行为经济学视角下城市更新策略——以嘉善县魏塘老工业区城市设计为例

■ 刘辰阳 LIU Chenyang

0 引言

在城市发展由外延式向内涵式转变的新时期，城市更新作为遏制城市扩张、实现精明增长的发展思路，受到广泛重视。学界出现了大量基于人本主义、法团主义、社会公正、制度经济学的研究[1-3]，描绘出一幅幅理想更新模式下的光明图景；但在实践中，工程技术、经济平衡、社会和谐等多方面的问题错综复杂地交织在一起，使城市更新项目的推进举步维艰。本文剖析产权经济学理论在处理城市更新复杂矛盾时的不足，通过引入行为经济学理论，以嘉善县魏塘老工业区城市设计为例，总结推动城市更新顺利进行的实践经验，并提出能够有效推动更新的实施策略。

1 行为经济学视角下的城市更新困境

1.1 产权经济学派的局限

科斯[4]在《社会成本问题》一文中指出，在交易成本为零的条件下，无论将初始产权赋予谁，只要产权关系是明确的，在市场机制下，产权的最终配置总会是最有效率的，这一观点被称为“科斯定理”。在城市更新领域，我国土地产权制度为土地产权转换赋予了极高的交易成本。随着城市的发展，旧城中心低效利用土地的更新成本逐渐提高，因此，政府和规划师需要通过制度改革和规划设计，将土地交易成本降低至可接受的范围。由政府承担交易成本可使土地产权的出让者和受让者都能得到较为满意的结果，但达成这一结果的前提是出让者和受让者对产权价值具有一致的衡量标准。在实践中，各利益相关方常常无法达成一致，部分学者将这种现象归咎于少数产权所有者的“敲竹杠”心理，并试图寻求一种“社会公平”来克服这一问题[5]。几乎没有人对科斯定理这一理论基础持怀疑态度，认为只要能够不断地降低交易成本，“等价交换”似乎是能够简单实现的。但在客观价值论和主观价值论的交锋中，主观价值论明显占据上风，任何达成交易的价格都必然低于买方的心理最高价，同时高于卖方的心理最低价，这一解释较交易双方是基于商品中凝结的等价劳动进行交易的解释更为合理。因此我们不得不提出质疑，等价交换是否如人们所想的那样简单易行？

1.2 禀赋效应影响下的城市更新

行为经济学派以试验的形式反驳了科斯定理，给所谓“敲竹杠”的心理以更明确合理的解释。理查德·塞勒[6]设计了一项试验，将2 美元和价值2 美元的杯子分别发给数量相等的2 组受试者（受试者知道杯子价值2美元），并告知2 组受试者可以自由选择，决定是否进行等价交换。由于是面对面试验，因此完全不存在任何交易成本，若根据科斯定理预测，愿意进行交换和不愿意交换的人的比例应相等，但超过70%的受试者不愿意与另外一方进行交换。将2 组受试者所持物品对调，再次进行试验，结果依旧如此。试验结果表明，不管被分配到什么，大部分受试者认为自己所有的东西的价值高于对方所持有的等价物。塞勒将这一现象称为“禀赋效应”，即一旦人们得到了某种物品，他对这一物品的估价将高于市场价，因此，即便交易成本为零，初始产权关系依然极大影响了资源的配置。在城市更新实践中，由于土地权利人对土地价值的评估高于土地的实际价值，导致谈判困难重重，若想土地产权买卖双方都满意，最终通过土地征收获取土地权利就必须要额外付出一部分社会财富（如政府补贴、容积率奖励等），以使双方都得到符合心理预期的价格。由于成片区的城市中产权关系的复杂性，一次性的更新是极难实现的，而渐进式的更新就必然带来产权人心理预期随更新进程不断上涨（如后参与更新的产权人的要价比先参与的产权人高），最终导致政府和社会无力承担更新成本。在深圳的城市更新中，不断突破法定图则上限的容积率正是这一问题的典型反映[7]。可以预计的是，无论城市经济发展水平的高低，土地产权关系越复杂，更新进程越缓慢，禀赋效应的积累就越明显，城市更新的困难就越难以克服。

1.3 助推城市更新的新思路

塞勒的试验论证了人的有限理性行为，颠覆了古典经济学“理性经济人”的基本假设，禀赋效应展现出的人决策的复杂性和非理性，使城市更新面临着种种困难，如何解决这些问题成为研究者需要关注的问题。心理学家卡尼曼[8]提出的前景理论指出，人们做出复杂决策时，往往难以通过概率计算做出数学意义上的最佳决策，而是以生活经验为锚点，具有明确的追求确定收益和厌恶损失的倾向，例如，相对于小概率的高收益，人们更倾向于确定的低收益，尽管这种行为并不理性，但却是可以预测的。相似的，塞勒通过试验发现，在进行简单决策时，人们通常并不利用理性决策系统，而是采用直觉进行选择，“建议选项”“默认选项”将对人们的决策产生极大的影响，例如，人们去餐厅就餐时更喜欢有推荐菜品的菜单。以上研究发现为处理城市更新问题提供了新的思路，即利用人们决策行为的非理性进行温和的助推，在保证民主和公平的前提下，促成更新实践的高效实施。塞勒将这种策略称为“自由主义下的温和专制主义”，下文将通过具体实践案例进行进一步阐释。

2 嘉善县魏塘老工业区城市设计实践

2.1 城市旧工业区现状

嘉善县位于浙江省嘉兴市东北部，是沪宁合杭甬发展带上的节点城市，因其处于浙江省对接上海市的桥头堡位置，承接了大量上海市外迁工业，形成了“一区、两园、两组团”的产业空间布局（图1）。魏塘老工业区位于魏塘商贸物流组团南部，南临嘉善火车站，是嘉善县城南生活区和城北产业区之间的衔接地带。由于历史原因，基地内工业用地产权混乱、分割细碎（图2），相关工业企业运行低效，呈现“低、小、散”的产业发展状态，企业停工停产现象严重，占地等迁的情绪在企业中较为普遍，这使得该地区的城市面貌极为落后，成为嘉善县城市建设和产业发展的痼疾。

图1 规划项目区位及其周边产业空间布局

2.2 总体城市设计思路

规划以建设培育新型综合铁路物流发展区为总体规划目标，将规划区定位为积极对接上海的重要物流枢纽、产业转型升级的先进示范窗口、地区大宗商品的集散分拨中心。在空间结构上提出“点轴引动、四组协同、界面提升、蓝绿交织”的组织策略，以320 国道为主要发展轴，将规划区细分为枢纽型综合加工区、培育型高技加工区、现代低碳生活区和产业配套服务区4 个组团（图3）。

针对基地内现存土地利用效率低下、交通组织不成体系、企业生产各自为政、沿路界面形象不佳等问题，提出4 大规划策略：①交通梳理，通过对现状道路的梳理、局部拓宽和改造，打通断头路，重新规划客、货车流线，提高交通效率，减少货运车流对周边城市地区的干扰；②空间营造，为了尽快重塑基地形象面貌，规划拟先期开展重要城市干道沿线建筑立面整治工作，提升社会和资本对基地的认知，为后续更新引入市场资本提供便利和信心；③项目带动，将地标性建筑嘉善商城的改造、临铁物流仓储区的重建和物流科技园的建设作为三大核心项目，以重点项目的投资建设作为拉动周边土地价值和融资能力提升的推手，保证公共投资能够有效收回；④环境引导，以基地内滨水公共绿地改造为契机，通过工业用地收储，提高容积率和绿地率指标，塑造优越的城市景观环境。最终形成兼具合理产业结构和良好人居环境的城市综合物流产业园区（图4）。

图4 总体城市设计鸟瞰效果图

在城市设计指引方面，规划设定2 个层面的设计导则（图5）。第一层面为城市设计通则，根据规划空间形态对规划区内的结构性要素进行限定和控制，这些控制将直接指导未来的建设开发和环境设计，具体包括开放空间设计引导、建筑风貌设计引导，以及照明和标识设计引导3 个方面；第二层面为城市设计导则，根据城市设计的空间布局，对重点地块进行精细化控制，对城市空间形态指标给出建议性的数值，保证重点地块的修建性详细规划有章可循。

图5 城市设计导则体系

2.3 差异化城市更新策略与组织方式

2.3.1 分区组织的城市更新行动计划

规划将基地分为东、西两区，根据基地待更新用地面积及其更新难度，分别提出城市更新的行动计划。

（1）规划西区业态更为陈旧，停工企业占地和无主用地总量占片区建设用地总量的50%以上。因此规划对西区所有低效用地采取按片区划分的更新方式，通过对各企业的实地考察，合理确定“拆改留”地块，保证规划方案切实可行。在拆迁谈判上，采取集体谈判、分片分阶段实施的策略，保证原土地权利人感受到补偿是公平一致的。此外，规划还特别梳理区域内的交通体系，缓解在更新前、中、后期规划区交通跨区流动对320 国道产生的干扰（图6）。

图6 规划西区城市更新分区规划

（2）规划东区现状复杂且拆改难度较大，但土地权利清晰，产权人较少。规划主要以城市功能环境整治提升和局部更新为主，通过嘉善商城的改建，延续基地在城市中的历史记忆；同时，通过打造集技能培训、后台服务、技术研发等功能为一体的小型科技园区，提升基地整体的产业附加值。在更新措施上，保留320 国道沿线现状较好的建筑，在基地内部采取与土地产权人合作更新策略，政府以提高容积率、减免相关税费的方式与土地产权人协商，换取企业对建筑局部拆除更新的支持，减少了政府土地收储及二次开发的成本，大大缩短了城市更新周期（图7）。

2.3.2 公私合作推进城市更新组织形式和运行机制

由于更新涉及的用地范围广，城市更新必然意味着土地权利人的变更，而原来复杂的土地权利人关系和细碎的土地格局让更新的推进格外困难，因此规划提出了针对老工业仓储区的城市更新组织方式。由政府引入当地龙头企业参与更新，并由政府或国资委牵头成立公私合作性质的公司作为更新的主体责任人，原土地权利人可以在获取征地补偿和参与更新获取新的建筑经营权两种方式之间做选择。更新开发完成后，龙头企业可获得土地使用权，作为新建建筑安装工程投资的补偿；原土地权利人（小企业）可与龙头企业共同享有土地使用权，或获得龙头企业部分物业的低价承租权，依旧可以在基地内长期经营，并享受更为完善的产业配套服务；政府在完成公共设施开发后退出更新项目，后续继续维持公共设施的运转，保障社会福利（表1）。

表1 公私合作形式参与城市更新的权责分配

2.3.3 以形象提升为目标的建筑立面综合整治

城市道路界面品质的提升有利于城市形象的塑造，是地方政府格外关注的问题。规划从建筑立面材料更新、附属设施整治和生态化改造3 个方面提出若干策略，并对320 国道、体育北路、谈公北路等3 条基地周边主要道路沿线的18 个项目，共30 余栋建筑进行立面质量评价，对评价为“良”和“差”的14 个项目的所有建筑提出具体的立面整治措施，具体包括：外立面局部贴面砖或氟碳漆粉刷、封闭半开放阳台、广告牌整治、更换彩钢卷帘门、屋顶附属设施整治等（图8）。

图8 320 国道沿路建筑立面整治建议图

本次规划行动计划兼顾了短期内的城市形象改善和长期的城市愿景塑造，是相对稳妥均衡的实施路径，尤其是在同一基地内采取不同的更新模式，以及让原土地权利人自由选择更新的组织方式，大大降低了复杂产权老工业区的更新难度。实践中，部分土地权利人在初始协商中希望在二期更新，但随着一期更新工程的推进，他们更改了意愿，加入到成片更新的计划中，表明这种更新模式在缩短更新时间周期、建立城市更新“双赢”局面上有一定可取之处。

3 行为经济学视角下更新策略体系

3.1 促成多方参与的集体行动

魏塘老工业区更新案例能够顺利推进的关键是解决了禀赋效应不断积累的问题。面对复杂的土地产权现状，首先需要将待更新地区划分为存在整体性更新可能的若干片区，片区的划分应在合理规模内尽可能囊括更多的产权主体；其次，各产权主体需成立代理组织，其具备代表各产权主体与政府就更新事宜进行谈判和签约的权利，由此将原有的多产权人与政府的谈判关系变为一对一的谈判关系，既能保证更新实施决策的支持率，也能简化谈判流程；再次，允许代理组织牵头成立公司性质的开发主体，全程参与更新的实施，在后续运营中可以进一步将土地产权进行分离，既允许原有企业通过产权置换进入规划区，也允许其他产权人向城市边缘地区外迁，并通过土地经营权出租获得收益，根据其所占有的产权份额进行分红。更新全过程中，政府的职责主要是提供相关制度规则，承担部分市政、道路设施的改造资金，并保证公共设施供应保持在良好水平。本研究案例中，多方参与策略的主要目标是变零散的产权人决策为集体决策，利用产权人集体内部的商议程序降低政府在推进城市更新方面的管理成本，从而实现大面积片区的整体更新。

3.2 设定补偿锚点以降低预期

在实践中，产权人对更新补偿标准的满意度很大程度上决定了更新是否能够实施。在行为经济学理论中，人们根据经验在心里会形成拆迁补偿预期，如何降低这一预期值，以使产权人对更新补偿有更好的评价，是政府需要重点关注的问题。在我国既有制度背景下，贸然改变更新补偿标准，会出现政府治理难度加剧、标准难以统一等多方面障碍，但更新补偿期限却有可以改变的余地。城市老区土地升值的逻辑主要在于其能够不断承接城市公共服务设施的价值外溢，并随着时间的推移产生更高的增值，因此降低补偿锚点的关键是编制覆盖全区域的更新规划，设定较长的规划期限，使产权人的预期增长低于土地价值的实际增长，随着时间的推移，产权人将逐渐形成对更新补偿较为合理的心理预期。在魏塘老工业区更新的案例中，相应的制度和规划供给是较为薄弱的，但分片区逐步更新的策略事实上有助于产权人对补偿方案形成理性认知，将获取高额补偿的不理性预期转变为“是不拆迁还是获得既定补偿”的理性选择。

3.3 利用决策的非理性温和助推

人的理性是有限的，这既带来更新的困难，也带来处理问题的方法。从制度层面来说，应积极编制有关城市更新规划的管理规定。面对复杂的产权关系，一方面给予产权人多种选择的机会；另一方面，给不同的处置方式设定一定门槛，如选择原址回迁的企业需占原企业总数的一定比例，土地面积需占原土地总面积的一定比例方可。另外，在进行更新谈判的过程中，应给予产权人一套“建议选项”，这并不是引导政府利用权力寻租，而是建议在相对公平的准则下，利用“默认选项”对人决策产生的影响，避免过多的谈判摩擦，最终促成双赢的更新决策。在魏塘老工业区更新实践中，规划提出了较长的协议实践保障期、确定的收益保障、避免产权人的微小损失的措施、完善的建议选项等，通过一系列的措施和门槛制度进行温和的助推，在保证产权人自由选择权的同时，能够有效对其决策进行引导和规制，是大面积复杂产权关系地区城市更新实施可以继续研究的方向。

4 结语

城市更新是促进城市可持续发展的重要途径。本文首先阐述了在当前我国城市更新制度下政府与土地权利人谈判博弈中的困境，指出行为经济学相较于产权经济学在实践中更具指导价值；随后，分析浙江省嘉善县魏塘老工业区城市设计项目的实践，介绍了差异化的更新模式和创新性的更新组织方式推进该地区城市更新的经验，认为促成多方参与的集体行动、降低土地权利人的补偿预期、利用人的行为习惯进行温和助推等策略，可以在一定程度上帮助城市更新项目更快、更和谐的进行。经过规划实践的验证，可以发现在当前我国尚不完善的城市更新制度下，合乎各方参与者行为习惯和经济准则的技术路径可能比完善的规划图示更有价值。规划师的职业理想应是“促成了什么改善”而不是“畅想了什么图景”，善于将理论应用于实践，并在实践中验证和总结理论，是规划师参与推动我国城市高质量发展的践行标准。希望更多符合我国国情的本土化城市更新的理论能够逐渐被挖掘和创造。