党规国法有效衔接视域下村级组织负责人“一肩挑”的法治化路径

欧爱民，崔富蓉

（湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105）

农村基层党组织与村民委员会是农村权力结构中最关键的两个组织，村级组织负责人“一肩挑”是指，村党组织书记与村委会主任由同一人担任。党的十九大以来，为进一步加强基层党组织在农村治理中的领导核心作用，中共中央决定将“一肩挑”作为乡村振兴战略的重要举措在全国推行，并将其纳入了党内法规的调整范畴。然而，“一肩挑”不仅需要党内法规作为落实依据，更需要相应国家法律的衔接配合。目前，《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）等国家法律尚未作出相应规定，从而引发系列法治问题，急需以党规国法有效衔接为视角，对“一肩挑”的制度依据、制度执行、“两委”权限划分、监督机制等予以优化完善，确保“一肩挑”在法治轨道上运行，有效提升乡村社会治理体系和治理能力现代化水平。

一、村级负责人“一肩挑”的制度沿革

“一肩挑”的初衷是解决农村“两委”之间矛盾。实践表明，该制度有利于强化村级党组织的领导地位，提升农村治理效率。因此，中央将其作为一种倡导性政策在全国各地推广。党的十九大后，为进一步加强党的全面领导，推动乡村振兴战略的实施，中共中央将其作为既定政策要求在全国范围内推行，并以党内法规的形式赋予其强制性。

（一）作为倡导性政策的“一肩挑”

随着改革开放的深入发展，我国农村面貌和农村治理结构发生了巨大变化。村民自治的发展逐渐消解了人民公社时期的党的一元化领导体制，形成了村党组织与村委会共享农村治理权的二元权力结构。《村委会组织法》颁布后，村委会享有国家法律赋予的基层治理权，同时具有由村民自下而上选举产生的权威性基础，党支部传统的领导方式受到挑战[1]，部分地方出现了“两委”班子两不相和，互相推诿的现象，严重影响农村的决策效率与治理效能。

为解决“两委”冲突这一农村治理中的棘手难题，1988年年底，湖北省谷城县冷集镇党委、政府在全镇13 个千人以下的村率先试点村书记、主任“一肩挑”的领导体制。其改革的初衷在于该体制既能适应改革开放和经济发展需要，也能解决村级组织中因干部职数多、职责不清楚、班子不团结出现的种种问题[2]。一些地方领导认为“党支部书记、村主任一人双肩挑”，有利于充分发挥基层党组织在农村的领导核心作用和战斗堡垒作用，强化和明确村级领导干部的责任感[3]。1999 年前后，山东、广东、海南等地开始进行村党组织书记与村委会主任“一肩挑”机制的探索，逐渐形成了威海模式、顺德模式两种模式，取得了一定的成效。2002 年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（中办发〔2002〕14号），力倡“一肩挑”。由此，“一肩挑”作为一种倡导性政策开始在全国各地推广，成为村党组织与村民委员会“一把手”任职方式的一种模式。此时，中央层面对“一肩挑”的态度是提倡与鼓励。如，2008年6 月30 日，中共中央组织部、民政部联合印发的《关于认真做好村党组织和村民委员会换届工作的通知》（组通字〔2008〕33 号）指出：“要提倡村党组织书记通过选举担任村民委员会主任，鼓励村‘两委’班子成员交叉任职，但要坚持从实际出发，不搞一刀切。”

（二）作为强制性制度的“一肩挑”

党的十九大之后，为加强党的全面领导，确保基层党组织的领导核心地位，充分发挥基层党组织的“战斗堡垒”作用，推动乡村振兴战略的实施，村级负责人“一肩挑”在中央与国家层面从倡导性政策发展为既定政策。2018 年，中共中央、国务院联合印发的《关于实施乡村振兴战略的意见》正式提出“推动村党组织书记通过选举担任村委会主任”。同年，中共中央、国务院联合印发《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》（以下简称《战略规划（2018—2022年）》），将村党组织书记兼任村委会主任指标进行了量化，要求在2016年“一肩挑”村占比已经达到30%的基础上，2020 年要达到35%，2022年要达到50%。2019 年，《关于加强和改进乡村治理的指导意见》《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》等多个文件，均强调要“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”。2019 年，中共中央印发《中国共产党农村基层组织工作条例》（以下简称《农村基层组织工作条例》）、《中国共产党农村工作条例》（以下简称《农村工作条例》），上述两部党内法规均明确要求“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村‘两委’班子成员应当交叉任职”。由此，“一肩挑”作为一种正式制度得以确立。

《战略规划（2018—2022 年）》虽将村党组织书记兼任村委会主任村占比定性为预期性指标而非约束性指标，但在我国压力型政府体制环境下，各级政府势必会进行量化分解，将之纳入相关考核指标体系，“一肩挑”实际上具有不容违背的强制性。此外，党内法规作为具有强制力保证的、必须得到遵守的党内高级规范，其关于“一肩挑”的规定对各级党组织而言就是必须予以贯彻执行的刚性要求。可以说，“一肩挑”已从最初的倡导性政策发展成为具有强制性的正式制度。

诚然，“一肩挑”的推行在实务界与理论界还存在些许争议，但无论从政策落实的角度，抑或从党内法规执行的角度，在全国范围内推行“一肩挑”已经成为既定事实与强制要求。“在理论问题争论不清或者这种争论有碍于实践探索的情况下，采取不争论的态度，先在实践中尝试，然后由实践来回答理论问题，是中国经济体制改革和政治体制改革能够不断向前推进的一个有效策略。”[4]因此，关于村级组织负责人“一肩挑”，目前急需解决的重点问题是如何在推进国家治理体系与治理能力现代化的时代背景下，探索出一条切实可行的法治化路径，以保证其落实与运行机制的合法合规性。

二、村级组织负责人“一肩挑”的法治困境

习近平总书记指出：“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。综观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。”[5]基层是我国社会的根基，是国家政权的着力点，是一切工作的依托，更是国家政权与社会接触的一线[6]，其治理方式的法治化是推进国家治理现代化的重点。“一肩挑”是我国独具优势的关于基层治理的制度创新，在长期的实践探索中积累了丰富的成功经验，同时也暴露出诸多法治短板，亟待补齐。

（一）国家法律对党内法规的衔接缺位

“一肩挑”事关党内事务与国家事务，其法治化运行既离不开党内法规的制度支撑，也需要国家法律的有力保障。然而，目前关于“一肩挑”的制度体系还存在“党规先行，国法缺位”的现实问题。

第一，党内法规先行对“一肩挑”作出专门规定。自“一肩挑”被作为解决农村“两委”冲突的应对之策以来，在中央层面密集出台了系列党内规范性文件。例如中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，中共中央组织部、民政部联合印发的《关于认真做好村党组织和村民委员会换届工作的通知》等。2018 年12 月，为加强党的领导，进一步明确和规范“一肩挑”的推行，中共中央修订了《农村基层组织工作条例》，该党内法规第十九条要求，村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。2019年9月，中共中央印发的《农村工作条例》也作出相同的规定。在不到一年的时间内，党中央接连修订出台两部中央党内法规，对村级组织负责人“一肩挑”作出规定。由此可见，“一肩挑”已经成为党中央明确要求执行的制度安排，并以在党规体系中具有较高位阶的中央党规为其提供制度支撑。

第二，国家法律尚未对“一肩挑”进行规定。“一肩挑”是对农村“两委”权力运行机制的重大调整，必然会引起农村基层治理结构、治理模式的改变。基层群众自治制度是我国的基本政治制度，其运行机制、自治组织及其负责人的产生方式应由国家法律予以规定，因此，“一肩挑”党内法规制度的设计应由相关国家法律加以承接，为其推行提供法律制度保障。但迄今为止，尚未有一部法律对“一肩挑”作出明确规定，也无行政法规、地方性法规对党内法规关于“一肩挑”的规定作出协调衔接。

《村委会组织法》是农村基层自治制度的基本法，事关农村治理的方方面面。村委会主任的选任和职权是村民自治的关键一环，“一肩挑”意味着村委会主任的任职条件与此前相比更为严格，其职权与职责也会发生相应变化，因此，《村委会组织法》关于村委会主任的规定也应作出相应的修改与调整。2018 年12 月29 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议作出修改《村委会组织法》的决定，但本次修改没有涉及“一肩挑”的内容，未对村民委员会主任的任职条件、选举程序进行调整。随着上述两部党内法规的相继出台，全国各地已全面推行“一肩挑”的制度实践，国家法律的缺位显然与“凡属重大改革都要于法有据”的法治要求存在差距。

（二）现实需求与制度供给间的罅隙

正如前文所述，国家法律体系尚未实现对党内法规关于“一肩挑”规定的有效衔接，同时，党内法规对“一肩挑”制度也仅提出原则性要求，尚未出台具体实施办法，存在明显的法制供给不足的问题，各地只能根据现实情况对“一肩挑”的落实采取不同的应对策略，现实需求与制度规定间的罅隙在实践中日趋彰显。

第一，“两委”负责人选举制度与“一肩挑”实际选举机制间存在差距。《村委会组织法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”《基层组织选举条例》第十六条规定：“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生，由上届委员会提出候选人，报上级党组织审查同意后，在委员会全体会议上进行选举。不设委员会的党支部书记、副书记的产生，由全体党员充分酝酿，提出候选人，报上级党组织审查同意后进行选举。”根据上述规定可知，村委会主任由村民直接选举产生，其他组织不享有直接的决定权或委派权。在农村基层党组织书记的选举中，仅有党员享有提名权与选举权。质言之，农村非党员村民不参与基层党组织的选举，自然不享有书记的提名权与选举权。

然而，根据“一肩挑”的现实需要以及实践情况来看，村党组织书记兼任村委会主任，意味着某一特定人选要过三关：一是上级组织的考察关；二是村党员大会的选举关；三是村民的民意关。为此，在“一肩挑”的推行中，一些地方创新性采用“两票制”与“两推一选制”，均要求村民在基层党组织负责人选举程序中对候选人投信任票[7]。可见，“一肩挑”的落实离不开非党员村民对党组织负责人的选举参与。同时，一些地方党委政府会以较为强势的方式介入村委会的选举程序，以保证“一肩挑”的加快实施[8]。在推行“一肩挑”的背景下，村党组织甚至上级党组织均不可避免地介入村委会主任的选举过程。因此，在党规与国法的现有制度框架下，“两委”负责人的选举规定与选举实际存在差距，容易造成现实操作中的法治难题。

第二，竞选村委会主任的法律依据与“一肩挑”实际任职条件并不相同。根据《村委会组织法》的规定，只要符合村籍、年龄与政治权利的条件，本村村民都可以成为村委会的候选人，都具有担任村委会主任的资格。“一肩挑”则要求村委会主任与村党组织负责人由同一人担任，即担任村委会主任的前提是党员，且是本村中具有良好民意基础、能力突出、能够切实有效领导村级党组织发挥好战斗堡垒作用的优秀党员。因此，村委会主任不仅需要通过村民的选举，实际上还需要本村党员的同意与本村党组织与上级党委的认可。为了全面推进“一肩挑”，乡镇党委与政府可能会选择以策略化的方式设置非党员竞选村主任的门槛，剥夺非党员村民竞选村委会主任的资格[9]。因此，“一肩挑”制度的推行，势必会导致村委会主任的任职条件要高于《村委会组织法》的法律规定，造成“一肩挑”选任的现实机制与法律规定间的不一致，充分彰显出现行制度供给不足的法治困境。

（三）党的领导权与基层自治权之间的张力

“一肩挑”在全面加强党的领导的背景下全面推行，同时，“一肩挑”意味着除“两委”“一把手”由同一人担任外，“两委”班子成员趋向一致，村“两委”的成员既代表党行使党的领导权，又代表村民行使基层自治权，在乡村治理的过程中，党的领导权与基层自治权可能会存在张力。

第一，乡村治理中党的领导权不断加强。在乡村振兴战略背景下，农村基层党组织享有更多乡村治理领导权与重大事项的决策权。2019年，党中央制定《农村工作条例》，要求设立中央农村工作领导小组，负责牵头抓总、统筹协调农村工作，明确了各级党委农村工作的基本原则与主要任务，建立了“五级书记抓乡村振兴考核机制”，将党组织在农村治理中的领导地位提升到一个全新高度。农村基层党组织是党领导农村治理的坚强的战斗堡垒，农村基层党组织书记则是落实党领导乡村治理、推进乡村振兴的第一责任人，各级党委关于乡村治理的意见和决策，均要通过农村基层党组织及党组织书记贯彻执行。同时，根据《农村基层组织工作条例》的规定，农村基层党组织除贯彻执行党的路线方针政策、决议外，主要职责还包括讨论和决定本村经济、政治、文化、社会建设等方面的重大事项以及乡村振兴中的重要问题，领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。质言之，农村基层党组织及党组织书记同时承担着贯彻执行上级党组织关于农村治理决策的任务和自主讨论、决定农村治理重大事项的任务，其在乡村治理中的角色地位得到不断巩固与提升。

第二，乡村治理中村民自治权逐渐稀释。随着基层自治制度的全面推进，广大农村已经形成了乡村自治的制度观念与制度习惯，村民自治已经深深根植于广大村民群体。村民会议及村民代表大会是本村的决策机构，由村民自主选举组成的村委会就是村民自治的权力代表，由其代为执行村民会议及村民代表大会决定的事项，负责办理本村公共事务，村委会主任的根本任务即组织带领村委会成员行使乡村自治权。根据《村委会组织法》的规定，村集体经济项目的立项、承包，村集体财产处分等事关村民利益的事项，均需村民会议讨论决定。

在推行“一肩挑”制度前，村“两委”分别根据《农村基层组织工作条例》《村委会组织法》等党内法规和国家法律，代表党和村民行使相应的权力，虽然“两委”存在一定的权力交叉，会引发一定的矛盾，但尚可保持一定的权力平衡状态。然而，在“一肩挑”的背景下，“一肩挑”负责人作为“两委”的最终决策人，既需要依据党内法规，代表基层党组织行使党的领导权，又需要代表村委会行使村民的自治权。在双重压力与考验的情况下，一般理性人都会优先选择完成考核机制更严的任务。对“一肩挑”负责人而言，显然党组织的问责机制更为严厉，考核压力更大。因此，当上级党委与本村村民就某一事项存在不同意见时，“一肩挑”负责人会优先选择执行上级党组织的意见或决策，还可以利用其双重身份的优势，名正言顺地指挥甚至取代村委会，包办村民自治的具体事项。这将会使村委会变成一种有形无实的“制度摆设”，其代表村民行使的自治权逐渐稀释，可能引发部分村民的不满，造成基层治理中党的领导权与基层自治权之间的张力，影响“一肩挑”制度的良性发展，降低乡村治理的效能。

（四）权力集中与权力监督的背反

“一肩挑”的推行改变了乡村传统的治理结构，形成了新的治理格局，村“两委”班子交叉任职，其享有的职权范围得到扩展，乡村治理过程中权力寻租、权力滥用的空间随之扩大，自然引发了农村治理的权力集中与权力监督的背反难题。

第一，现有监督体系难以满足“一肩挑”制度下的监督需求。在强调农村基层自治的情境下，自下而上的村民选举制度赋予了村委会合法权力，打破了人民公社时期以“党的一元化领导”为核心的一元权力结构，实现了以自上而下单向授权为基础的一元权力结构向以双向授权为基础的二元权力结构的转型[10]。村委会主任作为村委会的“一把手”，会利用村民自下而上赋予的村务管理权，强化村委会在乡村治理事务中的自治权与话语权。同时，村党组织书记作为村党组织的负责人与代表，会极力发挥基层党组织在农村治理中的领导核心作用，行使党内法规赋予的领导权。因此，在村“两委”工作开展的过程中，会出现对村级事务决策权、公共资源支配权的角逐现象，进而在内部构建起相互制约的关系，使得一方权力的行使离不开另一方的权力制约[9]，也为农村治理权力的其他监督方式奠定了基础。因此，在“一肩挑”制度实施之前，由村务监督委员会监督、上级监督、党员和村民问责监督等组成的权力监督体系基本能满足农村治理的权力监督需求。

但是，在“一肩挑”的制度模式下，村党组织书记、村委会主任由同一个人担任，村“两委”行使权力的代表也由同一人兼任。可以说，在农村决策高度个人化的现实条件下，“一肩挑”将整个村党组织与村委会的权力都集中在“一肩挑”的干部身上。也即，村党组织及村委会的最终决策人或者说最终签发印章的人均是同一人，由此，“两委”互相争权、互相制约的基础条件不复存在，极大提升了乡村治理的效率，但在相关制度不及时跟进的情形下，现有监督体系势必捉襟见肘，无法满足“一肩挑”制度下的现实需求。

第二，“一肩挑”制度下的监督效能难以保障。“一肩挑”干部同时代表村“两委”行使党的领导权与村民自治权，集中掌握乡村治理的权力，容易造成如下结果：一是党组织监督能力的降低。如前文所述，“一肩挑”的运行使得农村“两委”之间的监督制约缺乏动力装置，农村党组织的监督意愿、监督能力随之降低。二是党员、村民问责监督机制的“空转”。“一肩挑”干部掌握着与村民利益攸关的村务决策权，其可能利用手中的权力，通过限制或不当分配村民利益的方式，妨碍党员、村民的问责权、选举权、罢免权等权利的正常行使，致使党员、村民问责监督机制难以有效运转。三是村务监督委员会监督效能的退化。村务监督委员会缺乏自身的保障手段，其监督功能只有通过党员、村民问责等机制发挥作用，即依托前者监督结果的公布和评价，促使广大党员和村民了解村“两委”运行中的问题，进而启动罢免和选举程序产生监督效应[11]，但在“一肩挑”制度下，党员、村民问责监督机制运行不畅，村务监督委员会的监督难以取得实效。四是上级党委、政府监督的弱化。在农村人员外流、党员队伍建设弱化的情况下，具备“一肩挑”能力的党员较为稀缺，为了完成上级党委政府设定的工作指标，需要充分发挥“一肩挑”干部的主动性与积极性，因此，乡镇党委政府，甚至更高层级的党委政府不会轻易对“一肩挑”干部作出否定性评价，“失之于宽、失之于松、失之于软”的现象较为普遍，上级党委政府的监督往往效果不佳。

三、党规国法有效衔接视角下“一肩挑”法治化的路径建构

“一肩挑”制度是对传统农村治理模式的改变，不可避免会存在诸多法治问题，在全面依法治国的新时代背景下，应当遵循“依法治国与依规治党统筹推进、一体建设”的中国特色社会主义法治建设规律，坚持问题导向，通过修改相应国家法律，出台混合性党规等方式，在制度依据、制度执行、权力配置、权力监督等四个层面为“一肩挑”制度的顺利推进提供切实有效的法治保障。

（一）制度依据层面：修改相关国家法律，实现党规国法的有效衔接

尽管“一肩挑”在规范性文件中被作为既定政策予以确定，亦在党内法规中做出规定，但尚未在国家法律上有所体现，其合法性受到质疑。为此，应对相关国家法律予以修改，以实现国家法律与党内法规的有效衔接。

在国家层面，建议对《村委会组织法》进行修改，对村民委员会的选举规定进行适度调整：一是明确村党组织书记可以成为村民委员会主任的候选人。可将《村委会组织法》第十一条第一款修改为：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。村党支部委员可作为村民委员会成员的候选人。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”二是对村民委员会候选人的产生规定进行修改。首先，可参照乡、镇人民代表候选人的提名方式，赋予村基层党组织对村委会成员的提名权，并对村民的提名权设定相应门槛。可将《村委会组织法》第十五条的相关表述修改为：“选举村民委员会，村党组织、其他农村组织可以联合或者单独推荐村委会候选人。登记参加选举的村民十人以上可以推荐候选人。”其次，增加确定正式候选人的规定。为体现候选人的民意基础与贯彻党组织的意图，可规定由选举委员会就村委会成员推荐名单征求村民意见，在保证落实党中央“一肩挑”意图的基础上，确定最终候选名单。三是对“一肩挑”制度作出原则性规定。我国各地农村人口规模、经济发展程度、基层党组织队伍建设等情况千差万别，并非所有行政村都适合推行“一肩挑”。因此，《村委会组织法》不能将“一肩挑”规定为强制性规范，而应确定为任意性规范，在为其提供法律制度保障的同时，赋予地方政府一定的自主权。

在地方层面，立法机关应及时跟进上位法的变动，制定或修改《〈村委会组织法〉实施条例》等地方性法规，根据地方特色与实际情况具体细化村委会的选举机制等。

（二）制度执行层面：制定混合性党规，细化贯彻落实方案

所谓混合性党规是指党政机关联合制定的党内法规，兼具党内法规和国家法律的双重属性，可以对党内事务与国家事务进行一体调整[12]。农村基层党组织的内部事务当然属于党内事务的范畴，其主要遵循党内法规的规定，村民委员会对农村事务的治理在广义上可纳入国家事务的范畴，主要遵循国家法律的规定。“一肩挑”制度模式，除强调“两委”负责人由同一人担任外，也强调“两委”班子成员交叉任职。质言之，“一肩挑”的任职机制既是对党内事务治理方式的调整，也事关国家事务治理方式的调整。现行党内法规、国家法律分别规定了基层党组织书记与村委会主任的选举办法、选举程序，在此基础上，还需要由党政部门联合制定混合性党规对“一肩挑”制度的具体实施进行规定，明确“一肩挑”的落实方案、具体选举办法、运行机制以及“两委”的人才队伍建设、考核等内容，以提高相关制度设计的可操作性。

当然，混合性党规分为中央党规与地方性党规，分别以抽象、具体为原则，对“一肩挑”作出具有不同层级的规定，确保相关制度规定兼具稳定性与灵活性、权威性与可操作性，从而为“一肩挑”的推行提供科学有效的制度支撑。在中央层面，中共中央、国务院或党中央工作机关、国家相关部委可联合制定《关于落实农村基层党组织书记、村委会主任“一肩挑”选举的指导意见》，在宏观层面为全国各地推行“一肩挑”提供政策指导。同时，地方党政部门应当联合制定《农村基层党组织书记、村委会主任兼任选举细则》，对“一肩挑”的选举流程、“一肩挑”干部的候选人条件等内容作出具体、可操作的规定，与国家层面的党规国法共同为“一肩挑”选举程序提供制度保障，消解“一肩挑”的选举规范与实践操作存在的张力。

在“一肩挑”选举办法的制定过程中，应当赋予非党员村民对“一肩挑”干部的民意表达权。根据现行党规国法体系的规定，非党员村民仅享有村委会委员及主任的提名权与选举权，无权参与村党组织书记的选举。然而，“一肩挑”制度施行后，虽然在形式上村党组织、村委会各司其事、分工负责，在职权范围内行使其权力，但事实上，不可避免地会导致农村基层党组织对原本属于村委会的决策权的“介入”。因此，应当允许村民对村级党组织成员，尤其是党支部书记的选举和罢免享有发言权，赋予其充分表达意愿，以提高“一肩挑”干部在本村的民意基础，确保基层党组织的权威性与影响力。

（三）权力配置层面：推行合署办公体制，厘清“两委”职责权限

根据《农村基层组织工作条例》《农村工作条例》的规定，“一肩挑”制度既要求村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，还要求村“两委”班子应当交叉任职。这意味着农村基层党组织与村委会成员将趋向重合。可以说，在实行“一肩挑”的情况下，两个组织合二为一，属于“一班人马、两块牌子”，即“两委一体”的机构设置。农村“两委”的此种结构类似于“两块牌子”型党政合署机关，二者在级别上相同，体量上相当，职能上相近[13]。毋庸置疑，如此设置利于解决村“两委”在乡村治理决策中可能出现的冲突与矛盾，提高决策效率。但不可否认的是，“两委一体”也会衍生出“两委”职权行使混淆、决策主体混同的新问题。

为解决上述问题，农村“两委”的运作机制可参照党政合署机关的运作方式，根据不同的工作需要，选择相应的名义作为决策主体，并以相应的主体名称为决策文件命名、加盖公章。同时，为保证此运作机制的顺利推进，地方党政机关应当联合制定党内规范性文件，以清单的方式明确“两委”的职权范围、责任范围等内容，要求“两委”必须严格按照规定行使权力、作出决策和对外发布文件。

需要注意的是，地方党政机关在制定农村“两委”权责清单时，应当充分考虑当地农村的经济、政治、文化、生态等方面的实际情况，对“两委”的职责与权力作出合理清晰、具有现实性与可操作性的划分，切不可对上级文件进行千篇一律的复制粘贴，避免对村“两委”的工作造成制度困扰。同时，党内规范性文件应明确村“两委”与全体村民会议、村民代表大会等其他享有农村事务管理权、决策权的主体的职能衔接，确保基层组织自治制度的正常运行与顺利发展。

（四）监督机制层面：党规国法联动，筑牢权力约束之笼

传统农村权力监督体系及监督机制具有明显的滞后性，不能满足“一肩挑”背景下权力监督的实际需求。为此，应当立足于“一肩挑”模式下农村权力运行的新情况、新问题、新挑战，以党规国法联动为切入口，发挥“双笼关虎”①的制度优势，筑牢权力约束的制度之笼。

现行党内法规和国家法律分别规定了村“两委”及其负责人的监督问责、罢免机制等监督手段，为了形成党规国法的制度合力，切实发挥制度的乘数效应，党政机关应当联合制定专门的混合性党规，切实扎紧乡村治理权力监督的制度篱笆。具体而言，党政机关应当在如下方面联袂出台制度，健全乡村治理权力监督机制：一是加强村“两委”的内部制约。如实行“联章联签”制度，即村级重大事项均由村党组织和村委会联合盖章或联合签批。二是强化村务监督委员会的监督效能。为了避免“一肩挑”干部异化为村务监督委员会的实际操纵者，应由乡镇党委政府委派专人作为指导员加入村务监督委员会；赋予村务监督委员会成员向上级党委政府报告的权力，赋予其“一肩挑”干部候选人的提名权，提高村务监督委员会成员在“一肩挑”干部考察中的话语权重，提升其自身的权威性与监督效能。三是建立“一肩挑”干部的巡察督察制度。为防止乡镇党政机关出于各种原因对“一肩挑”干部的庇护，应当由县级纪检监察机关牵头成立专门的监督小组，不定期对其辖区内的农村“一肩挑”干部进行巡察督察。建立健全巡察督察与村务监督委员会的沟通衔接机制，确保巡察事项情况的真实性与完整性，提升巡察督察的威慑力。四是强化“一肩挑”干部的信息披露。通过公布“一肩挑”干部的权责清单、个人财务状况、定期向全体村民汇报工作等方式，强化对“一肩挑”干部的个人监督。以上四种权力监督方式的有效结合，可以形成党政联合、上下联动、内外结合的监督机制，与党规国法联动的权力监督规范共同形成严密周全的乡村治理权的监督体系，在加强党领导乡村振兴的大背景下，有效提升“一肩挑”制度的乡村治理效能。

四、结语

“一肩挑”模式是独具中国特色的基层治理创新之举，30年余年的生动实践积攒了丰富的成功经验，也存在一些亟待解决的法治问题。正因为其独具中国特色，在探索相应问题的解决之道时，必须以中国的社会性质和基本国情为基础，从“西方法治图景”的宰制性中突围。为此，应以中国特色社会主义法治体系为抓手，以党内法规与国家法律有效衔接为切入点，通过修改相应国家法律，出台混合性党规，推动党规国法联动等途径，完善“一肩挑”的法治依据，畅通其运行机制、构建起“双笼关虎”的监督体系，为“一肩挑”制度的顺利实施与效能提升提供切实有效的法治保障。学术界还应从“一肩挑”的丰富制度实践中提炼出具有中国风格、中国气派的科学理论，为中国特色社会主义法治理论和法学话语体系的构建贡献力量。

注释：

①“双笼关虎”是指在通过国家法律打造权力限制的制度笼子的基础上，通过党内法规打造更为严厉的制度笼子，形成党内法规与国家法律共同编制权力限制的制度笼子的中国式控权模式。参见欧爱民、范晓珲：《双笼关虎：权力限制法治化的中国式表达》，《理论与改革》2023年第3期，第67—78页。