形成（规划讨论稿的形成）、打破共识（提出规划制定新思路）、共识再次形成（规划草案形成）和共识最终达成（规划定稿形成）。

第三步，凝练关键语辞。本研究将案例分析与提取语辞、构建理论相结合。负责人及研究团队在参与S大学“十四五”发展规划编制过程中，收集了学科、专业、师资队伍建设等有关学校发展现实状况的文本资料，其他发展规划编制职能部门、学院有关的调查札记，各种座谈会、专题讨论会的数据、文本资料，以及“十四五”发展规划文本的初稿、第二讨论稿、第三讨论稿、审议稿、草案和定稿等。本研究在访谈记录和文本资料中，提取与S大学“十四五”发展规划编制决策相关概念有关的证据资料，并将编码分别归类到不同的概念范畴中。在此过程中，本研究采用双重编码机制，即所有文本资料由第1编码者和第2编码者交互考查与论析，直至编码者双方对于相关文本究竟归属规划制定某一关键语辞达成一致性认同为止，并剔除未形成一致认同的话语和文本。

第四步，开展效度检查。本研究遵循“三角互证”原则，运用多元交叉检验法整体提升研究效度，即聚焦同一类现象、同一类现实问题、关联性证据，面向不同规划制定相关者开展循证，比对其反馈信息、作答内容，力图实现对研究问题的“去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里”[17]291的多层次探讨，同时将访谈内容、观察所得、核心政策等文本资料进行相互印证，确保多个信息源均能同时印证数据的可靠性。

三、S大学“十四五”规划决策共识形成过程

研究发现，S大学相关部门、27个学院共同参与的时间跨度长达一年有余的“十四五”发展规划编制过程，分为共识初步形成、打破共识、共识再次形成和共识最终形成四个阶段。

（一）共识初步形成阶段

1.全校总体性动员

政治动员是政府等公共部门确立政策议程、推行新政并获取广泛共识的一种有效方式，主要是执政党通过组织化广泛动员将执政党的发展意志形成党内共识与社会共识的集体认同过程[18]。结合田野调查发现，S大学“十四五”发展规划编制正式启动的标志性事件，是学校党政主要领导就发展规划编制工作的会议动员（见表1）。2020年1月，学校召开了“十四五”发展规划工作部署动员会，强调编制好发展规划是落实学校第四次党代会战略目标的重要举措，全校要高度重视，行动起来，上下有机互动，横向及时沟通。全校要全面总结梳理学校“十三五”时期取得的成绩，学校层面要深入学院开展调研，发展规划编制小组要做好形势与政策分析，全面了解国家、省高等教育发展的新政策，全面分析研判学校面临的新形势、新要求、新问题，编制出符合学校实际情况，能够指导学校长远发展、可持续发展、高质量发展的好规划。S大学举行的“十四五”发展规划编制动员部署会议，发挥了承接国家教育政策、表达学校整体发展意志、统一全校办学思想的作用。

2.规划面上调研与协同编制

2020年3月，发展规划编制决策层（校党委书记、校长等领导）及发展规划编制层（发展规划处等相关职能部门负责人），就S大学推进内涵发展和指导学院“十四五”发展规划编制工作，集中到27个学院开展面上调研（见表1）。规划起草组在综合调研分析学校现实发展基础、面临形势、学校职能部门专项工作规划、学院规划的前提下，形成了学校“十四五”发展规划初稿（见表2）。

3.反复征求编制层和部分咨询层意见

大学作为一个知识密集型组织和专家组织的结合体[19]，基于沟通的决策是大学学术管理科学化的关键[20]。S大学“十四五”发展规划初稿形成后，规划起草组重点面向编制层进行多轮研讨、磋商（见表1）。2020年4月至10月，发展规划处内部和起草组其他成员分别于进行多次讨论后提出了修改建议，并对“十四五”发展规划文稿进行完善。2020年4月至5月，经起草组多次征求，S大学的人事、教务、科研、财务等职能部门及各学院，分别从学校专门工作、本单位工作角度提出了意见和建议。与此同时，起草组还通过电子邮件和微信等渠道征求了校外专家的意见。

本研究发现，发展规划处、学院、学校职能部门由于其角色、立场、视角、视野，以及占有知识和信息量的差异，难以形成共识性认识。发展规划处基于学校整体工作，从全面性、整体性角度提出修改建议，学校职能部门和学院则根据学校工作的条与块提出建议，导致发展规划编制各方对S大学“十四五”发展规划的指导思想、办学定位、战略目标等认知各异、观点有别（见表3）。发展规划初稿经过编制层反复磋商、研讨、修订后日趋完善，各方对学校发展规划共识的初步达成。

（二）打破共识阶段

1.征求决策层意见

2020年10月，S大学召开党委常委会专题扩大会议，与会成员针对发展规划文本内容表述提出了诸多修改意见。综合各方意见后，会议提出，目前的发展规划文本没有充分体现学校存在的问题，发展愿景、办学定位和发展主线还不清晰，全校参与发展规划编制的协同性不强。会议强调，现在各学院间、学院和学校相关职能部门间缺乏互动沟通，均从配合角度提交资料，导致纵向和横向信息不对称，所以发展规划编制的统筹协调一定要放在首位，加强整合、统筹管理：一是由发展规划处牵头，基于对学校“十四五”发展基础的分析，提出发展战略、发展思路，明晰办学定位、发展主线，并在一定范围内深度讨论，各方建议须再集成、再凝练;二是各位副校长要带头示范，在各自分管的领域和部门深入研究学校办学定位，要对规划整体思路、发展主线、发展战略进行再研讨，并提出有质量的建议，副校长审核后，汇总至发展规划处;三是各学院由院长牵头，组织学院党政联席会议研讨，在现有文本的基础上提出修改意见，由院长签字，报给发展规划处。

会议提出的三点要求，及时有效解决了学校各部门间、学院间统筹协调、编制互动、沟通不到位等问题。会议召开一周后，全校共提出四大类计217条建设性意见，包括文本结构性10条、操作性85条、观点性117条、政策性5条，为发展规划政策文本的完善提供了较为充足的知识与信息保障。

2.打破共识

2020年3月至11月，发展规划编制层集中面向职能部门、学院等开展调研、征求意见。

2020年11月，校党委书记召集发展规划起草领导小组成员召开会议，就S大学“十四五”发展规划思路提出新的观点：其一，规划规定了未来五年近期发展目标，建议要有中长期设计，分近期和中长期两个阶段来安排;其二，如何真正落实党建和学校内涵发展的深度融合，以高质量党建带动学校高质量发展，要把党建作为“一号引领性工程”在发展规划编制中加以安排和设计;其三，要对全省国民经济和社会发展规划和全国、全省教育“十四五”规划进行深度跟踪研究，并结合学校实际转化为重要任务;其四，聚焦教师教育主业，学科、专业结构、人才队伍结构能否形成有效支撑，关键指标当中能否全面予以回应，规划起草组要作精细化研究;其五，聚焦博士单位建设的指标（如师均年科研经费、生均经费、师资博士比、师生比），要统筹考虑相关指标之间的此消彼长，并通过精准测算设定适宜的量化指标。会议提出的五点意见推动了规划制定向纵深方向和阶段推进，也表征着打破了前期所形成规划初步共识。

（三）共识再次形成阶段

1.开展专题调研

2020年11月至12月，规划起草组按照前述五点意见，就如何设计学校两个阶段发展战略目标、党建与内涵发展融合机制、博士单位关键指标关系、国家和省相关政策等议题，深入马克思主义学院、教育科学学院、化学化工学院等单位开展调研，并向省发展改革委、省教育厅、同类院校的管理者和专家进行政策咨询。在此基础上，规划起草组对调研、咨询内容进行了进一步梳理，同时深入研究了学校第四次党代会报告。

经过专题调研，发展规划决策参与各主体均认识到，S大学应致力于深化综合改革，推进学校治理体系和治理能力现代化，健全管理体制、决策机制、运行机制，保障学校各项事业健康发展。面向中长期，学校要继续聚焦教师教育主业，擦亮教师教育品牌，教师教育类相关学科专业、学校重点建设的一流学科应是学校学科专业设置和重点建设的主体，是矛盾的主要方面，博士单位、博士点建设是主攻方向，需要强化资源集聚战略的深度实施，强化学校的传统和特色优势，增强核心竞争力。各方对学校发展现实状况有了更全面清晰的认知，为发展规划决策共识再次形成奠定了基础。而“专题调研”作为一种制度化政策知识学习机制，发挥了纠偏、校正、凝聚共识的作用。

2.再次面向发展规划编制层、咨询层征求建议

根据发展规划决策层通过讨论确定的办学定位、发展主线、战略目标、任务指标等内容，规划起草组在结合相关专题性调研的基础上，对发展规划文本又进行了全面修改。2021年1月，S大学分别召开了由学校管理部门负责人和学院负责人参加的两次规划修改征求意见会。同时，S大学在“十四五”发展规划决策过程中，还征求了校外专家、教育行政管理部门、学校省市人大代表、政协委员意见，并通过发展规划处网站、微信公众号等方式征求广大师生的意见。由此可见，S大学发展规划决策层达成共识后，还十分注意尊重民意，广泛吸纳民智，使学校全体师生员工全面了解学校“十四五”时期发展重点和主要思路，以此凝聚全校上下的发展共识（见表4）。

3.发展规划决策层多轮集体审议

发展规划处在综合整理吸纳编制层、咨询层的意见和建议基础上，修改形成了规划送审稿，提请发展规划决策层审议。2021年4月，S大学先后召开党委常委会、党委全委会等专题决策会议，充分发挥决策层的经验、信息优势，对“十四五”发展规划进行集体审议、集体讨论、民主决策，发挥了避免决策偏差、推动形成决策共识的作用。结合两轮决策层会议提出的修改意见和建议，发展规划处形成了较为完善的规划文本草案，决策共识得以再次形成。

（四）共识最终形成阶段

2021年4月，S大学召开第二届教职工代表大会第十二次主席团扩大会议。会上，发展规划处负责人就《S大学“十四五”发展规划（草案）》编制工作进行了说明。会议强调，学校“十四五”发展规划凝聚了全校干部、教师的智慧。在建党百年、建校七十年和落实学校第四次党代会提出的奋斗目标的关键时期，学校“十四五”发展规划的编制具有极其特殊的意义。希望与会人员能够从大局出发，本着对学校发展高度负责的态度，凝心聚力，认真审议规划草案，以建校七十周年为新起点，全面推进学校高质量发展。

最后，共120名教职工代表（实际到会107名）表决通过了S大学“十四五”发展规划纲要草案。会后，发展规划编制领导小组决定：尽量吸收教职工代表提出的意见;如果是因理解方式和信息不对称而提出的否定性意见或理解偏差性意见，则指派专人向代表作出解释说明。同时，S大学通过官网、官微等媒介全面对“十四五”发展规划进行宣传阐释。由此，S大学最终形成了“十四五”发展规划编制决策共识。

四、S大学“十四五”发展规划决策共识过程分析

从知识的视角审视决策过程，其实质是有效运用知识的一种认知活动。决策者基于知识差异可以重新定义政策分歧、政策共识及政策制定过程。而促进知识问题解决的政策制定过程，将有助于优质公共政策的形成[21]。高校发展规划属于高校综合型决策[22]，必须综合运用整体知识进行制定。整体知识是关于高等教育与高校整体和长远发展现状的知识，主要包括事实性知识、观点性知识、协调性知识[9]。其中，事实性知识主要包括高校发展历史、现实发展基础的描述性知识，高校存在问题的诊断性知识，以及学校未来面临的机遇和挑战的分析性知识;观点性知识主要包括高等教育、高校未来发展趋势的预测性知识，以及S大学“十四五”时期的发展思路、办学定位、办学主线等战略性知识;协调性知识主要包括管理过程中信息沟通、交流、意见建议协商的方式、方法等技术性知识（见图2）。事实性知识是提出观点性知识的基础，协调性知识是二者的桥梁和中介;观点性知识会在协调性知识的作用下，随着时间推移会转变为事实性知识。

高校发展规划作为一种知识型政策，其在制定过程中达成共识的内在动力机制是什么？共识通过何种途径或方式来实现？共识过程具有什么样的特质？蕴含其中的事实性知识、观点性知识、协调性知识差异何在？这些问题均有必要进行更为深入的探究。

（一）共识达成的内在动力

公共政策的核心旨趣是资源或利益分配，政策分歧的实质是行动者间的利益冲突，政策共识的达成往往基于利益平衡，并通过票决、讨价还价、妥协、强权各种手段实现。然而，政策制定中的“利益平衡型途径”并不一定是通往优质公共政策的正途，也就难以定性为优质公共政策。例如，聚焦于电子产业、医疗改革等利益型政策决策研究，陈玲建构的“模糊共识型决策”[23]与王绍光建构的“共识型决策”[24]206-211。由于其各个主体的利益取向不同，共识达成的动力是妥协。各利益主体为寻求利益平衡而相互妥协，最终通过的政策只是次优的选择，达成的共识是低程度的。知识途径有别于利益途径，认为决策是运用知识的认知活动，改善决策程序以利于各种知识的运用是通往优质公共政策的路径之一[21]。在本研究中，高校发展规划作为指导高校未来五年甚至更长时间发展的宏观性、战略性、引领性的一种知识型政策，对其政策品质、共识的达成度要求更高，否则无法引领高校实现高质量发展。科学掌握高校发展现实情况的描述性知识、存在问题的诊断性知识和机遇挑战的分析性知识不易，掌握办学定位、发展主线、战略目标、任务指标等战略性知识与预测性知识则更具挑战性。学校发展规划编制是一个长期复杂的过程，很难毕其功于一役。在知识型政策决策过程中，事实性知识、观点性知识要达成相对准确的共识还有赖于协调性知识的运用。具体运用协调性知识的方式，不只体现在依靠简单的投票表决来表示赞同，而是通过充分的信息交流逐步削减政策各方因知识差异而产生的政策分歧。

本研究通过访谈发现，政策决策参与者对发展规划存在的分歧大小、性质有别。各方对规划文本争论最多的是“办学定位、办学理念及文字表述难以达成较高认同”“规划办学定位不完全符合S大学实际”“重大工程与政策举措泛化”“发展目标、关键指标很难实现”。上述问题及分歧只有运用恰切的路径与方式来消解，方能推动相对准确共识的达成。规划起草组根据分歧的差异组织了不同规模的调研，在此基础上逐步明确分歧焦点，协同推动相关部门开展集体专题研究讨论，促进了信息与知识的交流。总之，分歧能促进政策决策参与者通过调研、讨论、交流、系统研究等形式对问题进行更深层次的思考与学习[25-26]。在S大学“十四五”发展规划决策过程中，各方积极建言献策，广泛交流。特别在发展规划形成过程中的最后三个月，新提法、新思想、新表述、新举措的不断涌现，均得益于交流与学习。通过不断学习，政策决策参与者的知识、价值和观念发生改变，尤其是原先通过直觉形成的片面错误的观点发生了变化[27]，消除了知识差异，最终达成相对准确的共识，发展规划政策文稿逐步实现了优化（见图3）。

高校办学定位是作为高校办学一种前瞻性战略思考和战略规划的应有之义[28]。在S大学“十四五”发展规划编制互动过程中，关于学校办学定位的讨论及其文本演变最具代表性。S大学“十四五”发展规划中有关学校办学定位的演变，诠释了分歧是怎样推动发展规划决策层、编制层、咨询层成员通过学习、讨论并达成共识的过程。在“十四五”发展规划编制初期，规划起草组主要借鉴了学校层面达成高度共识的“十五计划与2015年远景规划”中的“师范特色显著的多科性大学”，以及“十三五”规划中确定的“教师教育领域具有独特特色，对基础教育的服务贡献显著，支柱性学科省内领先，标志性学科专业全国领先”的办学定位。而在2020年4月2日规划起草组内部讨论会、4月20日规划草案汇报与征求意见会、10月15日学校党委常委会规划第二稿专题审议会上，校领导、职能部门和学院负责人均发表了意见或建议。有人提出，应从学校重点服务的行业、产业角度来阐释办学定位，仅强调对服务基础教育的贡献，还不能体现出多科性及其服务社会的广度;有人提出，应该继承“十二五”“十三五”的定位;也有人提出，从学校主体学科专业—教师教育角度来定位;还有人认为，学科、专业只是学校内涵发展的核心，不能简单表述和理解为定位，要在表述上进行高度凝练、概括，体现引领与前瞻。学校办学定位持续处于变动之中，尚未稳定。为此，规划起草组对国内20所同类高校的“十三五”办学定位进行了收集、学习和研究，并形成了界定办学定位的方法论与共识，即确立准确的高校办学定位是实现高校治理现代化和实现高质量发展重要战略前提。高校的办学定位确立应该坚持四大方法论原则。一是坚持主体性原则，突出办学核心竞争力。确定办学定位、规划学校未来既是高校的办学自主权，也是高校面向社会需求而独立自主的办学行为，其主体应是高校自身;高校办学定位确立的核心基准和内容，是其最具核心竞争力的主体学科专业及其所培养人的层次、规格、质量。二是兼顾供给侧和需求侧原则。高校确立办学定位的依据是学校自身的基础和优势、高等教育和科技发展的趋势、国家和社会需要，培养行业所需人才，发挥其服务社会职能。三是坚持差异性原则，基于定位确定参照系和办学标准，形成鲜明的办学特色。四是坚持前后相继的历史连续性和面向未来的前瞻性、引领性原则，既立足于本校的发展历史，又准确把握国内外政治经济社会发展大势和高等教育未来发展趋势，并适时作出前瞻性调整。

鉴于学校办学定位重要战略意义，发展规划决策层召集发展规划编制层进行了集中讨论。大家一致认为，办学定位应该根据学校长期的传统特色优势，未来国家之需，坚持高质量、高水平价值导向，扬长避短，综合考量。S大学的教师教育类学科是传统优势学科，另外近年来化学化工、艺术学科呈现出显著的后发优势、比较优势，应将其作为确定学校办学定位的核心基点。学校在巩固传统优势，进一步强化引领基础教育的前提下，应充分发挥化学化工学科带头人及团队在能源与环境催化领域的国际领先优势，走差异化路线，开展清洁能源和油气资源高效转化与洁净利用领域研究与应用。学校还应发挥艺术类学科齐全、戏曲学科区域唯一的优势，开展艺术惠民，更好地服务区域经济、社会、文化繁荣发展，扩大服务社会面，提升核心竞争力。最终，S大学的办学定位确定为“教师教育特色鲜明，服务经济社会发展贡献突出，支柱性学科专业省内一流，标志性学科专业全国一流的高水平师范大学”。S大学“十四五”发展规划办学定位文本的演变过程表明，事物是不断运动发展的，政策决策参与者认识的广度、深度也是一个渐进的交往互动过程。分歧与共识是一对矛盾对立统一体，矛盾分歧是始终不同程度存在的，达成共识具有相对性。即便是2021年4月S大学教代会通过的“十四五”发展规划草案，依然有不同意见甚至争议，这些分歧也将推动共识的进一步完善。

综合上述分析，本研究得出结论一：高校发展规划作为一种知识型政策，其形成过程本质上是一个复杂的知识生产过程，其逻辑起点是基于“知识问题”而产生的政策分歧，分歧的产生与消解是事实性知识和观点性知识达成共识的内在动力，推动政策决策参与者通过调查、交流、讨论、表决等协调性知识来弥补其知识差异，推动相对准确的共识达成，解决集体困惑，进而促进优质政策的达成。

（二）解决分歧的方式

事实性知识和观点性知识达成共识的动力都是分歧，但解决事实性知识和观点性知识分歧的方式却不同。高校发展现实情况的描述性知识为显性知识，通过调阅文献、现场核实与座谈等调查方式就能形成相对准确的判断和共识。而高校发展存在问题的诊断性知识及学校面临的机遇挑战等分析性知识，属于较难把握的隐性知识，高校发展存在问题的诊断性知识共识达成，要以全面准确把握发展现实的描述性知识为前提。因此，解决事实性知识分歧的方式主要是专题调查和研究（见图4）。

以S大学诊断“十三五”期间的发展问题为例，规划起草组结合面上调研和分析收集的素材及文本数据资料，将学校发展问题归纳为“学校综合实力不强、学科专业一体化程度不高、师资队伍整体水平不均衡、人才培养行业匹配性不高、高质量就业率低、科学研究能力薄弱、管理体制机制亟待完善”等。而在面向不同群体征求意见的过程中，有人认为上述问题不够聚焦和精准。例如：“学校综合实力不强”的表述太笼统，关键看标志性的学科专业的层次、质量，而且与后面几个问题存在交叉关系;学校现有本科专业77个，招生专业56个，师范专业占比仅23%;在省教育厅所确立专业设置负面清单中，学校涉及33个专业，占比过高，结构不合理问题应高度关注。也有针锋相对的观点。例如：关于“科学研究能力薄弱”的问题，有人提出，师范院校首要任务是育人、教学，科研居其次，重大重点科研项目是双一流高校的事情;关于学校的“博士单位最大发展瓶颈”问题，有人提出，这是国家学位授权审核政策问题，学校虽为多科性大学，但依然是以文科为主，师均年科研经费10万元是不可能达到的;还有人提出，学校发展最大瓶颈是人才的问题、财力的问题，与发达地区同类高校相比，学校人才薪酬待遇缺乏竞争力，说到底是钱的问题。

为了精准诊断“十三五”发展存在的问题，规划起草组先后与学科处、教务处、科研处、人事处、财务处等部门负责人进行深入交流，进一步收集和分析了相关文本与数据。同时，规划起草组先后到化学化工学院、教育科学学院、生命科学学院、美术与设计学院等学院深入调研。调研发现，S大学要实现高质量发展，必须坚持高维目标引领，锚定获批博士学位授予单位和博士学位点的战略目标，聚焦高水平师范大学建设，持续优化学科专业结构，加强高端人才队伍建设，持续加大科研攻关力度，开辟学校增收渠道。关于学科建设问题，学校仅有1个省一流学科，从省政府获得专项经费支持的机会和数量少，亟待在省一流总量上突破;关于专业建设问题，专业结构调整还要下定决心，加大精品课程、精品教材建设力度，提升专业建设质量，积极发展新文科、新工科、新师范;关于科学研究能力薄弱问题，学校重点建设学科的学术引领还不够，对承担重大重点科研项目的激励与约束机制不健全，缺乏有效横向课题激励与保障性政策，致使全校科研层次与总量均不理想;关于教师队伍建设，受财力和暂时没有博士点平台的限制，学校缺乏对高层次人才的吸引力，青年学术骨干队伍建设亟待加强，学校重点学科存在人才梯队断档问题等。规划起草组在深入调研与分析一手文本资料的基础上，明确了S学校“十三五”期间存在的发展问题是“学科建设整体水平亟待提升、专业结构与人才培养模式有待优化、学术创新与服务行业能力薄弱、高层次人才与青年骨干缺乏”。这四个问题是与学科建设核心要素密切相关问题，涉及学科立德树人、学术创新与学科人才梯队三大要素，须协同发力，协同破解，学校的内涵发展方能提质增效。

观点性知识兼具内隐性、不确定性、不可完全预见性品质。以发展规划编制决策层为主的决策者，要准确地提出既符合学校发展实际又符合未来高等教育发展趋势的观点性知识，则需要其全面掌握高校整体事实性知识，具备专业化治校能力与丰富决策经验。决策者除了掌握本校的整体事实性知识之外，也需要掌握同类高校的整体情况，从而明确学校比较发展优势，有利于决策者谋划出一条既符合国家和区域高等教育发展战略，又与其他高校发展不同差异化、特色化的发展路径。决策者只有具备丰富的决策经验才能有效运用事实性知识，才能提出既符合学校现状又符合高等教育未来发展趋势的观点性知识。决策者除了通过研究政策文献、现场调研、座谈交流等常规方式掌握高校事实性知识外，还要具备不同高校、多岗位的任职历练经历。这不仅可以帮助决策者了解不同高校、不同领域、不同层面的事实性知识，更可以让其具备更有效的协调性知识、开阔的视野和丰富的决策经验，增强战略机会识别与前瞻能力等。因此，观点性知识分歧的解决有赖于决策者全面掌握高校整体事实性知识，以及其具有的丰富任职经历、专业化治校能力与丰富决策经验（见图5）。

以S大学“十四五”发展主线为例，学校围绕“要不要以‘聚焦教师教育主业，以争创一流为引领，打造一批支柱性、标志性学科专业，推进学校高质量发展’为主线”，在多轮征求意见的过程中，政策决策参与者提出了不同的观点、建议。有人表示认同，认为“教师教育是师范大学的看家本领，立足之本，必须坚守”;也有人提出质疑，“仅仅固守教师教育学科专业，短期看依然有生存发展空间。但是随着适龄入学人口增速放缓，基础教育师资刚性需求下降，直接影响到教师教育学科专业的生源”;还有人认为，“师范大学综合化发展已经是一个不争的事实，国内没有一所师范大学不是多科性，甚至是综合性大学，不承认学校多科性的事实，不大力发展工科，就会错失发展空间和发展机遇”。这些观点性知识分歧表明，关于聚焦于教师教育的发展主线的讨论仍处于开放状态。

2021年1月召开的规划起草领导小组会议，就S大学“十四五”发展主线问题进行了系统阐述。会议提出，学校“十四五”发展规划主线要突出重点，打造学校核心竞争力，要以内涵发展为核心，要聚焦教师教育主业，凝练特色发展方向、突出重点建设领域，致力于一流学科、一流专业、一流课程、一流平台、一流团队、一流项目等工程建设，打造和凝练比较优势与特色，通过重点突破，汇聚形成一批精品资源，一系列标志性成果，实现以点带面，引领和推进学校各项事业高质量发展。学校最大的传统优势就是教师教育，加强学校现有的省一流学科教育学学科，加强学校现有师范类专业，要持续巩固和提升教育学学科在区域乃至全国的第一方阵的地位，这是学校的主责主业，是学校赖以生存和发展的基本盘。但还应看到，学校作为多科性大学的事实和比较优势。例如，化学工程与技术学科作为学校重点建设的一流学科，在全省乃至全国具有比较优势与领先优势，不仅能够在学科高层次人才团队建设、重大项目建设、重大成果产出上形成对其他学科的示范、拉动效应，而且还能显著提升学校在服务东北老工业基地振兴的直接贡献度与显示度。学校是区域乃至全国艺术学学科最为齐全的院校，戏曲学科已经进入全国一流行列，对于构建大美育育人格局及服务区域文化发展繁荣的贡献不可小觑。所以，学校重点建设教育学、化学工程与技术、法学、中国语言文学、生态学、马克思主义理论、戏曲等7个一流学科，集中面向一流学科专业、特色领域建设需求，就是坚持有所为有所不为，集中力量办大事，建立超常规资源配置体制机制，调节办学经费和资源分配走向，打造代表学校形象与特色的一流学科专业，建好建强优势特色学科、专业群，形成一流学科专业建设集聚效应和溢出效应，进而实现学校高质量发展。

会议倡导的学校发展主线经过学校党委常委会集体审议通过，各部门、各学院负责人也表示认同。会议能够对发展规划编制以来存在分歧最大的发展主线、办学定位等问题，提出全校上下较为认同的意见，其原因在于，发展规划决策层具有教育学学科知识优势和办学治校的整体事实性知识优势，并具备开阔的政策视野、理论视野和决策经验，以及敏锐的战略前瞻性思考力。因此，会议所提出的学校“十四五”发展主线，既继承了“十三五”的发展主线，符合校情，又能理清未来发展路径和趋势，最终得到了各方的认可。

综合上述分析，本研究得出结论二：高校知识型政策决策过程是政策主体将分散甚至是存在分歧性知识进行整合、集成、再生产的过程，进而产出共识性事实性知识、观点性知识、协调性知识，为最优政策决策提供了知识与方法论基础。政策决策参与者均可通过集中专题调研，加强交流和信息整合，消解事实性知识分歧。而决策者兼具政策知识需求方、知识生产者的双重身份，知识型政策具有专门知识属性、集中性、公共产品属性、创新性等多重属性，均需决策者掌握整体事实性知识，具备丰富决策经验和知识转换（创新）能力，才能有效解决观点性知识分歧，推动制定进程中知识型政策趋向于合法性的优质政策。

（三）共识过程的特征

纵观S大学“十四五”发展规划编制的全过程，事实性知识共识和观点性知识共识的过程特征存在显著差异。事实性知识具有客观性、稳定性、可积累性、可集成性品质。从2020年3月的学校整体面上调研到2020年11月至12月的开展专题调研，规划起草组先后深入各学院、职能部门、校内科研机构、重点实验室等进行交流调研，通过收集文献资料、焦点团体访谈等方式，深化对S大学学科专业、人才队伍建设、制度建设等方面存在的现状、问题等事实性知识的认识。从2020年4月20日学校职能部门、学院负责人座谈会到2020年10月15日召开的学校党委常委会，以及在此期间校长牵头开展的两次大型调研座谈征求意见会，不但对有关学校发展现状、发展指标等描述性知识提出了观点和建议，而且对学校存在问题的诊断性知识与面临的机遇挑战等分析性知识共同展开专题研究讨论。随着调研的逐步深入，描述性知识得以持续更正、更新，形成更准确的知识信息，对学校诊断性知识和分析性知识的认识逐步深化，政策知识分歧逐步消解，使得规划文本的事实性知识日趋与S大学发展实际相符。基于上述分析，事实性知识共识程度随着调研、交流频次的增加而提高，共识达成过程接近线性。

观点性知识作为一种战略性、预测性知识，其共识形成的过程遵循一种先民主后集中的实践进路。如果一个组织的主要领导者在谋划方案的最初就提出明确思路，提前就方案定调，会影响和限制组织成员积极谋划思考、寻求创新发展举措的主体性和主观能动性。S大学“十四五”发展规划决策过程中，从2020

年4月20日发展规划初稿征求意见座谈会，到2020年10月15日的学校党委常委会专题会，主要是发展规划决策层提出宏观框架性建议、启发性思路，全体编制层成员提出具体的规划修改意见建议。与发展规划决策层相比，编制层成员掌握的学校整体性事实知识、系统和长远决策经验相对不足。虽然他们对规划中有关学校发展主线、办学定位、发展指标等事项提出了意见或建议，但认同度还未到达较高水平，其共识处于低水平，达成速度呈缓慢态势。与事实性知识相比，观点性知识具有宏观性、主观性和不可积累性特质，并且相关知识关键点体量小、数量少，很难精准把握。面对编制学校五年发展规划这一战略性工作，发展规划决策层均需要经过长期的办学实践积累、深入调研、深度系统思考，才能形成相对准确的判断及发展观。2020年3月至10月，发展规划决策层没有过早提前定调，而是积极与上级教育行政部门、同类院校进行咨询、交流，并深入学院走访调研。经过长时间的调研思考，发展规划思路于S大学2021年第5次党委常委会获得通过。发展规划决策层关于发展规划思路的主张，打破了学校发展规划编制前期观点性知识的低水平共识，实现了观点性知识共识水平提升。发展规划决策层掌握更多的整体事实性知识和具备丰富的决策经验，提出的发展思路符合校情与未来发展趋势。规划思路获得学校党委常委会的通过，后续的调研主要是围绕规划思路细化与完善提出补充性建议。

综上，观点性知识共识的过程是非线性的：初步形成阶段属于共识缓慢增加阶段，观点性知识的共识程度处于低水平状态，尽管随着专题调研、征求意见的频次增加有一定提升，但共识度提升缓慢;打破共识与共识再次形成阶段属于共识跃升阶段，随着发展规划决策层提出认可度较高的规划思路和发展主线后，前一阶段的初步共识被打破，共识实现了跃升;最终，在共识形成阶段，观点性知识的共识程度处于相对稳定的高水平状态（见图6）。

综合上述分析，本研究得出结论三：高校知识型政策决策过程中，事实性知识和观点性知识的共识过程特征存在显著差异。事实性知识作为一种客观现实性知识，可通过有组织、有计划调研论证而有效获得，投入与产出呈线性关系;观点性知识作为一种价值性知识，可设计性与不确定性并存[29]5-16。知识型政策制定过程既是知识生产与价值融汇的动态过程，还是政策参与者的价值观、政策观形成过程和知识再生产的过程[30]，其中决策者及其价值观是关键变量。决策者的观点性知识无法通过有组织、有计划的生产直接获得，投入与生产关系是一种随机概率，知识共识达成是非线性的。

五、讨论与建议

本研究以S大学“十四五”发展规划编制为案例，聚焦知识型政策决策机制研究，旨在从知识角度聚焦高等教育政策领域，重新定义政策分歧、政策共识及知识型公共政策制定过程。此种再思考并非要取代或否定从利益角度出发的政策制定研究，而是试图在高等教育战略管理领域丰富关于公共政策及其过程的认知，克服以公共政策学术传统及其代表性模型简单套用在高校知识型政策的研究倾向，进而找到改进知识型政策制定过程的方法，趋向于产生优质公共知识型政策。高校知识型政策的决策机制具有公共政策决策机制的一般性，更具有其特殊性，主要体现在以下三个方面。

第一，高校知识型政策主体关系是一种内在主体间性关系，须致力于构建推动高质量发展目标引领下的发展共同体。本研究虽强调决策者掌握整体事实性知识和丰富决策经验，但与“政治精英主导”有本质区别。以学校党委领导为代表的发展规划决策层、以发展规划处为主体的发展规划编制层及师生为代表的发展规划咨询层，构成了不同层面的发展规划编制主体，三个层次主体间及其各层次主体间不存在高低、主次之分，发展规划编制主体间关系是一种编制高质量学校规划目标任务框架下的平等伙伴关系，是一种你中有我、我中有你的内在主体间性[31]，共同构成了推动学校高质量发展的共同体。在发展规划决策层确定规划思路、发展主线等关键战略目标的同时，实际上在发展规划编制和知识型决策过程中，已经生成了一种战略目标导向的协同性治理机制。这种机制一旦建立，就发挥出有效整合物质激励、政治引导、行政约束、舆论推动等强大的能动作用。如果学校发展战略目标确定，就会转化为全校发展意志，发展规划编制各主体和要素均围绕着目标积极行动起来，促进最广泛共识形成，形成一种编制一个优质规划（知识型政策）的强大合力。

第二，优质公共知识型政策有效供给是知识型政策研究的出发点和落脚点，须构建与知识型政策决策者角色定位使命和内在属性相匹配的长效机制。高校知识型政策制定的初衷在于合法性的优质政策有效供给。这既是知识型政策决策者兼具知识需求方、知识生产者的双重角色定位与使命使然，更是知识型政策所具有专门知识属性、集中性、公共产品属性、创新性等多重属性的一种内在规定性，而构建与决策者角色使命和内在属性相匹配的知识型政策决策长效机制是关键。高校针对知识型政策的专门知识属性、过程中智力投入为主等特征，必须建立实行以增加知识价值为导向的激励机制、评价机制。知识型政策的逻辑起点是基于“知识问题”而产生的政策分歧，领导者要正视分歧，要将知识分歧看作为达成相对准确共识的战略机遇，要建立有效的容错、学习、纠错机制，鼓励决策主体不断地调研、讨论学习，提出更多的知识观点，促进相对准确的共识达成;针对知识型政策的集中性、公共产品属性，必须建立共同愿景和价值目标导向下的共识达成机制，建立民主与集中有机结合的决策过程与结果公开机制等，决策层应实行民主决策，集体审议，预防决策失误，保障决策过程的民主性、科学性、公开性;针对知识型政策创新属性，必须建立合适的教育政策专家培养选拔机制，要遴选掌握高校整体事实性知识和具备丰富任职经历、具备丰富专业知识储备和决策经验的专业人员加入决策层。

第三，高校是知识型政策的策源地，须持续丰富和拓展知识型政策研究的学术体系、话语体系。科学知识及其生产，是科学社会学的核心议题。高校知识型公共政策决策本质上是一个复杂的知识生产过程。就知识属性、知识生产过程、生产方式等来看，知识型政策知识与其他政策类型知识有相近之处，具备了不同类型政策间可借鉴、可拓展、可深化的前提。高校具有区别于其他政府公共部门的特有学科知识资源优势，高校知识型政策决策参与者应充分将自身学科专业资源优势，并积极转化为推动观点性共识形成的知识优势。在高校知识型政策研究积极吸纳公共政策学学术成果的同时，高校要发挥自身具备丰富学科知识资源的天然优势，积极借鉴吸纳经济学、管理学、科学社会学等关于知识生产的理论，进一步丰富和拓展知识型政策研究的学术体系、话语体系。高校知识型政策研究大有可为，必将大有作为。

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Theoretical Construction of Decision-making Mechanism of Knowledge-based Policies

in Colleges and Universities

——A Case Study of the “14th Five-Year Plan” of Development Plan of S University

Lu Wei1， Xu Hongyu2， Wu Jiang3

（1.Graduate School， Shenyang Normal University， Shenyang Liaoning 110034; 2.Research Institute of Educational Economics and Administration， Shenyang Normal University， Shenyang Liaoning 110034; 3.Graduate College of Master of Education， Shenyang Normal University， Shenyang Liaoning 110034）

Abstract：Taking the process of making university strategic planning as the process of knowledge production and taking the compilation of the“14th Five-Year Plan” of S University as a case study， this research carries out a study on the knowledge-based decision-making mechanism of universities and reveals the inherent attributes， decision-making process and formation mechanism of knowledge-based policies from the perspective of knowledge. The findings are as follows： knowledge-based policies of universities and colleges mainly contain two types of knowledge： facts and opinions; In the decision-making process， knowledge differences and conflicts are the internal driving force of factual knowledge and viewpoint knowledge consensus， which encourages policy participants to make up for knowledge differences， change ideas and form relatively accurate consensus through research， discussion， exchange and other learning mechanisms. Thematic research by policy participants is conducive to resolving factual knowledge differences， and policy makers with decision-making members as the main body possess overall factual knowledge， accumulate diversified decision-making experience and have disciplinary expertise is conducive to resolving viewpoint knowledge differences. The process of factual knowledge consensus is nearly linear， while the process of viewpoint knowledge consensus is non-linear.

Key words：knowledge-based public policies; university development plan; decision consensus; factual knowledge; viewpoint knowledge

收稿日期： 2024-04-20

基金项目： 国家社会科学基金教育学一般项目（BFA210065）

作者简介： 卢伟，男，辽宁阜新人，沈阳师范大学教授，管理学博士，博士研究生导师，主要从事教育政策与教育发展战略研究;徐宏宇，男，辽宁沈阳人，沈阳师范大学教育经济与管理硕士研究生，主要从事教育政策与教育管理研究;吴江，男，陕西榆林人，沈阳师范大学教育管理硕士研究生，主要从事教育政策与教育管理研究。