资产评估助力化解地方政府隐性债务研究

■李丝丝 李佳灵

（中国资产评估协会，北京 100045）

近年来，我国地方政府隐性债务已成为影响经济发展的“灰犀牛”。妥善防范化解地方政府隐性债务风险，对缓释系统性金融风险、规范政府债务融资机制、确保财政可持续性具有重要支撑作用，对继续做好“六稳”“六保”工作，推进双循环发展新格局形成具有重要现实意义。

本文从资产评估行业的角度出发，通过实地调研、专家采访、案例分析等方式，探究资产评估机构在化解地方政府隐性债务风险中发挥的作用，着力推动资产评估行业在防范化解地方政府隐性债务风险、保障社会公共利益和国家经济安全中发挥专业所长。

一、地方政府隐性债务化解方式介绍

（一）什么是地方政府隐性债务

目前地方政府隐性债务尚没有非常明确的官方定义，根据《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351 号）中表述，债务单位要根据审计口径确定的地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务及地方政府可能承担一定救助责任的债务分类填报。从这个意义上说，隐性债务就是地方政府没有负有偿还责任，也没有承担担保和救助责任的债务，但这些债务一旦发生危机，政府又可能会加以干预，承担责任。2018 年8 月《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27 号）要求地方政府在5-10 年内化解隐性债务，理论上2023 年到2028 年各省要陆续完成清零。

（二）目前化解地方政府隐性债务的主要方式

财政部发布的《地方全口径债务清查统计填报说明》中提出了六种隐性债务化解方式，分别为：安排财政资金偿还、出让政府股权与经营性国有资产权益、利用项目结转资金及经营收入偿还、合规转化为企业经营性债务、通过破产重整或清算方式进行化解、借新还旧及展期等方式偿还。这种六种方式切实可行，为化解隐性债提供了有效方案。但化解方式的操作、选用和具体实施不仅具有很强的政策性，也具有很强的专业性，需要发挥专业机构的作用。

二、资产评估机构化债案例

通过调研资产评估机构，我们了解到资产评估机构立足于价值管理和价值发现，在协助地方政府开展隐性债化解工作中，发挥了重要的专业支持作用。这里重点介绍两个案例：一是鄂尔多斯城市投资集团公租房项目，利用债务剥离重组化解地方政府隐性债；二是楚雄市立体车库、城市道路停车泊位特许经营权转让PPP 项目，通过PPP 模式化解地方政府存量债务。

（一）鄂尔多斯城市投资集团公租房项目

鄂尔多斯市城市建设投资集团作为政府平台公司，承担政府公租房项目。截至债务剥离重组时点，该公租房项目总投资58.6 亿元，已支付款项54.4 亿元，隐性债务规模4.2 亿元。在本例中，资产评估机构结合“利用项目结转资金及经营收入偿还”及“合规转化为企业经营性债务”帮助债务化解。

1.合规转化为企业经营性债务。北京中泽融信管理咨询有限公司和北京国融兴华资产评估有限责任公司于2018 年为该隐性债务设计了化解方案，通过政府隐性债务剥离重组，盘活经营性资产，增加现金流入，实质化解了债务风险。在进行资产清查及债务梳理工作后，通过经营性资产和公益性资产的区分，将经营性资产注入城投集团，以资产匹配债务的方式进行债务剥离和政信担保撤销，以注入的经营性资产收益作为化解隐性债务的还款来源和短融抵押来源，从而解决短期期限错配和长期还款来源问题，确保债务化解的合规性、合理性及有效性。

2.预测未来偿还能力。市国资委和市城投集团共同聘请资产评估公司对项目涉及的经营性资产未来收益进行了预测，将保障房资产的处置及租赁所得现金作为经营性资产未来收益来源。评估机构根据未来收益预测结果和债务梳理成果，计算经营性资产未来收益是否能够完全覆盖还本付息要求，确认鄂尔多斯市城投集团在市场化运营项目资产并实现收益的同时，是否需要市财政统筹安排以确保本息如期支付。

3.防止国有资产流失。债务偿还期间涉及资产处置，市国资委聘请了资产评估机构评估资产价值，确保国有资产的保值增值，防止国有资产流失。

（二）楚雄市立体车库、城市道路停车泊位特许经营权转让PPP 项目

在不增加地方政府隐性债务的前提下，以PPP模式化解地方存量债务成为有效缓解地方政府存量债务及增加政府可支配资金的有效途径，本例中北京国融兴华资产评估有限责任公司为PPP 项目融资落地提供了咨询服务。

楚雄市立体车库、城市道路停车泊位特许经营权转让PPP 项目合作内容为楚雄市立体车库、城市道路停车泊位为期15 年的特许经营权。本项目创新投融资机制，采取政府先从地方国有平台公司收回项目，后引入社会资本授予项目公司经营权，由其在合作期内负责项目设施的运营及维护管理，合作期满后将项目设施设备移交给政府。将存量资产所有权与经营权分离，按照我国财政管理体系，存量PPP 项目中特许经营权转让收入上缴同级国库，纳入国有资本经营预算管理，该举措可有效减轻地方政府的债务压力，能够腾出资金用于重点民生项目建设。北京国融兴华资产评估有限责任公司一是对测算车库及停车泊位得出评估价值结论，作为项目总交易额；二是测算经营性项目未来收益，收入来源主要为立体车库及城市道路停车泊位15 年的运营服务收入，计算收入能否覆盖社会资本前期投入及运营成本，回报机制为使用者付费。项目的落地是资产评估机构助力楚雄市在创新重点领域投融资机制、探索基础设施存量资产转化方面取得的一项重大成果，为该地区加快盘活基础设施存量资产，降低政府负债，推动重点项目建设提供了有效途径。

三、资产评估行业服务地方政府隐性债务的优势与不足

地方政府隐性债务结构分散、隐蔽性强、风险可控性差，其中涉及大量的资产重组、资本运作，专业性需求强，如何化解地方政府隐性债务成为社会高度关注的难题。资产评估作为财政管理的基础工作，可发挥专业优势，主动担当尽责、务实创新作为，为防范化解重大风险提供专业支持。

（一）立足优势，发挥评估机构专业能力

资产评估具有价值发现和把握内在价值的天生优势，熟悉资产流转市场，善于清查资产确认权属。在对债务识别、资产定价转化、盈利预测上具有独特的专业优势。资产评估机构可立足优势，积极通过参与隐性债务识别、平台公司转型升级、PPP 项目、REITs 涉及的存量资产评估和债务转换等项目，为地方政府隐性债务化解贡献力量。国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》提到，应依法依规稳妥有序推进存量资产盘活，着重指出要做好资产评估等工作，体现了资产评估机构对于盘活存量资产、化解隐性债务的重要作用。

（二）弥补不足，提高评估化债重视程度

目前，资产评估行业机构对地方政府隐性债务的化解存在重视度不够、参与度不高、人才积累不足等问题。应从行业层面予以重视：一是应加强行业引导，帮助资产评估机构拓宽业务领域，提升化债参与度，规范操作流程。二是应强化信息披露，帮助地方政府推选合适合规的评估机构。三是应注重人才引进和培养，提升评估师相关专业能力。

四、资产评估机构更好地服务地方政府隐性债务化解的建议

通过调研及探究，我们认为资产评估机构可以在防范化解地方政府隐性债务风险过程中发挥更大作用。根据《关于2021 年中央决算的报告》中提到的“坚决遏制新增地方政府隐性债务，支持地方有序化解存量隐性债务”，资产评估机构可按“化存量”“控增量”两个方向推进服务。

（一）“化存量”方向

近年来，中央接连发布若干防范化解地方政府债务风险指导意见，着力防范地方政府隐性债务风险，稳妥化解隐性债务存量。资产评估机构可综合利用财政部发布的六种化债方式的“利用项目结转资金及经营收入偿还”“合规转化为企业经营性债务”“通过破产重整或清算方式进行化解”市场化方式，摸索创新路径，助力隐性债务合规转化、妥善化解。

1.合规转化债务，化解金融风险

一是债务剥离重组。债务剥离重组的核心思路是以行政划拨的方式转让资产、以债务转让的方式剥离隐性债务，将地方政府的资产和债务同时转让给平台公司，从而达到化解隐性债务的目的，实质性化解金融风险。本质是根据债务和项目性质的不同，将隐性债务进行切割、剥离或重组，对于有经营性现金流并且经测算可以完全覆盖债务本息的资产（比如高速公路、轨道交通），直接将上述债务及对应的资产划入所在地融资平台公司，由融资平台公司履行偿债及资产经营责任，进一步厘清政府债务和企业债务的边界，并推动促进地方融资平台市场化实体化转型。在此过程中，资产评估机构可参与到资产清查、债务测算、预测未来现金流入中，如助力当地政府通过合规的PPP 模式利用社会资本、转移债务风险。

二是破产清算。2018 年，《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》明确提出对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止“大而不能倒”，坚决防止风险累积形成系统性风险。因此，对僵尸型平台公司进行破产清算也是化解地方政府隐性债务的一种途径。资产评估机构可参与破产清算，出具资产评估报告，为管理人制定重整计划提供依据，为战略投资者间接了解重整企业资产价值提供参考，为债权人、原股东了解重整企业资产价值提供依据。

2.推进存量资产盘活，严防国有资产流失

资产评估助力盘活存量资产偿债主要可以通过参与资产证券化、出售股权或经营性资产等方式。

一是资产证券化。资产证券化模式是指地方政府以其直接与间接控制的，能够产生稳定现金流的资产作为基础资产，通过结构化设计在资本市场上发行ABS、REITs 等来募集资金化解地方政府债务风险的模式。地方政府平台贷款多数集中于城镇基础设施建设、交通设施以及市政建设等基础设施项目，以这些资产作为证券化的主要对象，能有效盘活上述资产，不仅可以拓宽地方政府融资渠道、化解地方政府隐性债务风险，还能向市场投资者提供现金流稳定的优质标的项目。资产评估机构可以在发行阶段参与遴选基础资产，对基础资产估值、现金流测算；在运营阶段参与基础资产价值的跟踪测算，并及时披露风险。

二是出售股权或经营性资产。相比于借新还旧、债务置换等偿债模式，出售股权或经营性资产属于更为直接的偿债方式，但存在国有资产流失风险。资产评估作为兴起于改革开放浪潮、发展于国企改制进程中的行业，从诞生之初起就肩负着维护国有资产权益、防止国有资产流失、规范资本市场运作等使命。在通过出售股权或经营性资产偿还隐性债务时，资产评估可承担相应责任，合理准确评估资产，避免国有资产流失。

（二）“控增量”方向

2022 年5 月18 日，财政部通报了八起隐性债务问责典型案例，要求各地从中深刻汲取教训，也反映了我国对严肃查处新增隐性债务和隐性债务化解不实等违法违规行为的决心。严堵违法违规举债融资的“后门”，管控新增项目融资的金融“闸门”，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。资产评估机构可通过参与地方债务绩效评价、隐性债务风险识别等方式，杜绝隐性债务增量。

1.债务绩效评价，提高政府偿债能力

地方政府债务绩效评价是规范化监管的必要环节，对于有效化解地方政府债务风险，提高地方政府债务资金使用质量具有重要意义。资产评估机构可依据中国资产评估协会发布的《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对债务资金使用的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。从而提高政府偿债能力，防范隐性债务风险。

2.债务风险识别，防范隐性债务隐患

部分地方政府隐性债务并非主观有意造成，而是因为不规范的政府融资、PPP 项目失败、预计未来现金流量错误等原因导致。资产评估机构可发挥专业优势，结合项目性质、投资规模、收益状况等，合理定价投资资产，准确预测未来现金流量，识别隐性债务风险，避免出现项目预测有误、国有资产流失、债务违约、接受转让单位亏损，防范潜在的债务风险隐患。

（三）评估机构要加强自身建设，提高服务水平

资产评估作为财政管理的基础工作，可发挥专业优势，主动担当尽责，提高服务能力，为防范化解重大风险提供专业支持。一是提升资产盘活能力。资产评估具有价值发现和把握内在价值的天生优势，熟悉资产流转市场，善于清查资产确认权属。在对债务识别、资产定价转化、盈利预测上具有独特的专业优势。通过积极参与隐性债务识别、平台公司转型升级、PPP 项目、REITs 涉及的存量资产评估和债务转换等项目，充分开发利用资源，加快资产增值及盘活转换，为地方政府隐性债务化解贡献力量。国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》提到，应依法依规稳妥有序推进存量资产盘活，着重指出要做好资产评估等工作，体现了资产评估机构对于进一步参与盘活存量资产、化解隐性债务的空间。二是拓宽机构服务领域。近年来，以服务财政中心工作为基点的绩效评价业务已成为资产评估行业新的业务增长点。良好的绩效评价是实现财政支出科学化和精细化的有效手段，也是减少债务增长的有效手段。资产评估机构可通过绩效评价业务对财政支出项目和财政支出政策的必要性、可行性、效率性、效益性及经济性进行客观、公正地评估，充分发挥自身优势，加强理论研究，结合债务化解的背景和评价目标，寻求更合理的评价思路，探索地方政府隐性债化解方法。