全过程人民民主赋能社区治理：耦合、机理与路径

范逢春，付源溟

（四川大学，四川成都 610065）

马克思提出：“家庭和市民社会是国家的前提。”[1]在中国，社区治理一直在基层治理的话语中建构，社区是国家治理单元的神经末梢。当前，城市化快速推进、乡村振兴发展都给基层治理提出新要求。在传统的“管理型和权力型”政府治理体制的影响下，基层社区治理呈现出明显的“内卷化”特征，一定程度上影响了民主治理的效能。将全过程人民民主作为一种新思路和新范式运用到社区治理，是走出当前社区治理困境的关键手段。当前，城乡社区组织形态的多元性和居民结构的复杂性为全过程人民民主在中国基层的创造性实践和创新性发展提供了土壤。党的二十大报告强调，“要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，发展全过程人民民主，保障人民当家作主”，积极发展基层民主，强调“基层民主是全过程人民民主的重要体现”[2]，明确将基层社区治理建设的全过程人民民主置于“中国式现代化”的全景场域中进行思考。

民主是一个古老而年轻的政治学论题。以城邦政治为起点，民主思想悄然发展了2 500 余年。在长期的历史变迁中，西方形成了以代议制民主和自由民主为代表的较为成熟的民主理论，为我国基层社区民主治理的理论和实践提供了域外研究视角，但是难以与中国基层治理现实场域中遇到的问题高度契合。全过程人民民主对西方的民主理论进行祛魅和超越，自提出以来引发了学界的高度关注和广泛讨论，现有研究覆盖面广且成果较为丰富。从学科途径上看，关于全过程人民民主的研究主要分布在政治学、制度学、历史学三大领域。政治学界充分肯定全过程人民民主的现实价值并评价其为“人类民主政治的新形态”[3]；制度学认为全过程人民民主既是我国民主政治制度不断完善的理论概括[4]，也是保障人民当家作主的制度体系[3]；历史学领域则重点关注全过程人民民主诞生的历史渊源、思想内涵的演化历程，将其置于中国政治理想与政治发展的脉络中进行思考[5]，或对中西方民主思想的演进逻辑进行比较考量。从研究方法上看，主流研究方法有历史制度主义研究法、比较研究法以及历史唯物主义的方法，如利用历史制度主义的方法阐明中华苏维埃代表大会制度对全过程人民民主的启示。程竹汝在论述全过程人民民主制度之基时，将人民代表大会制度与西方的选举制度进行比较，诠释了全过程人民民主的独特优势和内在价值[6]。汪仲启以上海虹桥街道为例，从具体到一般，以理论联系实际来探讨全过程人民民主的实践对基层社会治理重构的作用与意义[7]。

全过程人民民主的价值内涵、理论基础和实践机制的相关研究一直是学界讨论的热点主题。在价值内涵的阐释上，国内学者普遍从“全”“过程”“人民民主”三个方面入手，总结全方位、全覆盖、全链条的民主特点，强调程序化、过程化、制度化、规范化的价值遵循，突出最广泛、最真实、最管用的民主比较优势。在理论基础研究上，以马克思主义的国家理论、民主理论[8]、治理理论、中国特色社会主义人民民主理论以及习近平关于新时代中国特色社会主义民主政治发展的重要论述为基础[9]。在实践机制探索上，可分为宏观和微观两方面：宏观层面，强调中国共产党的领导[10]，将五个民主权利落到实处[8]；微观层面，聚焦具体的制度安排和路径设计，如孔繁斌、郑家昊指出建设让人民满意的服务型政府要实践全过程人民民主[11]，宋菁菁、王金红借助新兴数字技术对数字人大建设开展实操性探索，推动全过程人民民主精细化落地[12]。总的来说，目前学界对全过程人民民主的研究大多是规范性的理论研究，集中于国家顶层设计，意在阐扬其相较于世界其他民主形态的优越性以及对中国民主政治发展的理论支柱和话语重塑作用。部分学者已经关注到全过程人民民主和治理效能的关联性，且普遍赞同全过程人民民主对国家治理乃至基层治理的积极作用，但并未深挖全过程人民民主和基层社区治理的互动耦合逻辑，关于民主的思考缺乏对社区治理实践的充分容纳。本文着眼于治理的底层逻辑，基于“逻辑——机理——路径”的框架，探索全过程人民民主和社区治理的耦合共进关系、内在生成机制和具体实现路径。

一、全过程人民民主与社区治理的耦合逻辑

恩格斯认为：“辩证法是关于普遍联系的科学。”[13]全过程人民民主与社区治理之间潜含着相互支撑、耦合互嵌的科学逻辑。基层治理的核心特征是民主，民主秩序的建构离不开基层治理。民主与治理的良性耦合是实现国家民主政治的“催化剂”。全过程人民民主线性贯穿于社区治理，二者在行动主体上高度一致，在实践场域上交融并包，在目标指向上相互契合。全过程人民民主赋能社区治理的实践得益于二者的逻辑互洽和有效互动，符合社会主义民主政治的发展要求。

（一）主体耦合：全过程人民民主和社区治理的参与主体具有高度一致性

在所有的民主制中，公众参与都是民主的基石和实质性组成部分[14]。我国的政体和国体决定了国家政权掌握在绝大多数人手里，政治参与的主体具有广泛性和真实性。中国共产党领导全过程人民民主发展和社区治理，基层群众是推动实现全过程人民民主和社区治理现代化的主体，以社会团体、社会组织为代表的社会力量是参与全过程人民民主和社区善治的主心骨。

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大的优势。中国共产党自成立以来，始终坚持带领中华民族和中国人民进行社会主义民主政治建设。从革命战争时期的中华苏维埃代表大会制度到新中国成立后的人民代表大会制度，从选举民主到选举民主与协商民主并举，从人民民主到全过程人民民主，中国共产党推动中国民主前进的步伐从未停息。2021 年7 月，中共中央、国务院出台《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调“要完善党建引领的社会参与制度，搭建区域化党建平台”[15]。坚持党的领导，能够集中力量精准施治，完善党建与社区治理的融合机制，适应社区结构和组织形态的变化，是提高基层治理能力和治理水平的必然要求。新时代坚持党的领导是推进基层社区民主治理最根本的政治逻辑。

马克思主义群众观强调人民至上，基层群众是全过程人民民主和社区治理最广泛的参与主体，贯穿于民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主协商的全过程。全过程人民民主的实施者和受益者都是人民。在新的历史起点上，习近平强调：“在任何时候任何情况下，与人民同呼吸共命运的立场不能变，全心全意为人民服务的宗旨不能忘，群众是真正英雄的历史唯物主义观点不能丢，始终坚持立党为公、执政为民。”[16]发展全过程人民民主和提高社区治理效能都是以实现人民民主和满足人民群众的根本需求为出发点，要求将理论建构与具体实践相结合，提升基层群众的安全感、幸福感、获得感、满足感，开创共商、共建、共享的社会治理新格局。

改革开放以来，我国统一战线已发展为爱国统一战线。在此前提下，无论是全过程人民民主还是社区治理的建设都需要动员拥护社会主义事业的社会力量参与。在社会主义民主政治发展的新阶段，将有益的社会力量凝聚到基层民主和基层治理的发展中来，是我国协商民主发展的重要环节。在社区治理中，社区调动各方社会力量主动嵌入社区公共空间，积极参与社区公共事务，搭建居民参与协商议事的平台，既可以创新基层参与形式，拓展基层群众的参与渠道，又能充分盘活社区累积的闲置资源，形成内外联动的资源协调机制，实现更大空间和更高质量的协商治理。

（二）场域耦合：全过程人民民主与社区治理在时空上互相嵌入

约翰·杜威曾提出一个经典至今的话题：如何使大规模的、科技发达的现代社会符合民主的迫切要求？“与公共生活相脱离的博爱、自由和平等是无法做到的空想……民主制必须从地开始，就是所谓的邻里社区。”[17]其实，民主过程本身有内在张力，这一张力不可避免地使民主发展以国家治理和社会进步为支撑[18]，而社区治理作为国家治理的基础，无疑是为全过程人民民主的发展提供沃土。

从时间上看，中国特色社会主义进入新时代，全过程人民民主的发展与社区治理是共生共进的。全过程人民民主理念的提出始于2019 年，即习近平在对上海基层立法联系点考察时提出的。2021 年3月，这一概念被明确写入“一法一规则”（《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》和《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》）[19]。2022 年10 月，在党的第二十次全国代表大会上，全过程人民民主被多次提及并上升到国家战略层面，标志着全过程人民民主理论逐步走向成熟。社区治理是社会治理的支点和窗口。2012 年，社区治理首次写入党的十八大报告。2017 年，党的十九大报告要求推动社会治理向基层下移。2022 年，党的二十大报告要求积极发展基层民主，健全基层党组织领导的基层群众自治机制。民主需要充分洽入基层治理的“全生命周期”。在社区治理过程中充分融入全过程人民民主的理念，有利于对基层民主环节进行全方位探索，对民主过程进行实践性延展，对民主程序进行规范化管理，不断改革创新，激发社区民主活力。

从空间上看，社区治理为全过程人民民主的实践提供了广阔的发展支撑。随着我国工业化、城市化、信息化的不断推进，社区边界不断被打破和重建，逐渐过渡演变为弱边界的“陌生人社区”，由此产生的政治过度介入、上下融合失调、利益冲突多元、治理能力不足以及资源壁垒过高等问题都亟待解决。全过程人民民主对之前的民主理论及模式进行审思与重构，为打破上述瓶颈提供新的解决思路。社区以召开民主议事会、座谈会、听证会、居民代表大会等形式为实现基层民主权利提供了现实场域。全过程人民民主和社区治理是建立在合法性和正当性基础上的。公开透明的制度环境是保障政治活动合法的基石。近年来，社区不断完善基层直接民主制度体系和工作体系，完善办事公开制度，拓宽居民有序参与的治理渠道，保障居民依法管理社区公共事务和公益事业。同时，不断完善和发展党全面领导基层的制度、基层群众自治制度、基层民主协商制度、村规民约和居民公约制定机制、矛盾纠纷多元化解决机制等，为全过程人民民主赋能基层社区治理营造了清朗的制度环境。

（三）目标耦合：全过程人民民主和社区治理共筑基层民主治理根基

民主与治理从来不是相抵牾的。基层治理要走向善治既要发展全过程人民民主，又要抓牢社区治理。全过程人民民主和社区治理在制度目标、过程目标以及价值目标上具有天然的耦合性，二者相辅相成，共同促进我国基层治理体系和治理能力现代化建设。

在制度目标层面，从民主的实质观来看，制度被视为一种定义政治制度的必要条件。现代社区的构建离不开一套稳定有序的制度程序。宏观上，坚持基层群众自治制度对城乡社区治理的引领导向作用；微观上，不断完善基层立法联系点制度、信访制度、人民陪审制度等具体的制度安排。这些微观机制涵盖基层立法、行政、司法等领域，是基层治理实践的实际依规。发展全过程人民民主是对民主秩序的重塑。在中国式现代化的语境下，全过程人民民主的实现需要构建一套完整规范的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主协商（以下简称“五个民主”）的制度程序，推进协商民主广泛多层制度化发展。

在过程目标层面，“五个民主”强有力的内在衔接构成了全链条的人民民主，其实践逻辑是全过程人民民主和社区治理共同遵循的程序设计。“五个民主”的科学均衡发展是实现社区良治和全过程人民民主的必然要求。在中国，民主选举是人民群众进行政治参与最重要、最直接的民主权利，是人民当家作主行使民主权利的主要途径。民主选举是实现基层民主的前提和基础，其质量高低不仅关乎基层民主决策、民主管理和民主监督的整体运行效果，而且影响基层善治、自由平等、群众参与以及利益表达等治理要素的实现程度；民主决策是“五个民主”的关键环节，是人民群众对基层民主治理诉求的直接表达；民主管理产生于民主选举之后，没有民主选举就无法正常开展民主管理；民主监督是民主权利运行的有效保障；民主协商保证各个主体的有效参与，将民主选举、民主决策、民主管理落到实处，是基层全过程民主的重中之重。社区治理“全过程民主”应注重协商和构建最大多数人共识的原则，寻求社会治理的最大公约数[20]，以期实现社区治理的帕累托最优。

在价值目标层面，全过程人民民主和社区治理共同的价值追求是拓展民主新样态。核心立场是“以民为本”。我国的社区治理以自下而上的群众自治为主要特征，彰显了最直接、最有效的民主。政府是“服务者”而不是“掌舵者”，群众是“参与者”而不是“消费者”，其基本要求是实现多元有效政治参与。“一核多元、合作共治”的社区治理机制，要求基层党组织统筹多元主体和各类资源向社区聚集，统一各方力量到民主治理的目标框架下，凝聚群众的智慧和力量建设互助友好社区，增强社区治理的互动性、整体性，根本方法是完善民意诉求回应机制。但是，基层社区的治理仍然不能完全驱除“衙门化”的特点，导致治理陷入“悬浮化”的窠臼，其具体表现为社区的服务与居民的具体需求处于脱节、割裂状态，久而久之社区和民众之间会产生“信任危机”。这种对治理主体的“信任危机”一旦蔓延到对制度设计的“信任危机”，社区治理将面临集体行动的困境。因此，建立一套以诉求回应机制为基础的协商机制有其重要性和必要性。

二、全过程人民民主赋能社区治理的作用机理

民主是最好的政府形式[21]3。全过程人民民主中蕴藏着民主与善治之间的自洽逻辑，其赋能基层治理是推进国家治理现代化的基本要求，也是城市扩容以及乡村发展的必经之路。从赋能的基本原则、逻辑起点、过程保障以及现实支撑这四大要素出发，探索其更具深度、精度、广度的作用机理。只有充分厘清全过程人民民主赋能社区治理的耦合机理，实现四个要素的相互驱动与有效连结，才能使基层民主落到实处，推动社会主义民主政治迈上新征程。

（一）基本原则：民主与集中的平衡

民主集中制是中国共产党的根本组织原则，是中国共产党最大的制度优势，也是区别于西方代议制的一种中国化政治模式。民主与集中的天平不能失衡，否则将是对“暴力的公开邀请”。在党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的中国民主形态下，政党、国家与社会的发展具有高度的同构性[22]。因此，社区基层治理以促进民主与集中的相对平衡为行动原则是应然更是必然。坚持民主集中制是坚持党的领导的本质要求，也是新时代实现“中国之治”的政治内核。

全过程人民民主通过民主与集中的互动平衡实现社区治理组织上的有机统筹。在这种互动下，各方利益博弈不再是冲突对峙而是形成一种协商合作的链条，形成民主的内在引力，吸纳更多社会力量形成合作共同体参与民主建设。当前的社区治理确实存在一些“伪科学”的手段或方法，比如，绩效考核中的“一刀切”、政绩评比中的“锦标赛”等。全过程人民民主既囊括了人民本位的治理理念，又涵盖了集中统一的治理体制，为弥补社区治理中的罅隙和裂缝提供了科学的解决方法。首先，全过程人民民主使得搜集民意更科学。当前，社区主要依托“两委”联席会议、居民议事会、居民评议会或民情恳谈会等方式与社区居民打开对话窗口。针对社区弱势群体如儿童或者老年人，社区专门开展儿童议事会或者老年人议事会，努力做到社区治理惠及全龄。其次，全过程人民民主使得民主决策更科学。社区重大事项的决策改变以往的“社区精英决定模式”，提出以“党委领导、政府负责、精英代表、群众参与”的决策模式，集民智、聚民心，减少决策失误，提高决策效率。再次，全过程人民民主使得基层治理体系更加科学。在基层党组织的领导下，社区着力构建“党建+”的大党建治理格局，普遍形成“1+N+X”的治理模式。基层党组织通过“政治吸纳、组织嵌入、党建引领”的方式重构地方社区治理的秩序与活力，促使基层重心下移、资源下沉，有效破解当前社区的“悬浮化”陷阱[23]。

民主和集中的关系不是割裂的而是对立统一的，矛盾双方相互转化、共同发展丰富了民主集中制的时代内涵。目前，基层社区治理改革已步入“深水期”，全过程人民民主赋能基层社区治理实现民主与集中的双轮驱动，有利于党的精神和国家意志更好地浸润基层，为居民的参与行为做好政治指引。合理下延国家政党权力既保障了人民民主权利的实现，又为社区的精细化、便捷化、民主化治理提供了可能，促进治理的决策科学、程序正义、协商高效。

（二）逻辑起点：自治与法治共轨

社区治理只有依靠自治才能不失活力，只有依靠法治才能不失秩序。全过程人民民主赋能基层社区治理的逻辑起点就是满足基层群众的利益诉求，促进基层社区治理的民主化和法治化，从而使得基层社区治理走向良治、善治、共治。基层群众自治制度要求农村村民和城市居民进行自我管理、自我决策、自我教育、自我监督，既使得社区自治成为可能，又为社区自治提供制度依据和保障。

基层治理需要聚焦“两治”。自治是与集权统治相对应的一种分权治理模式。基层群众自治制度具有鲜明的中国特色，是民主集中下的分权。基层自治的实现有利于打破过度的行政管控，实现权力之间的良性互动[21]274。中国的国体和政体决定了基层社区治理的核心要义是以为人民服务为中心。社区自治作为民主主体及基本表现形式[24]，成为建设富强、民主、文明、和谐、美丽的基层社会的重点和难点。法治是实现人民当家作主的坚实基础和根本依据，法律中包含着对基层政权的合理分配与建设规范。全过程人民民主的实现需要法治的保驾护航。从建设社会主义法治中国的语境理解，法治代表了民主的制度化、法律化，要求治国理政活动具有依法性、依规性。在社区治理的微观叙事中，法治意味着用法律的准绳去衡量、规范和引导社区多元主体的公共行为。民主权力的行使、民主制度的贯彻以及民主程序的运行都需要法治的保障。全过程人民民主赋能社区治理要以社区自治与法治的共轨为首要前提，要求基层两委积极有为，以基层群众自治为首要目标，以法治建设为基本保障，最大限度地调查民情，搜集民意，凝聚民智。目前，上海、深圳、北京等地正在积极探索完善更严密、更普遍、更清晰的基层立法机制。基层立法联系点制度把民主立法的原则落到了实处，使人民主体地位在立法工作中转换为一种制度性机制，使人民当家作主在立法方面真正成为可以操作的现实[25]。

自治与法治并轨形成强大的治理合力，有利于激发基层群众参与的活力，保障社区的平稳运行和长足发展。将自治与法治并重的思维贯穿基层民主治理全过程，驱动社区居民主动遵守社区规则，积极参加社区公共事务，合理表达自身利益诉求，促进现代化的社区治理体系在法治的约束和群众的参与中得到融合发展，加快构建和发展生动活泼、安定团结的基层治理新面貌。

（三）过程保障：程序与实效的联结

罗伯特·达尔坚持“人民的统治”是民主实质的核心理念，提出了理想民主的标准程序和现实多元民主的制度性程序[26]。他认为，理想民主的标准性程序应该包括有效参与、投票平等、充分知情、对议程的最终控制和成年人的公民资格；现实多元的民主程序则包括选举产生的、自由公正的选举、言论自由、信息选择、社团自治、包容广泛的公民身份。虽然达尔的民主理论本质上代表了资产阶级的自由民主的思想，但是在强调“过程”这一点上，达尔的理论思想和全过程人民民主有相似之处。

全过程人民民主既包括“全过程”，也包括“人民民主”，前者强调民主程序，后者强调民主实效。民主程序供给改变了公共规则的形成方式并增强了制度约束力，使得民主能够有效落实。全过程人民民主赋能社区治理注重民主的规范，主要体现在以下两个方面。一方面，全过程人民民主赋能基层社区治理是注重程序的，要将民主的实现纳入更合法依规的议程。民主就像一个旋转的陀螺，重要的是旋转的过程[27]。过程彰显程序，程序规范过程。在具体的基层社区治理实践中，全过程人民民主要求形成一条贯穿治理前期、中期、后期稳定的协商民主链条。社区治理以民主选举决策管理监督协商“五个民主”为依托，将党、社会、人民的力量凝结到这一民主链条中，加强社区的纵横联系，规范治理的步骤程序，提升民主治理的实际效能。另一方面，全过程人民民主是注重实效的，要避免民主程序沦为政治权力的“遮羞布”。民主是用来解决问题的而不是用来装饰门面的。全过程人民民主赋能基层社区治理要做到三个“下沉”。一是权力下沉是前提。要让基层“说话有底气”，上级部门要探索权力下放机制，实现基层权责对等，让基层干部敢想能做。二是服务下沉是核心。要让基层“服务下得去”，社区干部需要积极拓宽民意反映渠道，深入了解居民的真实诉求，维护、发展好基层群众最基本的民主权利，着力解决基层群众最直接、最关心、最现实的利益问题。三是资源下沉是条件。要让基层“服务有本钱”，既要加大对基层资源的支持力度，促进人力、物力、财力向社区的优先倾斜，又要全面整合市场化和社会化资源，凝聚统筹社会多主体的力量，节约资源下沉成本。

人民既是民主程序的参与者，也是设计者。人民民主的实现过程，注定不是阶段性、节点性的，而是可持续地勾连着基层实践所有程序的民主[28]。民主的实质与程序如鸟之双翼难以割裂，如果只强调民主的本质而忽略民主的过程，很有可能导致相关治理制度规范的缺位。民主实效是民主程序成功的结果，民主程序是民主实效实现的过程，二者相互连结、互融共生的过程就是制度和规则的创设过程。民主实效与民主程序的深度互嵌使得基层社区的规范化、制度化治理成为可能。

（四）现实支撑：价值与工具的统一

新时代的社区治理不是指单纯的居民治理，而是强调多元主体的协商共治。社区协商微观机制的完善和制度化平台的搭建意味着治理思维由“碎片化”向“系统化”转变，为多元主体形成价值共识和利益共识提供了有效工具，能从源头上推动社区治理的整体化发展。

自我利益是个人价值观的彰显。托克维尔认为，“恰当地理解自我利益”[29]，即在更广泛公共需要背景下的自我利益“有远见的”而非“短视的”自我利益，有助于促进他人利益的自我利益。在民主建设进程中，当群体或个人的欲望得到满足时，就会对全过程人民民主的制度价值予以肯定，否则予以否定[30]。基层治理主体因经济实力、社会地位、受教育程度等影响因素的不同，往往会形成不同的价值观，再加上不同的利益诉求和复杂的利益关系，这种价值观的差异极易异化为价值冲突，引发深层次的社会矛盾，阻碍基层民主的实现。协商民主是一种理念，民主协商是一种手段。全过程人民民主将上述理念与手段进行弹性整合，使得社区治理的制度安排和程序设计等得到系统性优化，从而更好地了解、平衡、协调、解决各个治理主体之间的利益冲突和价值冲突，将“短视”的自我利益转化为“有远见的”自我利益，形成“美美与共，天下大同”的共同体意识。通过协商共治，社区两委以居民会议、网上论坛、民情恳谈、社区对话、民情日记等形式扎根基层群众，集民情、汇民智，为群众办实事、解难事，变权威式动员协商为触发式自主协商，同基层群众建立良好的党群关系。同时，以协商为平台，打开社区的沟通窗口，打破居民间的区隔，平衡各主体的价值偏好，助力打造“我为人人，人人为我”的社区治理共同体。

学者张静在《乡规民约体现的村庄治权》一文中提到：“乡规民约管制的有效以村庄整体集体的存在为前提，虽然乡规民约也调解处理个人间关系，但协调个体和集体的关系显然是乡规民约更主要的目标。”[31]乡规民约中既凝结着村民的价值共识，是一种制度工具用以约束居民的行为，又是各主体展开协商对话的基础。由此观之，民主协商以其独特的治理优势，全面协调基层各个主体长期累积的矛盾。在这种优势的牵引下，各个主体之间将形成更稳定和更具韧性的互助关系，拧成一股强大的政治力量，推进协商民主向纵深发展，作用于我国的基层民主治理的全过程，实现基层治理能力的整体飞跃。

三、全过程人民民主赋能社区治理的实践路径

随着传统共同体的瓦解，城乡体制藩篱被打破，我国已有的基层治理体制逐渐失衡，社会变迁过程中的问题逐渐暴露。为应对上述问题，在新的治理周期中，全面提升基层社区治理中的全过程人民民主质量，探索全过程人民民主赋能社区治理的多维路径具有重要现实意义。

（一）主体赋能：全面提升社区治理主体的能力

社区治理的主体赋能强调的绝不仅仅是多元主体的简单嵌入，而是主体之间的共同作用关系。马克思认为：“社会不是由个人构成，而是表示这些个人彼此发生的那些联系和关系的总和。”[32]这种社会关系网络和由此产生的互惠互利、相互信赖的规范更像是一种社会资本。通过对多元主体的赋能，集中社区多元力量，形成强有力的社会资本，实现对当前社区治理的协商共治，是全过程人民民主赋能社区治理的应然更是必然。

第一，以党建引领构建社区的“大治理”格局。要加强城市社区的党建工作，推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，“把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”[2]。要充分发挥党的政治功能和组织功能，积极动员党员干部参与社区工作，为居民办实事、谋幸福，将服务人民群众作为党建工作的出发点和归宿，共谋社区发展新方向。通过党建连结各责任主体，将基层治理主体凝聚到党的周围，积极调动各方资源，激发社区创造力，激活社区发展，共创共享“大治理”格局。

第二，提高基层社区干部的服务能力。要打造一批高素质、有理想、有情怀、有担当的社区干部队伍，选拔任用环节要谨慎，采取多种方式选拔社区干部，规范选拔流程，公开考核评比结果，避免“任人唯亲”。要选优配强社区书记、主任，发挥其垂范作用，成立书记工作室，打造社区治理品牌。同时，加强社区专业人才队伍建设，对社区干部开展相关能力培训，加强干部队伍内部的思想建设，积极贯彻落实党的二十大精神。转变社区干部的工作思维，推动干部将发展“全过程人民民主”牢记于心、实践于民，精准对接群众需求。唯有如此，方可保证基层治理的选举民主、决策民主、管理民主和协商民主的落实。

第三，调动居民参与积极性。参与是善治的基础[33]。政治民主是在居民平等而广泛的政治参与基础上建立起来的。全过程人民民主赋能社区治理效果好坏的根源在基层群众。基层治理要坚持问政于民、问需于民、问计于民。一方面，增强居民的角色接纳意识，深入挖掘居民的角色特征及其特长。简单来说，可以动员社区退休教师参与社区儿童的书法、美术培训或者动员退休律师为居民提供公益性的法律咨询服务等，强调居民自治的主体意识。另一方面，保障参与的广泛性。社区既要主动搭建广泛的参与平台，积极动员社区居民参与社区工作和公共事务，拓宽居民参与渠道，又要关注社区的弱势群体，实现开放包容的全龄参与。

第四，实现社区治理的全过程人民民主需要社会组织助力。基层治理不仅需要“小政府、大社会”的格局，更需要“强政府、强社会”的组合。社会组织有助于实现高质量的民主政治建设。一方面，它们对个人成员有内部效应，即培养了成员合作和团结的习惯；另一方面，社会组织形成密集的社会关系网络促进了组织表达利益和集结利益而形成外部效应。城市发展的历史经验和现实需求共同印证了社会组织融入社区民主建设的迫切性。没有资源的投入，基层民主难以有效地运转。理应进一步完善社会组织体系，构建社会组织发展的良性生态系统，提高组织协同治理的能力。妇联、工会、共青团等社会团体应加强组织建设、深化改革，充分利用自身优势发挥桥梁纽带作用，优化社区服务，为协商共治的实现添砖加瓦。

（二）程序赋能：全面实现社区治理制度化提升

程序赋能社区治理是实现有效社区治理的前提，更是实现有序社区治理的保障。建立一套“反映问题——协商决策——解决实施——监督反馈”的全链条民主程序需要完善基层治理制度并且加强基层治理的法治建设，切实做到基层治理“有法可依，有规可循”。

第一，完善并拓展民意表达制度。“表达自由不仅意味着你有说话的权利，也意味着你拥有聆听别人说话的权利”[34]81。居民没有表达自由，也就失去了对社区事务决策议程的能力。因此，要健全居民利益诉求和政治决策参与的制度性平台，用制度规范并畅通民情、民意的反映渠道。最大限度地搜集整合基层群众的利益诉求，引导居民利益表达的理性化、经常化和秩序化，让基层群众依法有序地表达自己的意见与建议，保障其在公共事务中的话语权。

第二，建立全透明的协商决策规范。社区公共事务的决策要做到“三全”，即向居民全公开，参与过程全开放，决策流程全透明。落实“三全”不仅降低了居民参与社区公共事务的成本，激发了居民参与社区治理的积极性，而且能够在各个主体共同协商的过程中拉近社区居民之间的距离，打破社区现存的原子区隔状态，推动建设社区民主互助共同体。同时，定期开展村民或者居民议事会，尽可能多地动员居民参与会议，就近期居民提出的意见进行协商解决，提高问题解决落实的准度、速度和效度，维护广大基层群众的根本利益。

第三，建立健全基层监督反馈机制。监督反馈机制能够帮助社区干部更好地开展、整理、反思社区工作。积极引导居民对社区干部公权力的监督，让民主监督在基层社区落地，是全过程人民民主实现的重要保障。社区治理要实现全过程人民民主首先需要社区干部明白“微权力”是基层群众赋予的，是用来为人民服务的。霍布斯认为：“畏惧是唯一能守法的激情。”[35]要建立完善社区两委工作事项“准入清单”“负面清单”，明确可为和不可为，厘清社区两委职责边界，规范基层干部行为，将“微权力”装进制度的笼子里。同时，社区应该设立专门的渠道让居民群众能够有效地依法监督，避免形式主义的无效监督，有效约束“微权力”、治理“微腐败”。

（三）技术赋能：全面探索社区治理技术化机制

更高程度的民主以更先进的科技文明作为基础[36]。面对当下社区治理的碎片化、割裂化、边缘化的特点，促进数字治理与社区治理的耦合，不仅能够更好地拓展治理场域、整合全社会资源、开展网格化治理，增强风险应对能力，而且能打破“九龙治水”的困境，提升多元主体的协同能力，协商打造智慧社区，实现居民的扁平化参与。全过程人民民主赋能社区治理不仅仅要求找到技术治理的“工具主义”路径，更要找到技术与民主的契合点，让技术治理回归“人本位”。

第一，完善推动技术治理的下沉与微观化。一是完善数据平台的信息搜集。技术治理需要功能更全、覆盖面更广的大数据平台为依托，实现横向部门联动、纵向权责赋能。社区既是“城市大脑”的终端也是起点，要及时接受反馈、更新上传数据信息，保证数据信息全局域、深层次的衔接。二是利用云计算、物联网和区块链技术整合线上线下的信息资源、实现治理技术的集成化，内容涵盖政务、民生、医疗保障、应急管理等各方面，拓宽居民获取信息的技术渠道，提升社区服务的精度、深度、广度和速度，降低社区民主治理的运行成本。三是利用社区公众号、社区服务APP 等网络平台广泛搜集民情，促进居民跨时空对话，调动居民参与社区治理的积极性，促进基层开放式治理。技术手段的嵌入使得社区治理步入“天上有云、中间有网、地上有格”的立体时代；技术治理手段的赋能使得民意表达更便利、民主决策更科学、民主程序更透明。

第二，技术治理应该回归“人本位”，尊重个人价值。使用智慧技术不是目的，落脚点是“让智慧融入治理”，要充分认识并尊重居民自身对技术的看法和期待，不能过多强调技术理性及其带来的效率进而造成技术异化，坚持从居民出发，从现实需求出发，带着为满足居民需求、更好地服务居民的愿景去打造社区，将技术—人的顺序倒转形成由人决定的技术介入治理，积极呼应人的价值本身。诚然，技术治理在促进基层社区治理信息资源整合方面表现出全面、及时、精准的优势，但如果过于相信和依赖“冰冷的”数据，会导致基层社区治理缺乏“温情”。仅通过大数据进行“一刀切”，会使得基层社区治理效能适得其反，居民对技术治理的耐心和信心也会下降。因此，在进行技术治理的时候应该回归“人本位”，灵活机动，实现以人为本的“智治”。同时，“智治”不能脱离“法治”，在利用大数据进行治理时，要注意对居民个人隐私的保护，明确信息技术使用的边界，避免对大数据的滥用，每一份数据信息都应该用到“刀刃上”。

（四）话语赋能：全面总结基层社区治理的中国故事

全过程人民民主可以说是继“直接民主”向“代议制民主”转型后的第二次民主理论的飞跃。随着冷战结束、世界政治秩序重组以及经济社会剧烈变革，西方民主在衰退和异化中面临着危机，国内学界基于近年来中西方的民主实践经验和教训，对现代民主进行了反思，强烈意识到构建中国特色社会主义话语体系的紧迫性。正如《论民主》中所述：“国家必须拥有民主政治文化。”[34]130建设中国特色的基层民主政权应当且必须唤醒全过程人民民主的理论自觉，总结好当前社区治理的中国故事。

第一，要坚持全过程人民民主的话语自信，以大众化方式传播全过程人民民主，提升基层群众参与基层社区治理的热情。通过社区服务公众号、社区活动、宣传讲座等形式让社区居民了解并熟悉什么是全过程人民民主，怎样发展全过程人民民主，全过程人民民主和居民自身、社区发展之间有何联系。同时，积极开展学党史活动，向居民宣传好全过程人民民主的历史渊源和演进。实践是话语的根基，事实最有解释力和说服力[37]。积极推进社区融合化、整体化、规范化以及科学化治理，以实际行动向基层群众讲述全过程人民民主的时代内涵和中国形态，提高基层群众对“中国之治”的热情，动员基层群众投身中国治理话语体系的构建和基层社区民主政治建设。

第二，要不断丰富全过程人民民主理论，创新基层民主治理的实践形态。自新中国成立以来，中国共产党不断努力，构建属于中国共产党和中国人民的话语体系。从人民代表大会制度到基层群众自治制度，从“枫桥经验”到“敏捷治理”，从“三治融合”到党建引领，从“网络问政”到“接诉即办”，从“物业包干制”到“信托物业制”等，中国民主的实践形态多种多样，实践成果日益丰厚。要实现具有中国特色、中国气派、中国风格的基层民主，需要强化党主导基层议题的能力，积极发挥群众的力量，将群众的智慧凝聚到基层社区治理实践的创新上。同时，每个社区都应该凝练地方特色，集中优势资源，努力打造出一套属于本社区的民主规范，为治理实践提供有益的样板，不断丰富全过程人民民主的实践内涵。

四、结语

城乡基层社区从来不只是有人存在的地理空间[38]，更是一种由互惠规范和公民参与网络形成的社会资本集合。其民主治理效能往往受到基层主体利益的复杂性、组织结构的多元性、治理环境的多变性以及社会阶层分化的影响而难以彰显。我国对社会治理的研究逐渐从宏大研究转向微观叙事，更关注具有中国场景和中国关怀的基层问题。在基层民主政治发展转型的历史节点上，全过程人民民主伟大理念的创造有力回应了上述问题并且深刻回答了新时代中国要“建设什么样的社区，怎么建设社区”的时代命题，为实现基层社区治理体系和治理能力现代化指明出路，对不断变革发展的中国城市来说具有跨越时代的、里程碑式的意义。

城乡社区基层治理发展是国家大计，民生大事。本文深挖基层社区治理的政治形态和民主问题，从互动关系视角探索全过程人民民主赋能社区治理的耦合、机理与路径，为全过程人民民主和国家治理的关系研究提供了一种微观思路和基本框架。面对新时代基层民主政治建设的战略性部署，需要进一步对既往的民主理论和实践进行反思，避免进行虚无的拔高和空泛的议论[39]，理应在更为成熟的理论抽象和对话的基础上把中国基层治理的实践纳入全过程人民民主的思考中，以更加多元的研究方法和分析工具提高基层民主治理研究的科学性和实证性。总之，关于中国式现代化基层民主道路的探索任重而道远。