生态脆弱地区城市更新的具体实践和启示

郝庆龄

生态脆弱地区是指自我可持续发展能力差、对外部条件改变反应敏感、在外部条件发生不利变化时生态系统替代能力弱的地区，其城市更新工作往往面临更多的国土空间规划、生态保护红线、产业负面清单等方面限制。本文基于城市更新的实践和要求，以甘肃民勤为例，深入分析了生态脆弱地区城市更新存在的制约因素和薄弱环节，并综合考量生态脆弱地区城市更新的空间治理要求、资源禀赋开发、功能区域划定等方面因素，研究探讨了具体策略方法，提出了一些带有普遍意义的政策措施，以为其他生态脆弱地区的城市更新工作提供借鉴和参考。

城市更新，是指对中心城区内城市空间形态和功能进行整治、改善、优化，从而实现房屋使用、市政设施、公建配套等全面完善，产业结构、环境品质、文化传承等全面提升的建设活动。它起源于1949年美国住宅法（《The Housing Act of 1949》），最初目标是指拆除重建，以解决中心城区住宅问题。随着时间推移，其内涵逐渐扩大，由最初的某一建筑改造亮化转变为对城市现状的一种更新调整，将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区做必要的、有计划的改建活动，这既包含了对所居住房屋的修理改造，也包含了对于街道、公园、绿地和不良住宅区等环境的改善，以期形成舒适的生活环境和美丽的市容。

现代意义上的城市更新运动起始于20世纪50、60年代的美国，当时由于城市经济萧条、就业机会减少、社会治安和生活环境质量下降，导致中心城区和都会社区房屋和基础设施年久失修，带来了城市局部和全局性更新问题。因此，后工业化时代，美国、英国、法国、荷兰等发达资本主义国家相继开展了城市更新运动。1958年6月荷兰召开了第一次城市更新研讨会，研究完善城市更新的措施、方法和策略。进入21世纪以后，随着人们对城市建设的综合性和整体性愈加重视，城市更新开始作为一项系统性的理论科学进入人们的视野，并引起了国内学者和政府机构的注意，并在东部沿海发达地区进行了初步探索和尝试。

2015年广州在全国率先成立了城市更新局，之后深圳、东莞、济南等城市也成立了相应的工作机构，上海市、深圳市率先出台了城市更新管理法律法规，印发城市更新实施办法和细则等重要文件。南京市也开展了多批次的城市更新试点，并按照居住类、生产类、公共类、综合类等类型，组织实施了12个试点项目，加快推进城市发展方式转变，积极探索城市更新工作机制、实施模式、支持政策和管理制度，探索形成可复制、可推广的“南京经验”。在国家层面，2019年12月中央经济工作会议首次明确提出，要加强城市更新和存量住房改造提升，做好老旧小区改造，大力发展租赁性住房，并在党的十九届五中全会提出“实施城市更新行动”，党的二十大再次明确“提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。对此，我省也进行了积极部署，2021年10月9日，省委省政府正式印发《甘肃省新型城镇化规划（2021-2035）》，在顶层设计上对全省城市更新工作进行统筹指导。相关城市也启动开展了城市更新工作，其中兰州市于2023年3月出台了《兰州市城市更新办法》，明确了实施城市更新的七种情形，以及微改造、综合整治和拆除重建三种更新类型。天水市也编制了《城市更新改造“十四五”规划》，提出了“五区五中心”的城市更新功能定位。其他市州、县区也相应部署开展了相关工作。

一、民勤城市更新的具体实践

民勤县地处石羊河流域下游，是典型的内陆河流域终端型绿洲荒漠空间，被巴丹吉林和腾格里两大沙漠包围，具有“三面环沙，一水之末”的特殊地理位置，素有“十地九沙，非灌不殖”之称，是典型的生态环境脆弱地区。民勤县城镇主要沿石羊河流域绿洲和主要交通干线分布，城镇人口集中在中心城区，2020年全县的城镇化率达到40.12%。

（一）民勤县经济社会和城市发展现状

近年来，民勤县积极贯彻实施“强县域”行动，按照生态功能型和农业优先型发展定位，抢抓国家规划建设大型风光电基地、出台全面加强基础设施建设政策等机遇，快速推进重大项目建设，全力开展招商引资，紧抓传统产业改造升级和新兴产业再造培育，积极打造县域经济制高点。2023年上半年，全县地区生产总值完成41.03亿元，同比增长4.3%；城镇居民人均可支配收入完成15827亿元、增长7%；农村居民收入完成9910亿元、增长10%。经济社会快速发展的同时，民勤城市建设管理却呈现出与经济水平不相适应的一面，城市基础设施建设相对滞后，存在不少历史欠账，城市建筑存在老化和管网破损等情况，游憩、健身、交流、娱乐等功能较弱，整体绿地空间还未形成体系。老城绿地空间缺乏，城市园林绿地系统不够完善，县城区色彩存在趋同问题，古城范围内建筑与历史建筑之间风貌不和谐，部分建筑涂装方式完全一致，缺乏变化等等。

为此，民勤县及时开展了城市更新工作，并将其作为一项系统性、全局性工作来抓，旨在打造宜居、韧性、智慧城市，加快县城发展质量和居民生活品质的提升。民勤县制定了《城市更新三年行动工作方案》，明确提出：到2023年底前，全县将完成10个重点领域和10个重点区域的城市更新任务；到2025年底前，全县将完成所有重点领域和区域的城市更新任务。同时，该县《国民经济和社会发展第十四个五年规划和二０三五年远景目标纲要》提出，要基本建立起城市更新政策机制、标准体系、方式方法，城市发展定位更明确，空间布局更合理，功能品质更完善，治理服务更高效，城市整体性、系统性、生长性不断增强，初步建成规范有序、绿色美觀的“新”县城。

（二）民勤县城市更新的总体思路

围绕不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，推动城市治理能力和治理体系现代化的目标，民勤县摒弃“大改大建”“大开大合”的传统城市更新模式，制定了“一年见成效、两年大变样、三年达目标”的路线图，确定了“量力而行、尽力而为、因地制宜、分类施策”的总体思路，科学设定城市更新的大致面貌和工作目标，逐年推进、稳步实施城市改造提升和提质升级。

经过充分论证和科学评估，民勤县依据城区控规单元划分、历史文化遗产保护、城市绿地保护和开敞空间等方面内容，将中心城区城市更新分为文化延续型、综合整治型、提质增效型三类，合理划分了城市更新的重点功能区域、重建改造单元和存量治理空间，统筹谋划了街区道路、医院学校、通讯管网等重点建设项目，通过“微更新、微治理”等多种方式，整体实施城区的更新和治理现代化。一是文化延续型。主要保持和延续老城传统格局、历史风貌，梳理用地功能，见缝插针布置基础设施和公共服务设施等，完善老城服务功能。以圣荣寺为核心，升级空间业态，融入民勤沙井文化、边塞文化、美食文化、民俗文化和绿洲文化的文创产品、风味美食。二是综合整治型。综合整治型主要针对中心城区老旧社区、老旧楼宇、公共空间和城中村，通过改善基础设施、公共服务设施和既有建筑节能改造等措施，维修改造原有休闲场地，配置健身器材等文体设施，优化绿化布局，拆除占绿、毁绿的违章建筑物，恢复绿化功能，尽可能提升绿化档次，在小区内建设带状绿地和小游园，具备条件的小区可建设园林景观等设施。三是提质增效型。探索自主再开发、回收整理等多方式的低效用地开发方式，鼓励支撑发展楼宇经济。推进有环境影响的工业项目逐步搬迁，用地优先用于补充城市公共服务设施、发展科技创新等生产性服务业。探索老工业区旧厂用地联合整体改造，推进旧厂房和旧楼宇微改造，采取功能提升、修复设施、改善环境的手段提供优质创新创业空间，完善低效存量空间改造再利用的技术规范，开展成片连片城市更新土地战略整备。

除此之外，为确保区域功能的延续和固定化，民勤县注重形成后续长效推进机制，在强化组织领导、做好项目支撑、抓好宣传引导的基础上，配套了完善的城市管理政策、社区拓扑网格治理结构和有效的产业集聚调整等措施，并鼓励公众积极参与微改造，多措并举推动各类资源汇集和区域功能形成与发展，逐步将城市更新由纯“硬件改造”向“软硬兼施”转变，从“重视开发经营”向“改造治理并重”转变。同时，强化民生保障，以补短板、惠民生、增活力为出发点和落脚点，聚集人民群众最关心最直接最现实的切身利益问题和“急难愁盼”问题，努力为人民群众创造高品质生活空间，打造共建共治共享美好家园。

（三）三年三步走的更新步骤

第一步，2023年。重点更新建设初心广场一酒厂什字—北小什字—人民公园什字路段。初心广场至酒厂什字采取补绿增色、换植增景、分层点缀等措施，打造层次分明、色彩合理、四季有景的绿化景观提升样板路；酒厂什字至北小什字通过退让红线、危旧房拆除、公共设施建设等措施，打造立体空间有序、街景风貌整洁、公共设施完善的危旧整治和管理规范示范街；北小什字至人民公园什字通过破墙透绿、拆违还绿等措施，打造绿地适宜、分布合理、景观优美的开墙透绿文明街。

第二步，2024年。重点更新建设东门大桥－东小什字－大什字－西门桥头路段。通过整治环境卫生、严管交通秩序、规范经营行为，打造整洁、美观、有序、和谐、舒适的城市管理示范街。

第三年，2025年。重点更新建设西湖大桥东关加油站什字－酒厂什字路段，南关加油站－苏武文化广场北口－中医院什字和苏武广场西口－北小什字－大坝路什字路段。通过优化路网结构、道路提档升级、完善配套设施，打造安全、畅通、文明、有序的道路畅行示范街。

（四）软硬兼顾的九大行动

民勤县在规划引领的前提下，统筹开展了人居环境提升、示范街区建设等九大行动，突出县城中心、交通枢纽、人文景观、历史风貌区等不同片区的差异化管控，着力加大对县城街景风貌改造，以及水、电、暖、路、信息网络等基础设施和教育、医疗、养老等公共服务的投入力度，努力打造宜居、宜业、宜游城市，不断提升县城居民生活品质和县城发展质量。

—是人居环境提升。开工建设老旧小区改造及配套基础设施、城区供水管网暨蓄水池、城区道路更新改造等项目，投入使用人防综合训练基地暨宣传教育馆。加快推进北方清洁能源供暖项目，完成城区供热管网改造、第二热源厂和10个镇集中供暖改造。推进“一难两乱”整治，新改建停车场6个，新增停车位963个，城区社区治理、住房保障体系、住房配套设施等均得到了不同程度的提升。

二是示范街区建设。围绕创建国家文明县城、省级森林城市，以打造绿村、绿道、绿带、绿宅为重点，全力推进城区绿化工作，采取乔灌草结合、林果花搭配、休闲活动设施完备的绿化模式，改造提升绿化面积4.8万平方米，形成了层次分明、色彩合理、三季有花、四季有景的绿化格局。开展县城四大街、薛百路等路段沿街老旧建筑整治，建设交通秩序严管街6条，打造建设管理和道路畅通示范街。

三是环境综合治理。加大违规违章建筑拆除整治力度，全方位治理影响街区景观和城区整体形象的广告、横幅、门头、电子屏，严厉打击未经审批的乱搭乱建行为；开展城市矿产资源回收利用，积极推进生产生活垃圾分类，深入实施餐厨、医疗、建筑废弃物清洁化、循环化利用项目；加强县城架空线缆治理，集中整治标牌、站牌、箱体、座椅等无序乱放的城市家具。

四是道路交通畅行。加快推动城区路网建设，分层次推进主干道、次干路、便道升级，健全完善照明、停车等附属设施，开展“十无行动”，打击处理各类影响道路交通的违规违祛行为。强化交通服务功能提升，全面开工建设红沙岗交通综合服务中心，初步形成以民勤城区为中心，向各乡镇辐射的互联互通客货运体系。

五是生態建设修复。严格落实“控煤、管车、抑尘、禁燃、治源、增绿”六大措施，着力建设海绵城市，持续推进水环境治理，巩固无黑臭水体整治成果，拓展城乡集中式饮用水水源地治理成效。持续开展大规模国土绿化和防沙治沙行动，梯次构建立体生态防护体系，年内完成人工造林15.8万亩，退化林修复3万亩，封沙育林13万亩，民武、民湖公路“绿色廊道”提升100公里，建设勤锋封阻固修综合治理、农林草沙系统治理和沙咀墩规模精准固沙造林示范区3处。

六是基础设施攻坚。优化市政公用设施，开展城区雨污分流排涝防洪及老旧污水管网改造、城区供水老旧管网改造工程等项目，提高再生水无害化利用效率。加快一中综合教学楼、职专实训中心餐饮楼等建设，有序推进东关小学扩容拆迁、西关小学扩容搬迁，建成北关幼儿园、县幼南关分园，免费开放东湖体育场及镇体育健身中心，建成城市社区“10-15分钟健身圈”。健全公共文化服务设施，争取实施瑞安堡数字化、城西滩故城保护修缮和民勤曲子戏国家级非遗保护项目，积极申报第五批省级非遗代表性项目。

七是便民市场建设。推进县域市场体系建设，啟动建设民勤智慧综合物流园，引进“橙心优选”“菜多多”“美团优选”等新型电商平台，大力发展生鲜、餐饮配送等“宅经济”。实施沙羊美食街改造提升项目，建成投用民勤县福欣源恒温气调库（二期），改造提升收成蜜瓜产业园市场，城区新建便民市场8个。建成投用县级电子商务物流产业园，实施“臻品甘肃一民勤端”县域电商同城配送项目，新建电商快递网点55个，建设供销农资集采集配中心。

八是精细管理治理。开展县域社会治理现代化试点，推进落实“三无”创建活动，高标准建成社工站5个；完善公众参与体系，鼓励引导群众参与基层治理，组建以“1个街面警务站+3个城区派出所”为核心的防控体系，构建“1、3、5分钟”快速反应机制，实现了核心城区全覆盖、24小时动中备勤。建成数字政府运营指挥中心（城市大脑），链通平安民勤、雪亮工程、智慧教育、明厨亮灶、平安乡村视频监控2.1万余路，对全县各领域进行实时动态视频巡检。

九是城市内涵提升。加强以社会主义核心价值观为代表的城市文化建设，彰显尊老扶幼、重教尚学、和爱友善的城市道德氛围，宣传倡导艰苦卓绝的防沙治沙、植树造林精神，打造城市道德制高点，引导培育生态建设文化。树立独具一格的城市荣誉品牌，积极创建国家园林城市、节水型城市、无障碍环境县工作，通过“我为民勤增绿添彩、我为民勤保生态”活动，打造独特的城市文化气质。

二、民勤县城市更新存在的短板和制约因素

城市更新是一项庞杂而系统的工程，涉及经济社会发展的方方面面，对于民勤这样的生态脆弱地区而言，更是牵一发而动全身。就目前民勤的发展基础来看，生产生活环境恶劣的先天不足就必然导致民勤县城市更新要面临诸多制约因素，其城市更新工作仍然任重而遭远。

（一）政策资金人力要素匮乏

城市更新工作刚刚起步，尚没有一项专门的政策或意见对城市更新给予统筹指导。而且，中央和省上也没有相应的资金和专项支持城市更新工作，相关资金分属于财政、发改、教育、卫生、自然资源等各个部门，存在碎片化现象，且额度较小，难以形成合力。土地荒漠化加剧，导致人力资源存在大规模外流趋势，六普期间民勤的人口规模为24万人，七普期间则降为17.85万人，降幅达25.67%，人力支撑作用和资源汇聚效应难以有效形成。

（二）生态环境治理压力较大

民勤生态空间以荒漠生态系统为主，水资源支撑条件差，全县生态系统的结构与质量仍未根本恢复，生态依旧脆弱的特质没有改变，自我调节恢复能力和水源涵养功能依然较弱。水资源是民勤县生态空间、农业空间和城镇空间演变的关键限制因素。民勤城区空间演变发展的过程即不断与水资源和自然生态环境协调的过程，以水为主的自然因素以其特有的方式，影响着民勤空间发展的时空秩序。虽然近年来民勤县生态配水比例由不足3%提高到了2019年的23.54%，但上游来水仍不稳定，地下水位下降、水资源短缺的现状仍未根本改变；全县荒漠化面积占全县总面积的90.34%，绿洲风沙线长达408公里，需治理的沙漠面积还很大，生态治理修复任务依然艰巨繁重。

（三）城市治理遗留问题难以根治

城市建设管理水平还不够高，重建设、轻管理，重硬件、轻软件的现象不同程度存在，服务和承载能力还有差距，乱停乱放乱闻、噪音扰民等问题仍未得到有效解决。部分领域风险隐患依然突出，防范化解政府债务风险、社区遗留问题还需持续用力。城市环境还需进一步提升，垃圾中转站和投放点较少，公厕数量少，废弃物的收集、清运、处理手段还比较原始。

三、启示和展望

综合以上我们不难看出，民勤在推进生态脆弱地区城市更新方面做了大量卓有成效的探索，取得不小的成就，走出了一条内涵丰富、绿色低碳的高质量发展之路。虽然受制于先天性不足的原因，资源要素和政策手段很难像发达地区那样丰富多样，但一些措施的实际效果却较为突出，且具有普遍指导意义，有助于其他地区进行吸收借鉴。

（一）注重生态环境保护

从民勤的城市更新实践可以看出，尊重自然、顺应自然、最大限度地保护生态环境，是所有生态脆弱地区城市更新必须遵循的大前提。自然生态是城市景观风貌的基质和背景，也是应划定城市增长的边界，以生态红线和空间规划的模式将自然生态的保护固化下来，控制其利用的模式，尽可能采用低冲击的模式，成为生态保护和农业休闲的空间。人与自然的和谐是生态文明的核心，保留及延续山、河、湖、泉、沙等自然特色，对山体、河流、湖泊等具有较高旅游经济价值的资源，切忌过于雕凿，不得任意破坏山川景观和人文生态。

（二）因地制宜、量力而行

任何城市的更新行为，必须基于当地的自然禀赋、特色优势及财力物力，对于生态脆弱地区、边远地区，尤其要量力而行，不宜搞大规模的拆除重建，不宜搞整齐划一的形式化内容，不宜另起炉灶，另辟蹊径，避免因更新而丧失本真面貌。同时，城市更新必须匹配水资源、产业、文化等条件，落实好保护优先、集约高效、强化管控和统筹协调等原则要求，体现环境承载能力刚性约束，防止因过度更新而造成资源的无序开发和损害生态生活环境。

（三）规划引导、分步实施

在充分研究论证的基础上，科学制定城市更新规划和发展蓝图，编制好国土空间规划、中心城区控制性详规和交通、商业、生活圈等专项规划，形成城市更新一张蓝图干到底。同时，抓好分步实施，分年度确定工作计划，有序安排建设任务，稳步实施、稳步推进。谋划实施好城市更新项目，结合国家投资政策导向，实施老旧小区改造、海绵城市建设、电力通信管网铺设、公共服务设施更新等重点项目，积极争取地方政府专项债、中央预算内资金等方面支持，汇集各方要素积极推进城市更新工作，最大限度减少地方财政压力。

（四）分类引导、重点突出

城市更新涉及的要素多种多样，在城市风貌建设过程中，必须分清主次，制定有针对性的控制引导，对特别景观控制区（历史文化遗存风貌区、自然生态保护风貌区、城市重点片区、城市重要节点区及其他景观风貌区）和特别景观要素（建筑风貌、广告店招、夜景等）进行分类控制引导。同时，合理划分城市的文化旅游、行政商贸、休闲商业、居住生活等方面功能，加强功能空间组成部分之间的联系，通过完善城市功能来实现城市产业升级、服务机能提升、生活质量提高，通过改善城市形象与塑造特色来改善城市软硬环境，吸引要素，集聚人气，形成良性循环，最终提升城市整体品质。

（五）做好历史文化传承与保护

文化是一个城市的灵魂，它隐含在城市的方方面面，城市更新过程中要注重打造扑面而来、鲜明可感的形象，赋予城市特有的风骨和气质，折射出城市人的价值共识、生活态度、审美水准。历史资源的作用是为城市的景观风貌增光添彩。对历史资源最好的尊重，是在保护好资源不可再生特质的前提下，让其重新焕发魅力，赋予其新的功能。重视保护历史特色，保护好历史文物和遗迹。在城市规划的空间格局上，应结合老城更新改造，来规划出传统文化街，采用地方民居符号和现代建筑语言，形成具有历史感的街道空间形态。另外应安排适合表现和体验社会风情的场所，对城市文化进行解读和展示。另外，也可选择在特殊地段规划民俗文化街，把地方民俗文化通过建筑和空间环境要素进行表达。增加风貌街以丰富城区社会风貌空间，强化城市文化风貌特色。