数字时代的政府治理：焦虑、机遇与挑战*

程 迈

人类社会正在进入数字时代，虽然不同国家的进入程度各不相同，但是数字时代到来的趋势已经非常明显。例如，在党的十九大报告中，涉及“数字”的部分只有两处，即“数字中国”与“数字经济”①《习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，https：//china.huanqiu.com/article/9CaKrnKljBv，最后访问日期：2022年10月21日。，而在二十大报告中，“数字”一词出现了七处，并从数字中国与数字经济，向产业（“数字产业”）、贸易（“数字贸易”）、教育（“教育数字化”）、文化（“文化数字化”）方面扩展，在使得数字中国的内涵更加丰富的同时，表现为经济社会生活的全方面数字化。

从二十大报告的这些表述中人们可以看到，数字时代的到来将影响人类经济、社会和政治生活的方方面面，相应地会对目前的社会结构、制度乃至治理思想产生全方位的冲击，而且冲击的结果还不确定。这种冲击现象也反映在了人类社会的政府治理制度和过程中。本文接下来的分析将显示，面对这种冲击，人们对当前政府治理的走向产生了许多焦虑。虽然这种焦虑是新旧时代的转换中必然会出现的，也是正常的情绪反应，但是实际上许多此类焦虑是一种过度焦虑。相反，数字时代的到来在许多场合，对政府治理的改善提供了许多机遇。但是与此同时，数字时代的到来，也对传统的政府治理模式在基本思想和治理结构两个维度上都造成了许多挑战。如何有效地应对这些挑战，是要努力调整既有的理论和制度框架以适应新的时代特征，还是要建立一种新的政府治理理论和框架，这些问题可能才是数字时代的政府治理需要认真思考的。

一、数字时代的特征与对政府治理的焦虑

近年来，一系列具有跳跃性突破特征的新技术的广泛运用，标志着人类进入了新的经济和社会发展阶段，即数字时代。这些新技术的运用使得政府治理活动变得更精准、更高效，数字技术先经济、后社会最终到达政府的渗透过程，使得数字时代对政府治理过程的冲击也更加全面。面对这种跳跃式的发展过程，理论研究与实践讨论中产生了一些焦虑情绪，诸如：数字时代的到来是否会造成更严重的歧视现象，使得既有弱势群体的地位更加弱势；在能力强大的数字技术前，人类是否正在失去政府治理过程中的主体地位，成为人工智能和机器的奴隶；复杂精致的数字技术被运用于政府治理场景时，是否会使得政府治理过程更加不透明；等等。

（一） 数字时代的基本特征

正如人类从农业时代向工业时代、工业时代向信息时代的转变，都是以一系列具有颠覆性的技术运用为标志一样②对数字时代的颠覆性的开创性的讨论，可以参见吴汉东：《人工智能时代的制度安排与法律规制》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2017年第5期，第128-136页。，数字时代的到来，也是以一系列数字新技术相互促进的突破发展并获得广泛运用作为标志性特征的，其中尤其包括大数据、高速通信、云计算、区块链、人工智能、元宇宙等技术。

在数字时代，大数据存储与挖掘技术的突破性发展和广泛运用，使得人类对社会生活越来越多的领域，具有了量化分析的可能。高速通信技术的不断突破性的发展，使得人类社会的信息与数据通信的效率大大提升，反过来也使得数据的采集与分析的效率出现了今非昔比的进步。借助高速通信技术的支撑，云计算技术应运而生，使得人们可以突破地理甚至经济资源限制，便利、低成本地利用各种先进的软硬件资源，并共享数据资源。在大数据、高速通信和云计算技术的支撑下，人工智能技术的问题解决能力也获得了突破性的提高，人工智能技术在人类经济社会生活场景中的应用领域也不断被拓广①参见习近平：《不断做强做优做大我国数字经济》，载《求是》2022年第2期，来源http：//www.qstheory.cn/dukan/qs/2022-01/15/c_1128261632.htm，最后访问日期：2022年10月11日；梅宏：《大数据与数字经济》，载《求是》2022年第2期，来源http：//www.qstheory.cn/dukan/qs/2022-01/16/c_1128261786.htm，最后访问日期：2022年10月11日。。在高速通信技术的支撑下，互联网的运用开始进入移动互联时代，线上与线下生活的结合越来越紧密。元宇宙的概念应运而生，突破人类社会物理界限的网络世界在人类生活中的意义不断上升②参见赵精武：《“元宇宙”安全风险的法律规制路径：从假想式规制到过程风险预防》，载《上海大学学报（社会科学版）》2022年第9期，第103-115页。，甚至有可能相对于线下世界具有更重要的经济和政治意义。

而且数字时代技术的突破性发展具有快速性与不确定性，新技术的产生不仅是原有技术量上的提升，更会是质上的突破。人们目前对于数字时代的未来走向也随之存在着一定的不确定性。2023 年以来，针对以ChatGPT 为代表的生成式人工智能技术风险的讨论，以及相应的限制措施的出台，也反映出人们对这种不确定性的担忧③参见刘艳红：《生成式人工智能的三大安全风险及法律规制——以ChatGPT为例》，载《东方法学》2023年第4期。。技术发展本身的不确定性自然会放大技术运用结果上的不确定性，面对这种双重不确定性，人们产生种种焦虑情绪或许也是一种情有可原的反应。

（二） 数字时代政府治理面对的变化压力

政府治理涉及两个治理过程：政府对自身活动的治理与政府对公共事务的治理。政府对自身活动的治理是一个内部治理过程，更多地表现为政府组织内部的上传下达过程。在这一过程中，“效率”和“精确”是两个关键词。如何让来自上级、中央的决策机关的意志得到最迅速、准确的落实，如何让下级机关为上级、中央决策机关提供的信息做到尽可能的准确、及时，这是政府对自身活动的治理中通常会重点关注的两个问题。与此形成一定的对照，政府对公共事务的治理，是一个外部治理的过程，高效、准确地落实决策机关的意志，依然是政府对公共事务治理活动中的重要目标，但是在外部治理活动中，政府与民众时时刻刻在发生各种交互关系④参见石佑启、杨治坤：《中国政府治理的法治路径》，载《中国社会科学》2018年第1期，第69页。。而且在政府对公共事务的治理过程中，政府既会面对作为个人的单个民众，也会面对作为一个群体表现出来的社会中的各种组织，甚至社会本身。如何最有效地收集民众乃至社会的意愿、如何让民众最大程度地认同政府的决策及其执行活动，这是政府在对公共事务的治理过程中会重点考虑的问题。此时，“参与”“包容”将成为政府在治理公共事务时的两个关键词。

无论是内部治理还是外部治理，政府治理的最终目的是满足民众的需求，即人民对美好生活的需求。民众的这种需求又可以表现为两个存在密切联系但是又有所不同的方面：首先，是民众感受到自己被作为主体对待的需求，即政府治理需要兑现让“人民当家作主”的承诺；其次，是满足民众的经济和物质需求，即表现为一种高效能的政府，以实现“人民对美好生活的向往”。这两种需求间存在着一定的互换性，即如果一方面的需求得到了很好的满足，民众会相应地削弱对于另一方面需求的要求。例如，如果一个国家的政府治理效能很高，民众的物质需求得到了充分的满足，那么这个国家的民众对于该国在政府治理过程中实现人民主体地位需求时的一些瑕疵，会表现出更强的容忍度。在实现政府治理的目标、满足民众的需求方面，数字时代的到来一方面可以使得政府治理在各种数字技术手段的帮助下，变得更精准、更高效，但是另一方面，民众的需求期待和社会心理意识，也会随着新时代的到来出现极大的转变。在这两方面因素的此消彼长般的作用下，数字时代的到来对政府治理的冲击是全面而深远的。

数字时代的到来，尤其会使得政府治理更加精确。利用大数据、高速通信技术，决策者可以精准地定位、描绘决策对象及其需求，并利用数据挖掘分析技术，获得更精准、“量身定做”式的决策方案。在大大提高的计算机处理能力的支撑下，决策者可以迅速地收集分析各种背景信息并做出相应的决策，然后再次利用高速通信网络将决策送达执行端，大大提升上传下达的政府内部治理率。

而且数字时代对政府治理过程的冲击，最开始不是作用于政府治理过程本身。数字技术最开始是更多地运用于生产和经济生活中，然后向人们的日常生活渗透，最终到达了政府治理过程中。这是一种典型的从经济基础向上层建筑的渗透过程，数字技术已经在人们的日常生活中获得了广泛的运用和接受后，再被政府以借鉴性的方式拿来使用，形成了一种经济、社会生活向政治生活的合围、倒逼态势。这种数字技术从下至上、从外向内影响政府治理活动的发展变化过程，也使得数字时代对政府治理过程的冲击将更全面也更彻底。这种发展历程背景决定了，政府治理面对数字时代的到来，不存在是否接受数字时代的选项，政府治理更多地需要承认和接受这一时代变动的事实。政府治理目前更多的是需要考虑如何接受这一新时代、融入这一新时代。

（三） 数字时代的到来在政府治理中引发的焦虑

时代转换之际，人们总会感触到各种陌生感和不确定性，最终产生一定的焦虑。数字时代的到来也的确正在引发人们的各种焦虑，这些焦虑情绪也渗透进了政府治理过程中，并且主要体现在认为数字时代的到来和数字技术的运用，会加剧政府治理过程中的歧视现象、在复杂的技术体系面前人的主体地位会大大下降、决策过程更加不透明这三个方面。

第一个焦虑针对的问题是，数字时代的到来是否会加剧政府治理过程中的各种歧视现象。当各种数字技术最先在人们的生产和经济生活中被运用时，人们最先从老年人面对的技术鸿沟、大数据“杀熟”这种区别对待行为中，感受到了数字时代的到来对不同社会群体的不同冲击，相应地使得不同群体在数字时代处于不同的有利或者不利地位，结果引发了歧视问题。如果人们认为，当社会弱势群体获得了违反形式平等原则的不利对待时，歧视现象就发生了，那么人们的确会发现，在数字时代到来之前，这些弱势群体因为知识水平和影响力上的局限性，可能已经处于不利地位，进入数字时代后，这些弱势群体的知识水平和影响力的局限性不仅没有获得弥补，反而进一步恶化，结果使得这些弱势群体在数字时代处于更加不利的地位。

而且数字时代之前的歧视现象更多是个别局部现象，有着较快的反馈机制，纠正起来也相对容易。例如，当某个行政机关工作人员总是歧视某类行政相对人时，在面对行政相对人的申诉、复议甚至诉讼活动时，行政机关可以通过内部整改的方式，相对迅速地纠正这些歧视现象。但是进入数字时代后，人工智能、算法决策的运用有可能使得一些歧视行为转变成一种大规模的自动化现象，要找到行政行为的具体做出者的确变得困难起来。在这些潜在的歧视现象影响范围大大扩大的同时，人们却更难纠正这些歧视现象①对数字时代算法会引发的各种法律风险的详细讨论，可以参见苏宇：《算法规制的谱系》，载《中国法学》2020年第3期，第165-169页。。有许多观点认为，这种大规模的自动化歧视现象，发生在政府治理领域的风险是不容被忽视的，会使得人们对于在数字时代还能生活在一个“人人平等”的国家中失去信心②对国家治理过程中歧视现象的讨论，可以参见李成：《人工智能歧视的法律治理》，载《中国法学》2021年第2期，第127-147页；马长山：《司法人工智能的重塑效应及其限度》，载《法学研究》2020年第4期，第34页；郭哲：《反思算法权力》，载《法学评论》2020年第6期，第37页。

第二个焦虑在于数字时代的人类是否会沦落为技术甚至机器的统治对象。有观点认为，在数字时代，人工智能、算法正在取代活生生、有血有肉的人，成为可以决定民众利益和福祉的真正决策者，这使得人类在政府治理过程中，不仅在个体意义上成了技术和机器的被统治对象，更在整体意义上正在失去对自身生活方式的决定权。数字技术在政府治理过程中的广泛运用，也使得技术逻辑正在取代政府治理中原有的各种人文关怀精神。面对冷冰冰的数理逻辑和呆板无情的自动应答程序和机器人，人们很难感受到自己的诉求获得了政府的认真倾听和尊重。再加上数字技术的大规模运用使得一些岗位的自动化程度越来越高，原来在这些岗位上工作的人们正被迫地被机器或算法取代。在大规模的裁员和失业现象中，人的地位进一步下降。面对这种种冲击，有观点认为，“实现人的主体地位”①参见刘超群：《数字化时代的政治哲学功能阐释》，载《理论与现代化》2022年第4期，第78页。、“保护人的尊严”的要求也正在数字时代中的政府治理中落空②参见王怀勇、邓若翰：《算法行政：现实挑战与法律应对》，载《行政法学研究》2022年第4期，第104-118页。。

第三种焦虑在于数字技术的运用会使得政府治理过程中决策与执行的透明度进一步下降。面对复杂晦涩的数字技术，不仅普通民众，甚至政府机关的一般工作人员，都无力解释在数字技术加持下做出的决策的具体决策逻辑是什么。更令人沮丧的是，许多数字技术的特点或者说其优势正在于其不确定性，例如数据挖掘、神经网络技术。面对这些本身在不断调整变化的算法和程序，很多时候，技术专家本身也无法解释相应的算法和程序是如何得出眼前的结果的③参见［美］史蒂芬·卢奇、［美］丹尼·科佩克：《人工智能》（第2版），林赐译，人民邮电出版社2018年版，第228-239页。。这使得有观点认为，在数字时代的政府治理活动中，人类在丧失主体地位的同时，会进一步成为技术黑箱的受害者④参见季卫东：《人工智能时代的法律议论》，载《法学研究》2019年第6期，第33页；李成：《人工智能歧视的法律治理》，载《中国法学》2021年第2期，第138-139页。。

二、数字时代的过度焦虑与政府治理获得的机遇

数字时代的这些焦虑并非完全空穴来风，许多现象，例如弱势群体面对的技术鸿沟，也是目前在数字技术获得广泛运用的过程中，技术专家正在努力克服的问题。但是深入的分析将显示，前文提到的这些焦虑，有的是对未来不确定状态的焦虑，人们担心的情况是否会发生，例如人工智能取代人的智能，这些前景还是具有高度的不确定性的。而另一些焦虑，例如歧视现象的加剧，本身不是由数字技术的运用造成的，数字时代的到来只不过是从量上加剧了这些现象。而且数字时代的到来，实际上给解决这些焦虑背后的问题并最终缓解这些焦虑带来了重要机遇。为了分析这些焦虑是如何成为过度焦虑、这些机遇又来自何方，我们可能首先需要对数字时代不是什么，给出一个清晰的描述，以在现实与假想之间划定一个清晰的边界，相应地为严肃的研究活动，打下更坚实的“真问题”基础。

（一） 数字时代不是什么

数字时代的产生与发展的根本推动力是数字技术的快速发展，而政府治理的相关问题通常是人文社会科学的研究对象。但是目前对于数字时代到来将对政府治理产生冲击的问题，至少在中文研究领域出现了人文社会科学学者代替技术专家来预判未来发展现象的情况。这种跨学科的判断现象，受限于专业知识背景的不同甚至欠缺，有时难免会使得人文社会科学学者对数字技术乃至数字时代未来发展走向，出现一定的失真判断，例如将科幻文学作品与真实的科学研究成果混为一谈①例如，在中国知网上，对2017年1月1日以来发表的法学类的期刊论文和硕博论文，以“阿西莫夫”作为关键词搜索，一共搜索到378篇论文，许多文献将“阿西莫夫的机器人三定律”当作了严肃的理论研究前提。阿西莫夫的机器人三定律出现在科幻作品中，阿西莫夫以及他的机器人三定律在科幻文学界有着极大的影响。但是在现实中，机器人三定律对目前的数字技术的发展，尤其是在人工智能和机器人技术领域，没有实际指导意义。对阿西莫夫的机器人三定律目前在技术上的不可实现性的讨论，可以参见［英］ 迈克尔·伍尔德里奇：《人工智能全传》，许舒译，浙江科学技术出版社2021年版，第229页。。在这种有时过度猜想的背景下，过度焦虑是在所难免的。

实际上，虽然数字时代的到来使得人们的经济与社会生活方式出现了巨大的变化，但是这种变化还远远没有达到科幻文学作品描绘的程度。目前许多数字技术的发展还远远没有达到人们预期的高度，相应对人类生活方式的冲击还谈不上会引发人类的生存危机。

首先，目前人工智能的发展还远远没有达到人的智能的程度，前者的发展还面临着一些无法突破的瓶颈。这些瓶颈的存在是因为目前人类对于人类的思维本身的理解，实际上也还处于早期研究发展阶段，有关人类意识与智慧的许多问题，还没有确定的答案②参见［美］布里奇特·罗宾逊-瑞格勒、［美］格雷戈里·罗宾逊-瑞格勒著：《认知心理学》，凌春秀译，人民邮电出版社2020年版。。在人类自身都没有充分了解自身思维的情况下，称在数字时代，由人类设计的人工智能会取代人的智能，还为时过早。至于一些人类本身都无法解决的问题，例如像电车难题这样的道德哲学难题，期待人工智能能够给出决定性的解决方案，当人们发现人工智能做不到这一点时就批评人工智能没有充分体现人文关怀等等，这种指责可能对于数字技术的发展来说是不公平的。

其次，目前的数字技术还停留在数理逻辑阶段，但是人类社会生活的许多方面是无法完全数理化的，例如有关自主意识、情绪的现象③参见［英］ 迈克尔·伍尔德里奇：《人工智能全传》，许舒译，浙江科学技术出版社2021年版。，大数据技术目前还无法去描绘和表示人类生活中这些非常重要的领域。大数据技术的此类不足，也在本质上限制了数字技术的应用场景。实际上，在对数字技术尤其是人工智能技术的讨论中，人们目前更多的是集中在弱人工智能阶段④参见［英］ 尼尔·林奇：《人工智能时代的设计》，载《景观设计学》2018年第2期，第9页。，即解决特定问题的人工智能，而不是可以全面模仿人类行为的人工智能。在这种情况下，认为数字时代的到来会使得人类成为人工智能或者机器的“奴隶”，在很大程度上是一种过度焦虑的表现。

（二） 数字时代的到来为政府治理的完善提供了良机

如果人们能够放下对数字时代到来时的过度焦虑情绪，认真审视数字时代政府治理面对的各种新现象、新发展，人们其实会发现，数字时代的到来同样会为政府治理的完善提供许多宝贵的机遇。

前文提及，有观点担心，数字时代的到来会激化政府治理过程中的歧视问题。但是需要注意的是，按照目前的技术水平，机器和算法不会对人主动进行歧视，更不会去主动创造新的歧视现象①参见李成：《人工智能歧视的法律治理》，载《中国法学》2021年第2期，第128页。，它们甚至无法理解“歧视”一词的含义。目前的算法和人工智能技术，都不会强迫决策或者执行机关做出一定的决策。最终在进行歧视的，还是作为人类的决策者本身。从这一意义上说，数字技术的运用，没有创造出新的歧视来源，只是凸显了目前政府治理过程中既有的歧视问题。例如在美国使用人脸识别技术的过程中，黑人、亚裔与女性的被准确识别度较低，有时会带来对这些少数、弱势群体的不利对待②Clare Garvie，Jonathan Frankle.Facial-Recognition Software Might have a Racial Bias Problem.https：//www.theatlantic.com/……/the-underlying-bias-of-facial-recognition-systems/476991，最后访问日期：2023年6月1日。。但是这些弱势群体在美国的政府治理乃至社会生活中的弱势不利地位久已有之，人脸识别技术的运用并没有创造这些新的歧视形态。

而且在数字时代的政府治理过程中，通过大数据存储、挖掘和利用等方式，以收集整理的数据作为中介③参见丁晓东：《论算法的法律规制》，载《中国社会科学》2020年第12期，第149页。，将原来存在于个别个案中的歧视现象，以更大规模的形式暴露出来④参见马长山：《司法人工智能的重塑效应及其限度》，《法学研究》2020年第4期，第34页。。例如在人脸识别技术使用以前，对黑人、亚裔与女性的歧视活动更多地存在于个案之中。人脸识别技术的运用，使得这些个案中的歧视现象汇集成了制度性的缺陷。这种大规模暴露、将歧视现象显性化的过程，在使得歧视现象被凸显的同时，也赋予了决策者在政府治理过程中更好、更高效、更有针对性地治理歧视现象的机遇。

至于政府治理过程中的技术黑箱问题，需要注意的是，在数字时代到来以前，现代国家政府治理结构中的官僚体系已经发展到了高度发达的程度。对于普通民众来说，面对这高度发达且不透明的官僚科层体系，他们已经很难理解相应决策做出的过程与逻辑，决策黑箱已经存在。数字技术被广泛运用后，决策的过程进一步引入了有时连行政官僚自身都无法理解的算法、模型黑箱，看似增加了黑箱的影响范围。但是需要注意的是，在过去的决策黑箱中，很多时候，决策的不确定、不透明更多地来自个别决策者的主观裁量和密室商议。在数字时代的政府治理过程中，通过各种重视客观量化指标的数字技术的运用，人们有了更客观地描述决策与执行过程的工具。人们虽然有时会不清楚算法黑箱是如何得出相应的结论的，但是可以通过客观量化的数据来分析判断决策过程的输入和输出情况。例如前述人脸识别的例子，普通人可能很难解释人脸识别的技术原理，但是可以清楚地看到人脸识别在实践中真实的影响。此时，主观裁量会更多地受到客观标准的指引，密室中的商议活动也会被数据更精确地标记下来，来自主观裁量与密室商议的不确定性会随之下降。如果决策和执行机关真正具有透明化的意愿，数字时代的政府治理黑箱的透明度反而可以大大提高。

更重要的是，数字时代为政府治理的发展和完善提供了宝贵的机遇。现代国家的政府治理过程，在满足人的主体地位需求、实现“人民当家作主地位”时存在着一个前提假设，即普通公民之间具有基本平等的地位，这样才使得人民主权原则内含的“一人一票”原则具有实际意义①参见王志强：《关于人工智能的政治哲学批判》，载《自然辩证法通讯》2019年第6期，第95页。。但是在政府治理的现实过程中，人们经常看到不同的社会群体因为财富、知识或者社会资源的不同，形成了严重的影响力差别以及随之而来的不平等地位，这种不平等地位的存在，也在不断地损害政府在民众心中的公信力。

数字时代的到来给予了公民之间拉平其影响力差距的良机。云计算和高速通信网络的广泛运用，使得人们获得信息和知识的成本大大下降。在元宇宙中，线下世界的财富和社会资源不再具有必然的影响力，人们在元宇宙中可能会单纯基于对特定观点、看法的支持聚集在没有多少经济和社会资源背景的个人身后。这些都赋予了实现公民之间平等的机遇。

而且在数字时代，无论是决策方案的作出还是执行过程都变得越来越精准②参见庞金友：《人工智能与未来政治的可能样态》，载《探索》2020年第6期，第84页。，当执行活动越来越高效和精确之后，受到政府权力影响的民众对规则执行本身的异议空间会越来越少③参见陈万球，欧彦宏：《人工智能时代的“政治”概念》，载《湖南师范大学社会科学学报》2022年第1期，第35页。，相应地会更多地关注于规则本身。相对于过去的执行过程，决策过程本身受到的关注度将大大提升。再加上数字时代的各种技术赋予了民众更便利地了解、接触和参与决策过程的途径，这些都使得决策者暴露在了更强的普通民众压力之前，相应地会激励其提升决策的审慎程度，不断改善决策质量，同样更好地兑现让人民当家作主的承诺。

（三） 数字时代的到来会让政府可以更好地满足民众物质需求

即使不考虑数字技术的运用可以更好地兑现政府治理中的各种价值承诺、满足民众的主体地位需求、实现人民当家作主的地位，数字时代的到来也可以使得政府更好地满足民众的物质需求。数字技术的运用使得人类的经济和生产效率大大提高，政府即使不直接参与到经济和生产生活中去，只是以守夜人的方式保证社会经济和生产活动的顺利开展，也会使得人们更强烈感受到政府在促进生活水平提高中的作用。至于像中国这种政府对市场介入程度很高的国家，民众在数字时代对于政府进一步推动经济发展中的重要作用，感受就会更加鲜明了。进入数字时代的国家往往不再面临有没有蛋糕分的问题，而是如何分蛋糕的问题。当数字技术的运用进一步提升了“蛋糕”的扩张速度后，这往往会带来民众对政府更高的满意度。

而且数字技术的运用正再次将人们从一些机械重复劳动中解放出来。这种解放过程在工业化时代就发生过，当时的人们同样忧心忡忡地担心各种新技术的运用会造成大规模失业的发生，加剧人的异化进程。但是历史演变显示，一时的失业现象很快就消除了，人们看到的是在创造性毁灭①对资本主义社会的“创造性毁灭”现象以及这种现象在鼓励创新、促进经济进步方面的作用的描述，可以参见［美］熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，吴克峰、王方舟、高晓宇译，江苏人民出版社2017年版，第99-104页。的推动下，新的工作岗位又涌现出来，人类的经济生活水平又上到了一个新台阶。而且这些新涌现的工作，相对于那些被淘汰的岗位，对人的设计、创新、沟通能力往往有着更高的要求，在目前的数字技术在复制人类的独特能力时还存在无法克服的瓶颈的情况下，数字技术的运用会使得“脑机比”更高的工作显得更加重要②参见蔡凌豪等：《设计视角下人工智能的定义、应用及影响》，载《景观设计学》2018年第2期，第57页。。因此数字时代的到来，将使得经济增长中人的因素进一步凸显出来，这反过来也增强了人在经济生活中的主体地位，可以缓解认为在数字时代的政府治理过程中人的主体地位在下降的担忧。

而且以人工智能为代表的数字技术的运用，也促使人们更深入地思考人的智能与机器智能的区别。当技术逻辑开始冲击政府治理过程时，人们也在更深入地分析在政府治理过程中，什么才是政府应当满足的人最深层次的需求，政府在满足民众的需求时最需要关注的核心领域。这些新发展都给了数字时代的政府治理更好地满足民众需求的宝贵机遇。

三、数字时代政府治理面对的挑战

机遇不是现实，数字时代的到来的确为政府治理的改革和完善提供了各种机遇，但是这些机遇还需要人们的认真理解和把握，才能真正转变成促进政府治理完善和发展的条件。例如，当大数据技术使得决策者可以更好地洞悉政府治理过程中各种缺陷、不足时，如果决策者没有坚定的意愿去纠正这些缺陷和不足，听之任之，那么再好的技术手段也不会发挥作用。当问题甚至矛盾已经被数字技术鲜明地暴露出来后却迟迟得不到解决，这会严重削弱民众对政府治理效能的信心。

更重要的是，新时代的到来总会使得旧制度的解释力和适用力面对冲击。如果我们放下对未知技术的过度焦虑，仔细审视数字时代的到来对政府治理造成的影响，在表面焦虑、宝贵机遇的背后，我们还是会看到一些目前的政府治理真正面对的挑战。这些挑战既来自理论层面也来自制度层面，尤其是在旧的制度设计逻辑是否能有效地应对新的经济和社会生活现象、旧的治理结构能否容纳进新的治理任务这两方面。

（一） 理性公民假设的落空

数字时代的技术研究，已经不再会讨论欧几里得几何的内容。但是目前在对于政府治理问题的研究中，人们还会经常引用亚里士多德、柏拉图的论述，这说明传统的政府治理逻辑，在经历了人类社会几千年的发展后，表现出了很强的韧性，但是这种韧性在数字时代可能将再一次经受挑战。

资产阶级革命奠定了现代政府治理的基本思想和框架，其中来自资本主义经济理论的“理性人”思想成了一个核心前提假设①对理性人最经典的一个定义，可能来自亚当·斯密：“毫无疑问，每个人生来首先和主要关心自己；而且，因为他比任何其他人都更适合关心自己，所以他如果这样做的话是恰当和正确的。” 参见［英］亚当·斯密：《道德情操论》，蒋自强等译，商务印书馆1997年版，第101页。。工人运动和社会主义革命，为政府治理逻辑注入了大量的人文关怀精神，但是没有放弃“理性人”假设的前提。按照这一假设，参与到政府治理过程中的个人被认为是自己利益的最佳判断者。如果事实证明，有某个个体最终出现了判断错误的情况，那么不是个体的决策能力存在着瑕疵，而是这个个体没有获得全面充分的信息。

正是从这种理性人的假设出发，我们看到在目前政府治理理论与制度建设中，“参与”是一个关键词，认为越多的民众参与会带来越优良的政府决策结果。目前的政府治理模式通过选举制度、言论自由等制度，便利和鼓励民众的参与。对民众参与的强调，更从立法领域向行政活动领域扩散，使得民众的参与成为一种全过程的参与②参见王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版。。

但是在数字时代到来以前，受制于通信的不便以及民众意见收集分析时繁重的工作负担，人们看到，民众的参与最终还是借助于各种中介组织，例如政党、利益团体乃至立法机关来完成。民众具有一定自发性、情绪化的参与行为、表述的意见，在通过这些中介组织提炼和综合后，实现了去情绪化、理性化。所以在数字时代到来以前，人们基本上可以认为，政府治理过程中的作为个体的参与者，基本上可以等同于“理性人”。

但是数字时代的到来使得这些中介组织和制度的重要性看起来大大下降了，民众与政府之间的距离被大大拉近。数字技术使得每个人都可以迅速地来到政府面前表达出自己的诉求，数字技术也赋予了政府迅速回应民众这些诉求的可能。而且数字时代的各种新技术和交流方式的发展，走过的是一条先市场、再社会最终来到政府的发展道路。在数字时代，当民众利用数字技术与政府互动时，民众在市场和社会生活中已经形成的行为模式和思维习惯，也将被他们带入与政府的互动过程中。在数字时代的经济活动中，作为消费者的民众期待自己的诉求能够得到迅速的满足，当消费者有任何不如意的时候，就会迅速表达出自己的不满并要求产品和服务的提供方立即回应。这种“不耐烦的顾客”思维也正被带入数字时代的政府治理过程中，像投诉、举报、评比这些最初在经济生活中被广泛使用的激励机制，现在也在政府治理过程中被广泛采用。于是，在数字时代，民众的参与的确是有可能更加便利也更加广泛，但是民众的参与程度也更加浅层化、情绪化③参见张爱军，王芳：《人工智能视域下的深度伪造与政治舆论变异》，载《河海大学学报（哲学社会科学版）》2021年第4期，第34页。，这使得在政府治理过程中做出审慎决策时面对的压力更大。

从理性人假设出发，当理性人做出了看似不理性的决定时，人们一般不会认为是理性人的决策能力出了问题，而是理性人没有接触到完整、正确的信息。数字时代是一个信息高速流动传播的时代，在数字时代民众的确可以接触到更多的信息，但是此时民众接触更多信息的结果，却不一定是让民众获得对政府治理事务更全面客观的认识。一方面，基于数据分析与挖掘技术的深度伪造技术的出现和运用，使得缺乏技术背景的民众越来越难识别出假消息；另一方面，哗众取宠或者惊世骇俗的假消息看起来更容易受到普通人的追捧，再加上算法的合谋①参见李龙飞、张国良：《算法时代“信息茧房”效应生成机理与治理路径——基于信息生态理论视角》，载《电子政务》2022年第9期，第51-62页。，许多人被包裹在自己充满偏见的信息茧房中。这使得“理性人”的假设进一步落空。

而且更尴尬的是，在政府治理过程中治理假消息现象时，政府面对着自己做自己案件法官的窘境。政府治理过程中的假消息，往往针对的就是政府本身。社会主体缺乏治理这些假消息的手段和权威，最终还是需要政府登场来澄清事实。但是政府的“辟谣”行为很多时候看起来是在为自己辩护，稍有不慎就会引发民众对政府公信力的质疑。这种尴尬使得政府在创建和维护开放公正的信息平台时，将面对着公信力瓶颈缺陷。

于是，面对政府治理现实中越来越少的理性人，越来越多的充满情绪、缺乏耐心的数字人，传统的政府治理逻辑在数字时代正面临越来越大的挑战。

（二） 政府治理结构被动摇

在人类历史的发展过程中，自然环境对人类生活的直接影响作用不断下降，人们越来越多地生活在人造环境之中。数字时代的到来正在改造着人类生活的环境，数字时代的技术规则也在改变着人类的社会生活方式②参见任剑涛：《人工智能与“人的政治”的重生》，载《探索》2020年第5期，第58页。。在今天，拒绝或者不会使用社交媒体软件的个人，在经济和社会生活中会面临诸多将严重影响生活品质的障碍。

数字时代的到来也在改变着政府治理的背景环境。更高效、更精准的政府也意味着更强大的政府。数字技术赋予了政府各种更有力的决策和执行工具，至少从理论上说，通过数字技术的运用，政府可以将自己的触角伸向社会生活的方方面面。在万物互联的元宇宙世界中，线上线下世界的联系更加紧密，数据技术也在将过去不可见的各种活动留痕化甚至可视化。在这些技术的助推下，纯粹的私人空间已经很难存在。前文的讨论已经提及，数字时代民众在参与政府治理过程时，相互之间的地位有可能会更加平等。但是在面对政府时，尤其对于单个个人而言，他（们）的地位可能会更加不平等。而这种更明显的不平等地位，可能才是实现民众在政府治理过程中主体地位时最大的挑战。

当然，在传统政府治理模式中，政府与民众之间因为资源、行动能力上的不同同样存在着不平等的地位。为了防止这种不平等地位过于激化，传统的政府治理模式也采取了一些制度预防措施，尤其是权力分工原则，由不同的机关表述出不同的决策取向，以为民众的诉求提供更多的表达空间。但是进入数字时代后，人们看到，不同的政府机关似乎正在服从甚至服务于相同的技术逻辑，数据挖掘分析、人工智能技术的广泛运用，使得决策领域内似乎有可能存在唯一的正确答案。权力分工原则对民众的保护看起来正在失去实质意义①有关在刑事诉讼的过程中，智能办案系统有可能会使得公检法机关间强化配合、弱化制约，使得控辩关系更不平等现象的讨论，可以参见李训虎：《刑事司法人工智能的包容性规制》，载《中国社会科学》2021年第2期，第52页。。

在政府治理结构自身面对数字时代到来的冲击，相对于民众变得更强大、内部显得更同质化的同时，政府本身看起来又受到了来自社会的新的权力中心的冲击。目前数字技术正在向分布式、去中心化、高共享流通性的方向快速发展，在数字基础设施的建设方面也反映出了这种倾向。在这种技术发展背景下，政府治理的制度结构却还没有发生本质改变，依然采取的是金字塔式的中心化形态。但是进入数字时代后，信息、资源和人员在不同的物理地域边界间的流通程度大大上升。传统的国界概念在线下世界中还具有一定的限制意义，但是在元宇宙世界中不再存在实际意义。传统的政府权力具有鲜明的空间性，离权力中心越近就会越强烈地感受到权力辐射力。数字技术的影响力则突破了空间的限制，与技术掌控主体，例如与大技术公司之间的地理距离，不会对来自技术的影响力甚至权力有实质影响②参见郭哲：《反思算法权力》，载《法学评论》2020年第6期，第36页。。

这种数字技术权力能够摆脱时空影响也希望能够摆脱时空影响的现实情况，一方面使得新兴数字技术或者掌握重要数据资源的公司正在成为相对独立于主权政府的新权力中心；另一方面，数字时代的政府治理受到数据技术的分布式、去中心化的技术逻辑冲击时，会出现离心力加强的情况。这两方面的冲击，可能才是目前的政府治理模式需要认真应对的问题。

四、展望

数字时代的到来已经不可阻挡。二十大报告中对数字中国从经济、教育、贸易和文化层面的全方位描绘，充分揭示出了数字时代的到来对中国经济、社会乃至政治生活的深入影响。而且数字时代到来的经济—社会—政府的发展路径，使得数字时代的政府治理模式在应对新时代的变化时，具有一定的回应性甚至滞后性，这更使得数字时代对政府治理模式的改变呈现出一定的单向性。

在此过程中，变化了的时代背景也的确决定了旧的政府治理逻辑与制度有可能存在一些应对不足的领域。抛开表面的焦虑情绪，人们会看到，数字时代更便利的民众参与途径对政府治理可能会是一柄双刃剑，尤其当民众带着在经济和社会生活中已经养成的“不耐烦”情绪，参与到政府治理过程中来时，“理性人”的假设正在落空，决策者想要做出审慎决策的难度越来越大，腾挪的空间越来越小。近年来，民粹主义运动在西方国家的政治舞台上具有越来越大的话语权，可能也与在数字时代公民理性人假设的落空有关。

在这种情况下，数字时代对于民众的参与可能更需要重视质而不是量。许多国家的政治实践也的确验证了政府治理在满足民众的两种需求时具有互换性。如果政府可以更好地满足民众的经济物质需求，即使在政府治理过程中，在满足民众主体地位需求时存在一定的瑕疵，这对于许多民众来说也还是可以接受的。如果提高决策的质量成了政府治理的首要目的，那么基于质而不是量的参与模式会实际上更具有可取性，即不以参与的规模而是以参与的质量为标准来设计参与制度。此时，人们有理由感到庆幸的是，数字时代的到来也赋予了政府以更高效的治理方式来弥补民众在主体地位感下降方面的可能。

而且数字时代是一个去中心化、强调共享交流的时代，普通民众的生活在数字时代也将日益多元化，突破了国界限制的元宇宙将这种多元化的尺度拉到了整个人类社会的尺度。这在一定程度上意味着政府在民众生活中的中心意义也将下降。当政府活动不再是民众的中心生活时，民众相应地不会表现出强烈的参与需求，而更多地会以结果为导向来评判政府行为的好坏。所以数字时代政府治理不可避免面临的离心倾向，如果善加利用，反而可以成为弥补政府治理腾挪空间不足的因素。

但是需要正视的是，技术权力的兴起对政府治理形成了不可忽视的挑战。在历史中，资本权力的兴起也曾经对政府治理，尤其是政府治理模式中的民主原则形成过类似的挑战。为了应对这种挑战，人类曾经试图通过征收资本，以国有甚至国营资本取代私有资本来解决这一问题。但是历史显示，当资本成了一种重要的生产要素后，政府对资本的过度控制会抑制经济的发展，最终造成资本与政府两败俱伤的局面。所以时至今日，政府的政治权力与资本权力之间能否实现一种微妙的平衡状态，依然是决定一国能否顺利发展的重要背景条件。

基于处理资本权力的历史经验与教训，当在数字时代，技术权力成了一种不可忽视的新权力中心后，人们可能需要更加小心地应对技术权力对政府治理的影响，需要对技术本身的运作逻辑给予充分的尊重，实现政府与技术权力之间互相尊重的新平衡。如果因为面对数字时代的焦虑情绪，而对数字技术的运用采取一刀切的僵死控制态度，那么在不可避免地阻碍技术进步和数字社会发展的同时，也很可能会再次出现反噬政府治理效能，造成技术与政府两败俱伤的局面。