英国住房调控经验借鉴

英国是全球最早实现城市化的国家，房价长期波动上行。住房政策以中长期制度建设为主，不对住房市场的周期性波动进行短期调控。从住房政策效果看，英国较好解决了居民住房问题，居住水平较高，从未发生过房地产泡沫危机。

一、英国宏观基本面及住房市场特点

（一）全球最早实现工业化和城市化国家，经济增长率长期维持在较低水平

英国是发达国家，很早就完成工业化和城市化进程。因此，其经济基本面状况与发展中国家有很大不同。一是英国经济增长率长期维持在0—2%的水平。二是英国是世界上第一个实现城市化的国家，1950年英国城市化率已经达到78.98%。三是英国人口增长率长期维持低位，1951—2020年人口年均增长率为4.1‰，其中在1975—1978年和1982年出现人口负增长。从人口内部的年龄结构来看，英国已进入深度老龄化阶段，2018年英国65岁以上人口占比为18.4%。

（二）英国住房自有率约为60%，居住水平较高

一是英国住房市场结构中，全英住房自有率约为60%，租房居住率约为40%，其中伦敦住房自有率和租房居住率大约各为50%。二是从租赁住房存量结构来看，全英私人租赁住房与社会租赁住房比例约为4∶1，伦敦该比例约为1∶1。三是从居住水平来看，英国人均拥有两个房间，高于OECD国家均值（1.7），2018年英国住房拥挤率为4.8%，远低于欧盟平均水平（15.5%）。英国房屋以半独立、独立或联排别墅为主要房屋类型，居住质量整体较高。

（三）房地产业为国民经济增长作出重要贡献，房价长期上涨

房地产业在英国宏观经济中占据重要份额，主要体现在三个方面：一是房地产业投资在全社会固定资本形成中长期占比为16%—24%。二是英国房地产业吸纳了大量就业人口。根据2011年调查数据，建筑业总就业人口为193.2万人，房地产服务业为36.7万人，合计占全部就业人口的9.2%。三是英国房价长期波动上行。2002—2022年，英国房价年均涨幅达12.0%，仅金融危机期间有所回落，最大降幅曾达到12.5%。金融危机后房价涨幅有所降低，近十年年均涨幅5.5%。

二、英国住房市场调控的主要做法

英国不对住房市场的周期性波动进行直接干预，没有短期调控政策。住房制度在执政党变化期间经历了阶段性调整，由政府主导向市场主导转变，长期注重发展住房租赁，通过规划引导、住房租金管控对住房市场进行间接干预。

（一）英国住房制度经历了由政府主导向市场主导的阶段性变化

自二战以来，英国住房制度的发展大致经历了三个阶段：第一阶段是1949—1979年，政府主导的福利住房制度。政府通过直接投资或补贴的方式进行大规模社会住房建设，并以较低的租金向居民出租，这期间政府提供的社会住房占比大约为50%。第二阶段是1980—1997年，保守党执政期间，英国进行住房制度改革，改变了长期奉行的住房福利政策，减少政府建设的社会住房，改为由非营利机构的住房协会提供，推行社会住房私有化，目的是提高中产阶级的住房自有化率，缩减公共住房开支。这一阶段，政府提供的社会住房占比降至不足5%，住房协会提供的社会住房占比约为15%。第三阶段是1997年以后，工党执政期间，强调政府通过住房供给履行社会责任，鼓励低收入家庭实现自有住房的梦想。英国政府于2006年4月推出一项“共有产权购房”计划——租户可最低购买住房25%的所有权，其余部分的所有权仍归业主所有，但需要支付2.75%—3%的费用，等收入增加后，他们再购买整套住房的所有权。这一阶段，政府几乎不再建设社会住房，住房协会提供的社会住房占新建住房的比例约为12%。

与其他国家相比，较高的社会住房比率是英国住房供给体系的重要特征，尽管经历了20世纪80年代以来住房私有化以及私有企业逐步成为住房建设主体的过程，但政府和非营利机构持有的社会住房仍然占全部住房存量的近20%。

（二）长期支持住房租赁发展

英国政府长期重视住房租赁市场的建设和租售平衡发展。一是英国政府在二战后就开始大力推动住房建设，其中大量是用于出租的社会住房。战后工党政府建造了超100万所房屋，其中80%是社会住房。二是20世纪70年代末推行住房私有化改革后，住房自有率上升，但同时大批的社会住房承租人通过低价获取了住房所有权，或者通过政府的租金补贴进入私人租赁市场，租住结构长期稳定。三是租赁项目较为多元，支持租售转换。如1996年推出“买后出租”抵押贷款政策，是专门给房东买房出租投资用的贷款政策，租金用以归还银行贷款。该政策的推出增加了私人租赁住房存量，1996—2012年私人租赁部门新增的260万套房产中，就有140万套通过“买后出租”政策融资。四是租售平衡政策长期延续，即使在1978年和1997年政党轮换中依然保持。

（三）实施土地规划和住房规划间接引导市场供给

中央政府和地方政府主要以土地规划和住房规划对房地产市场供给进行间接调控。一是英国在中央政府层面编制“国家规划政策框架”，该框架规定了包括土地使用、住房、交通、自然资源利用、经济发展等方面的全方位原则，以及规划制定和实施程序等一系列程序规则。二是地方政府在该框架下编制地区性的住房规划。政府通过控制规划许可证，要求开发商将项目按一定比例以成本价出售给保障性住房管理机构，实际上是通过土地规划、以实物建设的形式供应保障性住房。三是规划框架具有长期稳定性。规划框架的制定和修订，需要经过严格立法和司法程序，往往经历漫长的时间。

（四）住房租金管制

在住房租赁市场，英国政府利用租金管制政策对市场进行短期调控：一是在私人住房租赁领域，推行“公平租金计划”。政府规定，房东在租期内都不能提高租金，租期结束后房东租金上涨幅度最高增加到法定最高租金，即“公平租金”，公平租金由估价办公室根据市场最新变化进行动态调整，基本与市场价格保持一致。二是在出租的社会住房领域，政府规定，租住公租房及其他非市场化房屋居民的房租支出不能超过总收入的25%，规定租金最高涨幅，对违反者采取罚款和征税等措施。

三、英国住房市场调控的几点启示

（一）土地规划是有效的住房市场干预方式

英国经验证明，土地规划是行之有效的住房市场干预方式。英国地方政府所拥有的土地极少，很难对土地供应进行直接干预，但是通过土地规划许可证的发放，对城市规划进行调整和管控，地方政府可以对土地开发权进行控制，因此政府不仅可以通过土地规划间接调控住房供给，还能保证保障性住房的质量和数量。

（二）长期重视租售平衡，搭建租售转换的住房阶梯

英国政府长期重视住房市场结构的租售平衡。在项目层面，多元化的租赁住房产品项目不断推出，涵盖中低收入群体、城市夹心层群体。比如，社会住房项目，“先租后买”项目、“买后出租”项目，针对社会不同群体形成了从租赁到购买的较为平滑的“住房阶梯”，能够满足从新市民、第一次购房者到住房投资者不同层次的需求。

（三）以共有产权方式鼓励低收入家庭实现住房自有

英国政府在发展住房租赁市场的同时，也鼓励住房自有，在工党执政期间推出的“共有产权购房”计划，具有很好的借鉴意义。英国的共有住房产权是指由非营利机构的住房协会与购房人共同拥有住房产权，购房人首期最低可以购买25%的住房产权（2020年最低比例降至10%），之后在具备支付能力后，逐步购买剩余住房产权。在购房人首期和逐步购买剩余产权的过程中，均可以得到政府的政策性优惠。共有产权住房计划可使政府在履行社会责任的同时，帮助低收入家庭实现拥有自有住房的梦想。

（作者单位：国家发展改革委投资所）