预防性公益诉讼预防功能的展开

摘要：出于全面保障公共利益的需要，公益诉讼的功能不应止步于救济已经产生的损害，而应当演进为预防可能产生的“重大风险”。司法实践中出现的几起典型案例揭示了预防性公益诉讼面临的理论和实践困境以及制度化需求。预防性公益诉讼的制度化应关注“重大风险”认定、预防主体和预防目标三个核心问题，并且在界定和识别“重大风险”的基础上构建“重大风险”的证明责任规则；在明晰人民法院审判职能、人民检察院监督职能和行政机关监管职能的基础上，进一步整合司法机关和行政机关在预防性公益诉讼中的预防功能、诉讼程序优化；明确预防性民事公益诉讼和预防性行政公益诉讼的预防目标。把握住三个核心问题的关键，也即“预防什么？谁来预防？预防至何种目标？”才足以充分发挥预防性公益诉讼的预防功能，全方位构建预防性公益诉讼制度。

关键词：预防性公益诉讼；重大风险；司法机关；行政机关

基金项目：国家社会科学基金一般项目“严密防控环境风险的法律机制研究”（项目编号：23BFX097）；广东省哲学社会科学规划项目“广东如何在推动高质量发展上聚焦用力，发挥示范引领作用”（项目编号：GD23WTD03-07）

中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：1003-854X（2023）12-0115-06

一、预防性公益诉讼预防功能展开的核心问题

我国现行公益诉讼制度的功能，在很大程度上以事后救济为主，难以达到全面保障国家利益和社会公共利益的目的。由于预防功能的现实需求和司法实践之间存在罅隙，在以中国生物多样性保护与绿色发展基金会与雅砻江流域水电开发有限公司环境民事公益诉讼案（以下简称为“五小叶槭案”）和北京市朝阳区自然之友环境研究所、中国水电顾问集团新平开发有限公司环境污染责任纠纷二审民事案（以下简称为“绿孔雀案”）为代表的预防性环境民事公益诉讼案判决书中，出现了适用预防原则的内容。相较于传统救济损害的环境民事公益诉讼，预防性环境民事公益诉讼突破了“有损害才有救济”的理念。在污染环境和破坏生态行为具有“重大风险”的情形下，符合条件的组织和机关就可以提起诉讼。在“绿孔雀案”和“五小叶槭案”等典型案件的影响下，司法实践中出现了另外几起具有代表性的预防性行政公益诉讼案件，比较典型的案例有“长白朝鲜族自治县人民检察院与长白朝鲜族自治县马鹿沟镇人民政府未依法履行饮用水水源地保护的法定职责案”（以下简称为“吉林饮用水水源案”）和河南省人民检察院郑州铁路运输分院督促整治高铁运营安全重大隐患行政公益诉讼案（以下简称“郑州铁路案”）。

梳理现有的几起典型的预防性公益诉讼案，可以发现预防性公益诉讼在规范层面和实践层面存在三个主要问题：第一，“重大风险”的证明标准模糊。尽管《中华人民共和国环境保护法》和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》都支持对损害环境公共利益的“重大风险”行为提起公益诉讼，但是有关“重大风险”的内涵和证明标准并没有规范依据，这也正是司法实践中预防性环境公益诉讼适用难的最主要原因之一。第二，预防性公益诉讼的程序性规范不甚完善。预防性公益诉讼程序，尤其是诉前程序亟待完善，这有助于最大程度地在兼顾公平和效率的基础上发挥预防功能和保护公共利益。第三，预防性公益诉讼的制度目标比较模糊，应当予以规范化确定。

鉴于此，本文将围绕预防性公益诉讼的预防功能的实现，致力于解决如下几个问题：其一，预防性公益诉讼启动前提之检视，即如何界定和识别“重大风险”，甄别在何种情形下应启动具有预防功能的公益诉讼。其二，适用预防性公益诉讼中的主体角色和功能定位，着重分析人民法院、人民检察院和行政机关在预防性公益诉讼过程中的角色定位和功能实现，分析三者的权力制约和平衡。其三，预防性公益诉讼的预防程度，也即预防性公益诉讼应达致的目标。

二、“重大风险”的界定和识别

与前工业社会相较，现代风险的种类在不断地变化，数量在不断地增加，以环境污染和生态破坏为主要形式的现代风险影响的范围也不断地扩展。

（一）风险的理论界定

在对重大风险进行适当的界定和识别之前，有必要探寻什么是“风险”。贝克将风险界定为“激进工业化导致的未预料后果”。（1） 相比较风险的历史而言，人类对风险的认识和法律管控显得不充分。如何界定和甄别这些不断扩散的、形形色色的现代风险是进行风险管控的首要环节。明确环境“重大风险”的内涵和标准是适用预防性公益诉讼的前提和基础。公共事务管理领域存在“重大风险”是适用预防性公益诉讼的前提，无论是“绿孔雀案”，还是“五小叶槭案”，其案件争议焦点都是认定“重大风险”。而在当下，有关“重大风险”的认定标准和证明责任不甚清晰，法律规范的缺失和因此所致的司法实践困境在一定程度上掣肘预防性公益诉讼的适用和发展。（2） 司法认定风险的规则不周延及司法程序的不完善，制约了风险的分配正义和风险的管控效率。

（二）预防性公益诉讼中对“重大风险”的认定

第一，确定“重大风险”的法律内涵。规范上的缺失使得认定“具有损害社会公共利益重大风险”成为预防性环境公益诉讼中的关键点和难点。重大风险法律概念是对“发生损害的可能性和危害程度”的规范化界定。（3） “重大风险”的法律界定应当包含“风险”和“重大”两个方面的要求：其一，某一行为经证实具有充分的盖然性将导致损害结果发生；其二，该行为所致损害的程度为严重或者无法恢复的威胁。只有符合“风险”这方面的质的规定性和“重大”要求的量的规定性，才足以被界定为“重大风险”。

第二，明确“重大风险”的证明责任。由于“重大风险”的实体法规定缺失，当下对于“重大风险”的认定主要依赖程序性规则进行。在“绿孔雀案”中，判决书中的处理方式是由自然之友举证证明“重大风险的可能性”，新平公司就风险不存在没有提出反证，如此便认可“重大风险”的存在。这种处理方法可以被视为权宜之计，然而其与环境风险以及环境损害的特点并不是完美契合，也很难满足预防性司法的深度需求。因此，有必要構建规范化的“重大风险”证明责任。关于如何规范“重大风险”的证明责任，主要有两种观点：一种观点主张，依据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）有关环境污染和生态破坏侵权的举证责任倒置规则（4），将“重大风险”的证明责任判定由加害人承担责任延续和具体化；另一种意见认为，预防性环境民事公益诉讼需要证明的是“不确定性”，而《民法典》特殊侵权的举证规则证明对象是“确定的损害”，两者存在实质差异，因此在证明责任规则上应当加以区隔。（5）

环境侵权领域的免责事由和因果关系举证责任之所以被归入“倒置”之列，主要原因在于其与“环境”相关。至于此类环境问题是确定的“损害”抑或是不确定的环境“风险”则并非主要的考量。鉴于此，涉及环境资源问题的“重大风险”的举证责任可以效仿免责事由和因果关系的举证责任，采用倒置规则。预防性公益诉讼不仅仅适用于应对环境资源风险，还将在未来全盘适用于各类技术风险领域。（6） 为了将当下在预防性环境公益诉讼中积累的规则经验适用于这些不同类型的、层出不穷的社会风险规制领域，可以通过类案来推进规范性文件和法律完善的途径来实现。关于环境资源风险之外的其他类型“重大风险”认定，可以通过概念解释、规则适用限扩、操作机制细化等方式进行规则的论证和构建。

三、预防主体的角色分工和功能定位

现代风险发生在社会场域之中，经济利益、社会状况、政治权力、道德意识等共同影响着风险的认知。由于这些因素的共同作用，现代风险在不同的社会阶层之中会有不同的分担。这就意味着，我国社会的转型无法避免地要应对现代风险的挑战。如何界定、分配和应对现代风险，如何对风险加以系统的法律规制，对这些问题的探究可以为我国社会发展和司法实践提供一种独特的、不可或缺的研究视角。

（一）预防性公益诉讼本质上是风险分配和风险分担的过程

风险防控给传统的法学领域带来了挑战。与此同时，环境风险还与政治的、文化的、传播的制度密切相关。关于风险议题的政治争论总是在社会场域的框架内进行的。（7）在风险社会理论研究之中，如何界定和分配风险不是完全的科学技术范畴的论题。现代风险不仅仅是在科学技术领域产生的，现代风险也混杂了社会因素，对于现代风险的界定和分配必然是一个综合科学知识和社会协商的过程。社会的概念假定可以对个体成员按其功利性利益做一种决定性的、制度化的、标准的、规制制约性的等级化排序。（8）在这个意义上，风险文化是可以建构的，风险社会的概念是建立在对社会或社群关注的假定之上的。

这也意味着，风险话语的建构和风险的认知，是建基于科学知识之上的，同时也是在社会过程之中建构的。现代风险的界定和分配预示了完全不同的结果，而这种结果也是在社会过程之中得到执行和实施的。这意味着，现代风险的界定和分配要打破科学的垄断，而同时依赖社会理性，在恰当的节点融入社会因素的考量。对于现代风险的判断是渗透着社会因素的过程，由于科学的数据不足以证明风险的对象和其危害结果之间的因果联系，必须依靠社会学的统计方法，必须依靠法律因果关系的拟制。种种因素表明，现代风险的认知和分配在社会、文化、法律、道德等层面展开。

（二） 法院在预防性公益诉讼中如何发挥预防功能

第一，法院在审判全过程中贯彻预防原则。人民法院在审理公益诉讼案件的过程中，应当通过采取行为保全、先予执行等措施来贯彻预防原则。（9） 在案件审理中贯彻预防原则，包含两个方面的要求：一方面是预防损害的发生，也即从损害发生的源头加以制止；另一方面是预防损害的扩大，这可以是在致害行为的任何阶段。由于预防性公益诉讼规则一直处于发展和完善的过程中，法院在审理预防性公益诉讼案件过程中应当更为主动，这表现在案件审理的全过程，诸如“重大风险”的认定、重大风险证明责任、调查取证、邀请专家辅助人参与诉讼、庭审中对于规则的运用、判决书中的司法创造等。总体而言，法官的创造性和能动性贯穿于预防性公益訴讼的始终，表现在职权干预主义、职权探知主义、职权进行主义等各个方面。（10）

第二，法院依法及时采取行为保全、先予执行等措施，预防环境损害的发生和扩大。根据发生阶段的不同，预防性环境责任方式的表现形式分为诉前型与诉中型。诉前型包括禁止令、行为保全等责任方式，而诉中型则包括停止侵害、排除妨碍与消除危险等责任方式。（11）人民法院在处理预防性公益诉讼案件时，应当根据个案具体情况妥当衡量各种利益，考虑是否具有现实而紧迫的重大风险、是否会损害公共利益等因素。无论是法院在诉前采取预防性措施，还是法院在审理预防性公益诉讼案件过程中付出更多的能动性，抑或是法院在判决书中尽显司法创造性，从本质上而言都是司法理念的更新和预防性司法实践的发展。涉及“重大风险”的预防性公益诉讼案件，其可能导致的后果之恶劣性往往是一般案件难以企及的，其损害的主体受众之广泛、破坏程度之深远、事后修复费用之高昂往往是我们难以承受的。更不能忽视的是，“重大风险”所致损害后果在很多情况下存在不可逆转性。将应对“重大风险”的预防理念注入司法过程之中，不失为一种低成本和高效率的风险应对模式。

（三）检察机关在预防性公益诉讼中如何发挥预防功能

检察机关参与预防性行政公益诉讼的基本角色是监督者。相较于行政机关所享有的积极主动的管理权而言，在当前检察体制框架下检察机关享有的权力整体上仍属于消极的判断权。基于此角色和职能定位，检察机关行使所享有的权力应当遵循克制主义原则，也即只有在行政权不行使或者行使错误的情形下检察监督权才可以行使。（12）只有行政机关不作为或者违法行为可能对国家或者社会公共利益产生迫在眉睫的风险时，才需要借助检察机关对行政机关的监督与约束职权来预防风险。检察机关经过调查，发现行政机关存在不作为或者违法行使职权的情形，应当首先向行政机关提出检察建议。检察建议是在诉前程序中作出，检察建议是行政公益诉讼的先行程序，类似复议前置，而非起诉条件。（13）

在检察建议中，检察机关应当向行政机关明示如何更好地履行职责。（14）在行政公益诉讼中，诉前程序并非必然导向诉讼程序。不言而喻的是，如果能够在诉前阶段通过诉前的检察方式督促行政机关依法履行职责，那么预防性公益诉讼的效率将大大提升。（15）若检察机关能够通过诉前程序督促行政机关依法履行职责，将无需再提起费时耗力的诉讼程序，同样也可以起到监督行政机关的作用，避免损害后果的发生。（16）如果在诉前程序之中，行政机关明确接受检察机关的建议，并且及时地停止了违法行为、合法地履行了法定职责，如此检察机关诉前程序的目的达到了，也就没有提起预防性行政公益诉讼的必要了。

在检察机关提出检察建议之后，行政机关仍然不依法履行职责的，检察机关应当依法向人民法院提起诉讼。（17）除了自己提起预防性公益诉讼，检察机关还可以支持适格的社会组织提起预防性公益诉讼。检察机关还支持社会组织的方式主要有提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等。（18）作为国家的公诉机关和法律监督机关，检察机关在诉讼过程中拥有很大的优势，尤其是在支持起诉和收集证据方面。由人民检察院提起诉讼或者支持社会组织提起诉讼，能够有力地推动案件发展和保障案件顺利进行。

在庭审过程中，检察机关的预防功能体现在诉讼参与全过程。由检察机关就行政行为是否“有事实根据”和被告是否有违法行使行政职权或者不作为提出证明材料。（19）在起诉书、法庭调查环节、辩论环节、陈述意见环节等都应当围绕预防性行政公益诉讼的目的也即预防公共利益受损来进行。尤其是起诉书中的诉讼请求，通常情况下检察机关应当在诉讼请求中提出要求行政机关合法履行职责，诉讼请求中应当贯彻预防性理念，要求行政机关作出适当的、合法的行政行为以预防公共利益受损。

（四）行政机关在预防性公益诉讼中如何发挥预防功能

在预防性公益诉讼中，发挥公益诉讼自身的功能与贯彻风险预防的理念是并行不悖的。

第一，行政机关行政行为的风险防控能力在风险社会中至关重要。现实中，行政监管本身可能失灵，在云南“绿孔雀案”中，二审法院“依法判决案涉项目永久停建”，提出只有“永久停建”才足以消除“重大风险”：一方面，诉前由昆明设计院所进行的虚假环评遗漏重大事实，对于“重大风险”的造成负有不可推卸的责任；另一方面，即便是后续开展环境影响后评价也无法消除案涉项目所可能导致的“重大风险”。（20）不可否认的是，二审法院非常慎重且全面地考量了行政机关在本案中的风险防控能力，遗憾的是，无论是在提起公益诉讼前由行政机关负责审批的环境影响评价，抑或是诉讼结束后由行政机关负责审批的环境影响后评价，在本案的风险防控层面都存在显见的问题。可以说，“绿孔雀案”中的行政机关对环境风险的监管是不尽完善的。这个案件为预防性民事公益诉讼中提升行政机关风险防控能力提供了一些可供借鉴的思路。而在预防性行政公益诉讼案件中，行政权与司法权则更为紧密地交织在一起。当行政行为不足以有效保护公共利益和预防风险之时，才需要适用预防性公益诉讼来达到风险预防与救济公共利益损害的目标。预防性行政公益诉讼制度的目的在于以监督行政行为之程序来达到保护公共利益和预防风险的内在目的。

第二，理顺行政机关与司法机关的关系，有助于增强行政机关的风险预防能力。关于行政机关与司法机关在预防性公益诉讼中的角色定位，“吉林饮用水水源案”带来的一个启示在于“司法介入的适度性”。在保护公共利益和预防“重大风险”的法律实践中，应当确立行政权对公共利益保护和预防“重大风险”的基础性功能。通常情形下，只有在行政权缺位或者不当行使的情形下，才需要司法机关介入，以及适用预防性公益诉讼来达到保护公共利益和预防“重大风险”。法院应当审慎分析行政机关造成风险的行政行为，判断该行政行为的合法性和合理性。（21）司法机关应遵循谦抑性原则，发挥司法权在个案中进行事实调查和证明的积极性、能动性以对行政权进行监督。

在预防性环境民事公益诉讼中，行政权与司法权的关系可以表述为平等的环境风险合作规制关系。（22）而在预防性行政公益诉讼中，行政权与司法权的关系则更多地体现为补充和监督。一方面，经由预防性司法，可实现对风险行政缺陷的弥合。风险的不确定性所伴生的广泛“权衡空间”无疑会加剧这一现象的产生。当规制机构的注意力将被过于狭窄的利益范围所吸引，并从适当的公眾视角转移出去时，通过行政的风险预防结果就是值得怀疑的。（23）预防性司法的生成与发展还与风险行政规制路径的无效与不足有关。（24）另一方面，在行政机关存在违法行为或者不作为状况下，就会引发检察机关的监督行为。检察机关对行政行为的监督从传统的行为末端转向了全过程监督，这被视为检察机关监督职能的极大拓展，也被视为检察机关对行政机关的全过程监督。

四、预防性公益诉讼的制度目标

对于预防性民事公益诉讼而言，其制度目标是突破“无损害即无救济”的理念，将案涉领域控制在“足以消除”重大风险的状态下，以实现对“重大风险”的预防；而对于预防性行政公益诉讼而言，其制度目标是在监督行政机关依法行政的同时实现对公共利益的保护和对“重大风险”的预防。

（一）预防性民事公益诉讼

“绿孔雀案”二审法院判决案涉项目“永久停建”，在“五小叶槭案”判决书中同样出现了“不足以消除对五小叶槭的生存威胁”的诉求。（25）可以判断，将适用预防性公益诉讼的目标定位为 “足以消除风险”比较合理，也即足以消除案涉项目所致不可逆转的损害。至于“足以消除风险”的具体要求体现在判决之中，主要考虑以下两种情形：

第一，案涉项目永久停建才足以消除风险。在“绿孔雀案”中，一方面，案涉项目淹没区的绿孔雀栖息地在生态环境价值方面具有唯一性和不可替代性，案涉项目淹没区对整体的生态系统具有重大风险。自然之友提交的证据足以表明，绿孔雀的栖息地很难迁移改变，而以栖息地保护为主的“就地保护”是珍稀濒危物种保护最重要的方式。作为珍稀濒危物种和极危物种的陈氏苏铁，不具有移栽的可能性，无法实行迁地保护，唯有永久停建案涉项目方能对绿孔雀栖息地进行有效保护。结合案情，在法院已判决停止建设戛洒江一级水电站项目且该项目业已因生态保护红线相关政策没有继续建设可能性的前提下，新平公司引起的重大风险已告消除。（26）该案件中应予以讨论的、具备预防可能性的是绿孔雀生态栖息地面临的具体风险，而非抽象的风险。预防性司法仅仅需要就当事人诉求对案涉重大风险的消除与否进行审查。

第二，运用其他替代方法或者措施也无法达致“足以消除风险”的目标。“绿孔雀案”中，开展环境影响后评价无法消除案涉项目对绿孔雀栖息地的重大风险。环境影响后评价仅能对建设项目提出补救方案或者改进措施，根据已有事实，电站只要建设就会淹没绿孔雀栖息地，并非进行环境影响后评价之后的单纯通过验证、调整和改进措施即可消除对该区域的重大影响。（27）“绿孔雀案”二审法院判令“新平公司立即停止建设”兼顾了社会经济发展和当时情况下生态环境保护的迫切性。“新平公司立即停止建设”既充分考虑了对案涉淹没区生物多样性予以及时保护的现实需要，又兼顾了合理的预防措施和司法的适度介入，对重大风险进行了防范，绿孔雀栖息地面临的重大生态环境风险已然得到有效控制。

（二）预防性行政公益诉讼

鉴于提起行政公益诉讼的基本指向是监督行政机关的行政行为，预防性行政公益诉讼的判决通常是要求行政机关依法履行职责。值得一提的是，预防性行政公益诉讼兼顾监督行政机关和预防公共利益受损的功能。因此，预防性行政公益诉讼判决行政机关依法履行职责，也应要求消除或者预防违法行政或者行政不作为对公共利益可能造成的潜在危险。在“郑州铁路案”中，2022年3月，郑州铁检分院立案之后与卫辉市人民政府及相关职能部门召开了磋商会。政府部门不仅表示了整改的决心，并且在郑州铁检分院主办检察官现场监督下将违建房屋全部拆除。经郑州铁检分院现场核查，确认该处重大安全隐患已彻底消除，社会公共利益得到及时有效保护。（28）在“吉林饮用水水源案”中，判决书同样“责令被告依法履行饮用水水源地的保护的法定职责，清除污染源”。（29）可见，被告行政机关履行法定职责的根本目的还是要消除不确定性，保护社会公共利益。

不难发现，尽管两例典型预防性行政公益诉讼案件督促行政机关履行职责的阶段不同，但其诉讼的基本指向都是督促行政机关依法履行法定职责。从更为深远的角度理解，被告行政机关依法履行职责的根本目标是消除风险和保护社会公共利益。预防性行政公益诉讼的预防目标是建基于督促行政机关履行职责基础上的，其本质仍然是“足以消除风险”、消除隐患，从而更好地保障公共利益。

五、结论：预防性公益诉讼的制度化需求

预防性公益诉讼制度是预防性司法过程中的重要一环。解决预防性公益诉讼适用中的问题仰赖从法律层面对预防性公益诉讼加以体系化規定和制度化构建。预防性公益诉讼的体系化和制度化需求，体现在预防性公益诉讼的全过程。为了使其更好地发挥预防功能，更好地完成“预防”初衷，以最小的司法成本实现最佳的风险治理目标，可以从“重大风险认定”、预防主体、预防程序、预防程度等几个具体层面进行制度化构建。（30）

第一，明确预防性公益诉讼的启动条件。从法律层面界定“重大风险”的内涵和列举主要情形；基于“重大风险”的规范内涵，明确规定“重大风险”的证明责任规则，完善“重大风险”的司法认定规则。在法律规范中系统地规定预防性公益诉讼的提起主体和诉讼范围，以及预防性公益诉讼的案件管辖、诉讼程序、诉后监督执行等程序性内容。（31）

第二，从法律规范层面明晰预防性公益诉讼各主体的职责分工。确立预防性公益诉讼主体之间，尤其是行政机关和司法机关之间的协同机制，优化预防性公益诉讼的程序，充分发挥行政权的效率优势和司法权的衡平功能，着力解决行政权与司法权的行使边界，以便司法机关和行政机关之间形成合力、提升预防性公益诉讼的效率。

第三，明确预防性公益诉讼的制度目标。立法是司法的前提和依据，司法是立法的实践方式和现实基础（32）。在法律规范中有区别地规定预防性民事公益诉讼和行政公益诉讼的制度目标，更为明确地在法律上呈现预防性公益诉讼的制度目的，以便指引司法实践。

注释：

（1） U. Beck， World Risk Society， Polity Press， Malden， 1999. p3.

（2） 韩康宁、冷罗生：《论预防性环境民事公益诉讼中“重大风险”的司法认定》，《中国人口·资源与环境》2023年第7期。

（3） 张旭东、郑烽：《预防性环境民事公益诉讼中环境重大风险认定研究》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2023年第2期。

（4） 参见《民法典》第1230条。

（5） 张旭东：《预防性环境民事公益诉讼程序规则思考》，《法律科学（西北政法大学学报）》2017年第4期。

（6） 李丹：《国家治理体系中预防性环境公益诉讼的规范构造》，《法学评论》2023年第2期。

（7） O. Renn， Concepts of Risk： A Classification， in S. Krimsky and D. Golding（eds）， Social Theoties of Risk， Westport， CT： Praeger. 1992.

（8） ［英］芭芭拉·亚当、［英］乌尔里希·贝克、［英］约斯特·房·龙编：《风险社会及其超越：社会学理论的关键议题》， 赵延东、马缨等译， 北京出版社2005年版，第68页。

（9） 《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》第2条。

（10） 邵明、常洁：《法院职权主义在民事公益诉讼中的适用》，《理论探索》2019年第6期。

（11） 刘明全：《环境司法中预防性责任方式的分层建构》，《华中科技大学学报》（社会科学版）2019年第3 期。

（12） 王灿发、张祖增、王政：《风险预防原则在环境司法适用中的审思与突破》，《长白学刊》2023年第3期。

（13） 余凌云：《检察行政公益诉讼的理论构造》，《行政法学研究》2023年第5期。

（14） 王春业：《论检察机关提起“预防性”行政公益诉讼制度》，《浙江社会科学》2018年第11期。

（15） 《生态环境和资源保护检察白皮书（2018-2022）》。

（16） 吴凯杰：《论预防性检察环境公益诉讼的性质定位》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2021年第1期。

（17） 参见《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》。

（18） 参见《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第11条。

（19） 杨寅：《论行政公益诉讼审理制度的完善》，《政治与法律》2022年第5期。

（20） 《北京市朝阳区自然之友环境研究所、中国水电顾问集团新平开发有限公司环境污染责任纠纷二审民事案民事判决书》（2020）云民终824号。

（21） 刘艺：《检察公益诉讼败诉案件中的客观诉讼法理》，《行政法学研究》2020年第6期。

（22） 金自宁：《科技不确定性与风险预防原则的制度化》，《中外法学》2022年第2期。

（23） ［美］理查德·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2011年版，第24—25页。

（24） 陈海嵩：《环境风险的司法治理：内在机理与规范进路》，《南京师大学报》（社会科学版）2022年第2期。

（25） 最高人民法院审判委员会讨论通过，2021年12月1日发布的指导案例174号《中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉雅奢江流域水电开发有限公司生态环境保护民事公益诉讼案》。

（26） 王慧：《论预防性环境民事公益诉讼永久禁止功能的实现》，《政法论丛》2022年第1期。

（27） 《北京市朝阳区自然之友环境研究所、中国水电顾问集团新平开发有限公司环境污染责任纠纷二审民事判决书》，（2020）云民终824号。

（28） 《最高人民检察院发布11件安全生产领域检察公益诉讼典型案例》，2022年12月16日发布。

（29） 《长白朝鲜族自治县人民检察院与长白朝鲜族自治县马鹿沟镇人民政府未依法履行饮用水水源地保护的法定职责一审行政判决书》，吉0623行初2号。

（30） 周骁然：《论预防性环境民事公益诉讼的制度化路径》，《湖湘法学评论》2022年第2期。

（31） 宋福敏、管金平：《论预防性检察环境行政公益诉讼的制度确立与具体推进》，《齐鲁学刊》2022年第1期。

（32） 李景豹：《环境修复诉求案件诉讼费的认定及承担》，《贵州大学学报》（哲学社会科学版）2022年第2期。

作者简介：杨治坤，广东外语外贸大学法学院教授，广东法治研究院教授，广东广州，510420。

（责任编辑 李 涛）