PPP项目绩效考核存在的问题及思考

朱文婷

现阶段的PPP项目绩效考核机制在实际操作中仍存在着许多问题，制约着PPP项目绩效考核工作的有效开展，对执行效率和质量产生了不利影响。本文主要分析当前PPP项目绩效考核存在的问题，并提出相关建议。希望引起PPP项目各方参与者的关注，提高对PPP项目绩效考核的本质及重要性的认知，也为持续提升绩效考核执行质量提供改进的方向。

一、引言

目前PPP项目集中进入运营期，政府付费或可行性缺口补助均需要依据绩效考核结果完成。合理的绩效考核机制关系到社会公众利益，关系到政府财政支出，关系到社会资本的投资回报。目前，政府与社会资本的合作日益紧密。政府方在达成目标的同时也希望投入较少的财政支出，而社会资本方提供服务是为了获得最大的投资回报。因此，探索對双方公平、对公众负责的绩效考核机制非常迫切。

财金〔2014〕76号文最早提出了PPP项目“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据”，财金〔2014〕113号、财金〔2014〕156号、国办发〔2015〕42号、财金〔2016〕90号、财金〔2016〕92号、发改投资〔2016〕2231号、财金〔2017〕76号、财办金〔2017〕92号文、财金〔2019〕10号文等大量的政策文件都在不断强调政府支出责任要和绩效考核挂钩。财金〔2020〕13号文规范了PPP项目全生命周期绩效管理工作，首次提出年度绩效目标的标准概念。

根据财金〔2014〕76号文、财金〔2014〕113号文、财金〔2018〕54号文相关规定，PPP项目绩效考核的目的是能够有效地防止社会资本或项目公司重建设轻运营，能够确保社会资本或项目公司提供高质量的公共产品和服务，从而使公众满意，使PPP模式得到公众的认可，让受益者能够获得更好的公共服务，使将来的政府资产保值增值，防止国有资产流失。PPP项目绩效考核是政府向项目公司付费的主要依据，是政府约束项目公司的一个主要抓手。绩效考核需要政府方和社会资本方互相信任，在公正的基础上进行。

二、PPP项目绩效考核存在的问题

（一）PPP项目考核的主体为政府实施机构，可能影响绩效评价结果的客观性与公正性。

政府方是PPP项目的利益主体，政府直接开展绩效评价会受到所处地位的束缚，可能影响绩效评价结果的客观性与公正性。PPP项目本质上强调政府与社会资本方之间的平等合作，但在实践中，政府的强势行政主体地位主导着项目的推进，由政府方主导的绩效评价体系，在程序设置和考核标准上，都无法充分反映社会资本方的合理利益诉求。导致政府与社会资本双方对绩效考核的内容、考核细则很难达成一致意见。尤其是，现阶段由于PPP项目绩效考核政策不断细化，早期的PPP项目签订的合同已无法满足当下绩效考核要求，很多项目面临着需要签署补充协议、进一步明确相关绩效考核条款的问题。此时，政府方既是PPP项目的参与方也是评价者，很容易造成实际操作中的矛盾与纠纷，也无法体现PPP模式所倡导的政企双方平等的契约精神。不利于实现绩效考核本身的公平性，也影响社会资本参与PPP项目的积极性。

（二）PPP项目绩效考核结果的应用不尽合理

针对PPP项目绩效考核结果的应用，在政府方主导下多成为保障政府利益的工具，因此不尽合理。根据政策文件中政府支出责任和绩效考核挂钩的要求，PPP项目绩效考核结果直接与政府向项目公司付费相挂钩，近年来挂钩的比例呈不断上升的趋势。早期的项目挂钩比例多为30%或40%，目前很多新推出的项目甚至达到了100%挂钩。再者，财金〔2019〕10号文、财金〔2020〕13号出台后，很多项目的实施机构以政策变化为由要求社会资本方签订补充协议变更绩效考核条款提高挂钩比例。另外，针对绩效考核的扣罚比例也不断扩大，这无形中给社会资本方增加了投资回收风险，极大地影响了社会资本参与PPP项目的积极性，背离了绩效考核的初衷。

三、加强PPP项目绩效考核管理的相关思考

（一）进一步优化PPP项目考核的主体的确定机制

提高PPP项目质量和服务水平，优化公共资源配置，需要政府方定位好在PPP项目中的角色，确保与社会资本方的平等地位。第三方机构独立于政府方和社会资本方，具有客观性，能够对PPP项目的绩效考核进行全方位的客观考量。因此，必须要强化第三方机构在绩效考核中的主体地位。

首先，从政策上提供支持保障，在PPP项目政策中增加对第三方机构资质的相关要求，明确从事PPP项目绩效考核业务的第三方机构的准入门槛。制定第三方机构名录，绩效考核工作只能由纳入名录管理的第三方机构承担。提升第三方机构绩效考核的权威性、独立性，保证评价结果真实性，保证第三方评价的独立性和公正性。

其次，在第三方机构的选择上，政府和社会资本方同时参与，能更好地体现政府和社会资本平等合作。重点要保证选取中介机构程序规范、公开，具有竞争性。要最大限度保证第三方评价机构的中立性和独立性，同时保证选定的中介机构具备开展项目绩效评价的资质与实力。

最后，为了保证第三方机构绩效考核的独立性，还要建立有效的监督机制，使第三方机构既受政府监督又受社会公众监督。实现绩效考核本身的公平性，提高社会资本参与PPP项目的积极性。

（二）合理使用PPP项目考核结果

绩效考核的最终目的是为了确保社会资本或项目公司提供高质量的公共产品和服务，而不在于扣罚社会资本方的收入。扣罚太多会导致社会资本方的整体收益大幅下降，投资回报不达标，甚至入不敷出，打击社会资本方参与公益项目的热情与积极性。因此，要正确认识绩效考核的目的，合理使用PPP项目考核结果。

PPP项目绩效考核通常分为三个阶段﹐即建设期绩效考核、运营期绩效考核、移交期绩效考核。建设期绩效考核通常采取交工一次性绩效评价和日常绩效评价相结合的方式，评价结果与建设履约保函和运营期财政支出责任相挂钩;运营期绩效考核通常采取定期绩效评价和不定期绩效评价相结合的方式，评价结果与运营期财政支出责任相挂钩;移交期绩效评价通常为一次性绩效评价，评价结果与移交维护保函相挂钩。

财金〔2019〕10号文中首次提出了“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”，针对“完全”一词的解释，可以理解为100%挂钩。因此在财金〔2019〕10号文之前，大部分项目的运营期绩效考核结果与可用性服务费30%挂钩，与运营服务费100%挂钩，无建设期考核，或者建设期考核不与可用性服务费和运营服务费挂钩。

通常计算公式为：

可行性缺口补助=年可用性服务费×30%×运营期绩效调整系数+运营期当年运维绩效服务费×运营期绩效调整系数-使用者付费。

此种方法操作，将运营期绩效考核结果与可用性服务费（即建设成本）30%挂钩，70%可用性服务费不与任何绩效考核结果挂钩。项目在建设期结束后，能否提供具备较高可用性的公共服务产品存在较高风险。既不利于政府方的监管，也不利于社会资本方提高建设和运营维护服务的质量。

在财金〔2019〕10号文之后，大部分项目的运营期绩效考核结果与可用性服务费100%挂钩，与运营服务费100%挂钩。建设期绩效评价结果既与建设履约保函兑取金额挂钩又和运营期财政支出责任相挂钩，必须进行建设期考核。并且建设期考核与可用性服务费和运营服务费挂钩比例也较高。

典型计算公式为：

可行性缺口补助=年可用性服务费×建设期绩效支付比例×当期运营期绩效支付比例+运营期当年运维绩效服务费×建设期绩效支付比例×当期运营期绩效支付比例-使用者付费。

此种方法操作，将运营期绩效考核结果与可用性服务费（即建设成本）的挂钩比例提高到100%，最大限度地提高了运营期内政府支出责任与运营期绩效考核结果挂钩的比例，大大增加了社会资本方因运营不理想而无法收回建设成本及收益的风险，迫使社会资本方更加重视项目运营，改变PPP项目“重建设轻运营”的现象。但将运营期绩效考核结果挂钩率提高到100%，同时再叠加建设期考核结果与建设成本的100%挂钩，社会资本收回建设成本及收益的潜在风险较大，万一绩效考核结果达不到预期，社会资本方便难以收回建设成本更不用谈获得预期收益，从而导致融资机构也无法收回本息，项目可融性较低，面临的融资风险较高，导致大部分社会资本方在投标阶段不愿响应，增加了项目流标的风险。

另外，“完全”也可以理解为项目时间跨度上的“完全”。即项目全生命周期的概念，强调绩效考核既包含了运营期绩效考核，也包含了建设期绩效考核和移交期绩效考核。此时，便不必要求各阶段的绩效考核必须100%挂钩。也即项目建设期绩效考核、运营期绩效考核、移交期绩效考核只要与财政支出责任相挂钩即可，至于挂钩的比例可以适当调整。

这样我们可以假设项目的建设期绩效考核结果与可用性服务费70%挂钩，运营期绩效考核结果与可用性服务费30%挂钩，与运营服务费100%挂钩，移交期绩效考核结果与移交维护保函相挂钩。如此，便也满足了财金〔2019〕10号文“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”的要求。

此时计算公式为：

可行性缺口补助=年可用性服务费×70%×建设期考核绩效调整系数+（最终测算年可用性服务费×30%+运营期当年运维绩效服务费）×运营期考核绩效调整系数-使用者付费

这样设计PPP项目考核结果与政府支出责任的挂钩比例，既能保证建设期考核和运营期考核均与项目产出绩效相挂钩，也能根据项目情况适当调整建设期绩效考核结果和运营期绩效考核结果与可用性服务费的挂钩比例，有效地促进社会资本方提高项目的建设质量，降低了因绩效考核结果不理想导致项目公司无法获得预期收益，融资机构难以收回本息的风险。因此可以调动社会资本方的积极性，既避免了项目产出无法满足预期的风险，又能迫使社会资本对项目运营更加重视。这对政府与社会资本双方来说更公平，更容易得到双方的认可，更有利于项目绩效考核工作的开展。

因此，应适当控制绩效考核与政府支出责任的挂钩比例和扣罚比例，应将重点放在PPP项目使用效能、公共服务质量及经济价值上。政府和社会资本双方应统一认识，追本溯源，探究考核分數偏低的根本原因，在绩效考核方面以改进（整改）为主，扣罚为辅。减少扣罚力度，强调整改机制和结果。根据绩效考核结果，针对存在的问题和不足，制定相应的改进措施，提高项目的绩效水平。同时，建立相应的跟踪和评估机制，跟踪评估改进措施的实施效果，确保改进措施的有效性。

另外，仅仅把PPP项目考核结果与政府付费相挂钩，对考核结果的应用过于狭窄。应拓宽应用渠道，通过对社会资本方在每个PPP项目考核中的表现进行相应的等级评价，保留评价记录，纳入公司综合评价，在后续项目招投标过程中作为重点考虑因素，形成PPP项目运作的良性循环，促进PPP项目在更大范围内的推广及更高效的利用。

结语：

综上所述，PPP项目绩效考核在实施中存在考核主体不适合、考核结果应用不合理等问题，影响制约着PPP项目绩效考核工作的开展，对执行效率及执行质量产生不利影响。希望PPP项目各方参与者加强PPP项目绩效考核本质及其重要性的认知，完善PPP项目考核主体确定机制，加强对绩效考核结果的合理应用，提升PPP项目的绩效考核质量。以此保障PPP项目绩效考核的执行效用，提升公共服务效能。