从美英日韩经验看如何完善我国房地产调控

房改以来，我国坚持实施房地产市场化改革思路，即以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次住房需求，美英日韩均是实施房地产市场化发展的国家，适合与我国进行对比研究。

一、建立适合我国国情的中长期制度为主、短期调控为辅的房地产政策体系

在美国、英国、日本、韩国四个国家中，只有韩国实行对房地产市场频繁调控的思路，其他三国均以实施中长期房地产制度为主，更多关注和解决中低收入人群住房问题，房地产税收政策和房地产金融政策相对稳定。其中，美国实行对房地产市场总体不干预思路，英国和日本的房地产中长期政策根据住房供求的阶段性变化而进行调整，在必要时候政府也采取管制政策。从房地产市场运行状况看，实施频繁调控的韩国具有房地产市场周期更短、市场波动幅度更大的特征。为保持我国房地产市场平稳健康发展，可以借鉴成熟的国际经验，构建适合我国国情的中长期制度为主、短期调控为辅的房地产政策体系，完善住房供给体系，改革相关配套制度，形成稳定的房地产用地制度、房地产金融制度和房地产税收制度。其中，房地产中长期制度侧重提升不同收入阶层的居住水平，短期调控政策侧重维持房地产市场与宏观经济的协调发展。

在住房短缺时期，住房需求旺盛，各经济体均没有发生过房地产泡沫破灭问题。在解决住房短缺问题以后，美国、日本出现过房地产泡沫危机，其中美国没有采取任何房地产政策应对泡沫问题，日本则出台了土地交易管制措施、增加房地产持有税、减少房地产融资数量等短期调控措施控制房价泡沫，这些短期调控措施对控制泡沫膨胀效果有限。美日房地产泡沫膨胀和破灭主要受经济金融政策的宽松和收紧影响，持续低利率环境后的连续大幅加息，是美日房地产泡沫扩大和破灭的共同诱因，房地产只是经济泡沫的载体。因此，防范房地产泡沫危机不单单是房地产政策内容，更是宏观调控政策内容。可以针对性地完善两方面房地产政策，一是在中长期政策体系中，完善房地产金融制度，加强房地产金融监管，防范房地产过度金融化；二是在房地产短期调控政策体系中，加强房地产泡沫水平监控，建立房价泡沫预警制度，为实施逆周期宏观调控提供依据。

二、提振住房需求，化解房地产市场风险

我国中长期城镇住房需求由于实质性支撑减弱，将出现趋势性回落，需要给予高度重视。一是我国住房短缺已经解决，2020年城镇家庭住房套户比超过1.1，住房供给充裕。二是2010年我国人口抚养比已出现上升拐点，老龄化程度逐步加深，25—44岁适龄购房群体数量下降。三是我国经济发展进入高质量发展阶段，GDP增速下降，收入增长减缓。四是受疫情影响，近三年城镇化发展速度放缓，新增城镇人口由疫情前的每年约2000万人快速下降至2022年的646万人，各线城市新增常住人口减少甚至出现负增长，房地产需求快速下降，导致房地产市场出现结构性过剩。今年二季度以来，房地产市场下行调整幅度加大，多数城市房价下降，后续房地产市场仍面临较大下行压力。亟需大力提振住房需求，防止房价大幅下降引发风险扩散，对国民经济运行和社会发展产生重大影响。

一要实施转移人口市民化保障性住房工程，增加住房刚性需求。我国约有2.5亿城镇常住人口没有户籍，居住条件相对较差。实施转移人口市民化保障性住房工程，一方面，可以改善流动人口居住条件，增加住房刚性需求；另一方面，通过收购市场滞销商品房用作保障性租赁住房或长租房，可以降低当前房地产市场下行压力。

二要释放改善性住房需求。优化二套房限贷政策，降低二套房首付比例和贷款利率；允许城市政府“分区施策”调整限购、限价等政策；降低住房交易税费；适当提高普通住宅面积标准，可以较大幅度降低住房改善的税收负担。

三、大力发展住房租赁市场，推进租购并举

美国、日本和英国的中长期住房制度均是市场和保障相结合，形成覆盖所有群体的住房供给体系，尤其是形成多层次的住房租赁供给体系。我国住房消费方式长期“以购为主”，住房供应体系侧重房屋销售市场建设，为实现租购并举，需要加快补齐租赁短板。要推进租售同权，完善由市场化长租房、保障性租赁住房、公租房组成的“三元住房租赁体系”，全面覆盖所有收入群体，形成向下有托底、向上有通道的完整住房租赁供给体系。

完善住房租赁市场，要以提高住房规模化租赁经营比例为抓手，发展长租房。支持机构租赁主体发展；鼓励居民提供长租房；将城市更新与增加住房租赁相结合，鼓励企事业单位盘活非居住存量房屋用作租赁住房；加强城中村住房租赁管理，建立城乡统一的住房管理市场。人口净流入城市要在规范市场和增加有效供给两方面同时发力，中小城市以规范市场为工作重心。

四、住房政策目标更注重提升居住质量，推进好房子好小区好社区好城区“四好”建设

根据国家统计局第七次人口普查数据计算，2020年我国城镇家庭住房套户比超过1.1，城镇人均住房建筑面积为38.62平方米，住房短缺问题已经解决。住房已经不只是提供居住功能，还承载着生活功能、社会功能和经济功能，将2yXvKv9xGZa8zL9kWPviT3aqLCGr9zh2mIht5HcAjaE=住房发展与公共服务、基层治理、产业就业、信息科技、低碳绿色、未来城市等统筹考虑。

美国、英国和日本的住房政策目标均随着住房供求矛盾的转变而改变，在住房短缺阶段，大力推进住房建设；在住房短缺问题解决后，各经济体住房政策目标无一例外均致力于持续提升居住质量。借鉴成熟国家经验，编制住房标准和住房规划，以努力让人民群众住上更好的房子为目标。推进城市更新，更关注居住品质的提升，从好房子到好小区，从好小区到好社区，从好社区到好城区，加强城市规划、建设和治理，让城市更宜居、更韧性、更智慧。

五、改革并形成稳定的房地产用地制度

我国实行土地公有制，房地产用地由政府管理，稳定的房地产用地制度，对房地产市场平稳运行具有重要意义。从目标导向和问题导向出发，一是加快建立人地挂钩制度。在建设用地指标总量控制的前提下，明确建设用地指标跨地区流转规则，允许人口吸引力较强的中心城市与有结余建设用地指标的中小城市进行交易，提高建设用地跨地区流转的交易和配置效率，完善地区间利益分配机制。探索新市民宅基地建设用地指标异地直接流转制度。二是改革土地出让制度，建立房地联动机制。根据人口总量和结构变化，合理确定住宅用地供应总量和结构，完善住宅用地出让方式，保持房价和地价合理价差，为提升住宅品质、发展绿色住宅预留空间。租赁住房用地可采取出让、租赁或划拨等方式供应，允许出让价款分期收取。三是盘活土地存量，支持长租房建设。总结推广农村集体建设用地建设租赁住房试点经验，逐步实现农村集体建设用地与国有土地同地同权。适当放宽规划条件，提高企业参与旧城改造和城市更新创造的积极性。允许企事业单位将依法取得使用权的土地用于建设租赁住房。

六、完善并形成稳定的房地产金融制度

美国、英国、日本三国的房地产金融政策均相对稳定，为房地产市场平稳运行提供支持。应进一步完善我国房地产金融宏观审慎管理制度，一是建立房地产融资监管制度。对银行和各类非银行金融机构的房地产融资规模、融资增长速度、融资条件等进行监管，建立预警标准，防止出现房地产过度金融化。二是规范发展房地产开发融资。与房地产预售制度改革相适应，优化住房信贷产品设计，适当延长房地产开发贷款期限，与房地产项目开发周期相匹配。优化住房信贷结构，增加房地产权益融资，发行房地产投资信托基金，允许房地产投资企业上市融资。三是完善差别化住房信贷政策。适当降低二套住房贷款首付比例和利率水平，支持住房改善。完善“认房认贷”政策的认定条件。四是支持住房租赁。引导长期资金参与租赁住房建设运营，支持保险、信托等机构投资租赁住房建设运营，为住房租赁企业提供长期贷款支持。对用于租赁的住房建设实行长期低息贷款。允许住房租赁企业上市融资。

七、优化并形成稳定的房地产税收制度

美国、英国、日本三国均具有稳定的房地产税收政策，在房地产取得、持有、交易环节都有相应税种，可以有效调节房地产市场中的投资投机行为。我国房地产税收重交易轻保有，没有抑制房地产投机的税种。完善我国房地产税收制度，一是调整税收结构。在保持房地产税负总水平不变的基础上，减轻开发建设和交易环节税负，增加持有税负。优化房地产开发环节的土地增值税预征制度，降低交易契税，适时开征房产税。二是增加抑制住房投机的税种。研究征收二手房交易环节的资本利得税、特别印花税等。三是加大支持住房租赁的税收政策力度。实行加速折旧政策，减免经营环节所得税，降低长租房企业税收负担。对个人出租住房的，适当减免租赁住房所得税。实施承租人“房租抵税”政策。对住房租赁企业、用于长租的住户适当减免房产税。

（作者单位：国家发展改革委投资所）