创新管理机制探索多元路径推动松江区农村集体经济高质量发展

2023-12-27 02:19朱华平朱佳薇

上海农村经济 2023年11期

■朱华平朱佳薇

近年来，松江区始终把深化农村集体资产产权制度改革作为重要抓手，规范农村集体经济组织运行，强化集体资产监管，促进集体经济高质量发展，取得了显著的成效。截至2022 年底，全区共有109家农村集体经济组织，其中14 家镇级联合社、95 家村级合作社，农村集体总资产达747.21 亿元，净资产达136.65 亿元，经营性固定资产达110.92 亿元，分别比改革前增127.7%、11.0%、92.3%。2015 年全市率先实现集体经济收益分配全覆盖，改革至今累计分配31.67 亿元，人均分配6651 元。截至2023 年6月底，松江区农村集体经济发展相关指标全市综合排名位列第一。

一、创新体制机制，以监督管理为抓手助力集体资产保值增值

（一）健全工作机制。14 个街镇全部成立了街镇农村集体资产监督管理委员会，并在镇经济发展服务中心（街道社区综合保障办公室）下设办公室，主要承担辖区内集体资产监督职能。近年来，区、街镇、集体单位三级联动监管机制在审计整改、备案管理、合同预警等方面发挥了关键作用，筑牢集体资产管理“防火墙”。

（二）强化制度建设。松江区先后出台《关于加强街镇农村集体资产监督管理队伍建设的意见》《农村集体企业合同管理制度》《农村集体经济组织财务管理制度》等文件，各街镇因地制宜，相应配套实施细则，形成完备的制度体系，做到有章可循，有据可依。

（三）落实备案管理。2017 年起，推进落实农村集体资产处置、对外投资、融资、年度社员代表大会等重大事项区镇两级备案制度。区农业农村委对于存在违规风险的经营管理行为发出风险通知书和整改通知书，各街镇完成清理全部违规对外担保，涉及担保资金2 亿多元，避免造成集体经济损失。

（四）推行审计监督。2018 年起区农村经营管理机构聘请第三方机构对全区所有镇级资产公司、村委会、村级经济合作社及下属实业公司开展审计监督，形成了“三年轮审”机制，并制定了审计问题整改销号工作制度。第一轮审计问题整改率97.7%，第二轮审计工作进入收尾阶段，整改率92.2%。同时开展了2021-2023 年征地补偿费专项审计，理清了补偿费余额。通过审计，累计增加净资产6 亿余元，规范了集体经济组织财务管理，确保了集体资产安全经营。

（五）搭建监管平台。为防范经营风险，2018 年按照“制度+ 科技+ 责任”的思路搭建了“松江区农村集体资产经营管理平台”（以下简称“经管平台”），聚焦“互联网+ 党风廉政+ 阳光透明”，对集体资产租赁合同不规范行为启动了预警整改机制，实现监管规范化、数字化、制度化。截至目前，全区所有集体经营性单位，经营性固定资产、租赁合同、农村土地经营权流转合同及投融资等经营信息已全部纳入监管范围，预警整改率达97.14%，累计清理300 余份超过法定20 年期限的合同和500 余份租赁价格低于指导价的合同，收回历史欠租3.9 亿余元，增加年租金981 余万元。

二、探索多元路径，以转型升级为契机促进集体经济发展壮大

（一）打造 “区区合作、品牌联动” 发展模式。新桥、九亭、中山、泖港等街镇积极与临港集团漕河泾开发区合作投资产业园区建设，切实提高集体资产产出效益。如九亭镇镇级联合社下属资产经营公司累计投资临港集团4.4 亿元，目前持有临港控股股份公司2314 余万股股票；新桥镇镇级联合社下属2家资产经营公司不断深化与临港集团的开发合作，投资4000 万元与漕河泾新经济园区合资组建漕河泾松江高科技园发展有限公司，目前该公司成功上市，新桥资产公司持有5435.95 万股，市值达11 亿元左右，参与投资上海临港松江高科技发展有限公司，投资占比49%，主要用于G60 科创云廊的建设开发，作为松江城市新地标，全面建成后将有望成为世界上最长的城市产业长廊，参与投资上海长三角G60 科创经济发展集团有限公司，出资占比10%，主要规划于九新公路西片区1100 亩新地标——科创之眼项目，创建临港松江科技城的空间拓展和功能延伸。

（二）不断提升物业项目质量效益。一是通过实施资产回购、收购、拍卖等方式，并结合农村集体建设用地减量化，调整盘活存量资源，进行二次开发，扩大资产总量，改善资产质量，将货币资金转化为物业资产，不断扩大经营性资产的总量，做大做强物业经济。如佘山镇镇级联合社下属资产经营公司收购一中日合资企业厂房，并办理房地产权变更手续，现租予某注册在佘山工业区的优质企业，年租金约800 余万元。二是规范租赁合同行为，各街镇因地制宜制定租赁指导价，并定期进行调整，保障物业租赁收入稳定增长。

（三）积极参与农村集体经营性建设用地入市试点。松江作为全国集体经营性建设用地入市33 个试点之一，明确镇、村两级集体经济组织为集体土地入市的出让主体，通过农村产权制度改革形成的集体资产决策监督管理程序，充分发挥所有权主体的土地权能。截至2022 年底，松江区共有31 块农村集体经营性建设用地地块完成入市，累计出让土地共1265.24 亩，出让价格共26.26 亿元，其中集体经济组织收益共5.59 亿元。

（四）稳慎参与项目开发经营。在区政府的支持下，浦南集体经济组织（叶榭、泖港、新浜、石湖荡镇）合作参与入股的首座加油站“上海望榭加油站有限公司”，于2021 年12 月正式对外营业。2020 年至今，浦南经济发展有限公司与23 个加油站项目开展合作，收益都用于扶持浦南集体经济发展。叶榭资产公司参与云间卉谷项目，打造上海（松江）花卉科创产业园，资产公司占股7%，2024 年开始固定回报每年将达到100 万元。

三、聚焦收益分配，以收益决定分配为原则赋予农民充分财产权益

（一）规范收益分配程序。制定下发了《关于进一步规范松江区农村集体经济组织收益分配管理工作的指导意见》，明确了效益决定分配、可持续发展、按份额享有的分配原则，收益分配增长幅度要根据经营成果确定，与农村集体经济组织经济状况和发展实际相一致，建立“以丰补歉”机制，并统一了分配流程和收益界定。

（二）建立收益分配长效机制。根据“三级并一级”的发展要求，松江大部分村级经营性固定资产已被镇级联合社收购，镇级集体总资产占比已达90%，故松江集体经济收益分配集中在镇级联合社。2015年全区14 家镇级联合社实现了全面分配，改革至今已累计实现集体经济收益分配31.66 亿元（其中镇级24.73 亿元），年分配资金增长率都大于3%，共507 万人次享受到了改革的红利。

（三）统一分配兑现方式。各农村集体经济组织原则上都以一张社员证对应一张银行卡（一人一卡）形式兑现分配金额，有效避免了老人、妇女等弱势群体拿不到社员分配金的现象，切身保护了社员的收益权。

四、发展中存在的问题与困难

（一）农村集体经济组织相关法律制度仍未健全。2017 年的《民法总则》赋予农村集体经济组织特别法人地位，同年农业农村部对农村集体经济组织进行了登记并赋予统一社会信用代码。但是国家层面还缺乏相关的法律，农村集体经济组织市场主体地位尚不清晰，只能依靠下属集体企业从金融部门获得贷款，对集体经济组织及其成员权益的依法保障、集体经济组织功能作用的有效发挥等造成影响。

（二）集体无证资产转化为有证资产的通道和路径难以打通。因早期农村集体建设用地使用存在随意性、项目建设程序不规范、产权意识薄弱等历史原因，松江区农村集体资产存在较高比例的无证资产。受限于当前的用地等政策，无证资产补办不动产确权登记通道少、手续办理难度大、成本高，靠区级层面难以突破规资、税务、住建部门等有关法律规定。

（三）政策支持力度仍待加强。农村集体经济发展存在规划、土地指标等方面的制约。特别在浦南纯农业地区，因受到规划限制，可盘活开发利用资源较少，加之原来集体经济基础薄弱、资金实力有限等因素，农村集体经济发展空间很小，缺少优质的发展项目，造成南北发展不均衡。

五、松江农村集体经济高质量发展的对策

（一）拓展农村集体经济高质量发展路径。根据《松江区关于进一步促进农村集体经济高质量发展的实施意见》，细化工作任务，进一步促进农村集体经济高质量发展。一是搭建区级平台公司。由平台公司盘活各街镇的农村集体经济组织的资金，购买优质物业，积极参与工业用地开发，参与集体经营性建设用地入市和乡村振兴重大项目，盘活利用优质资源。二是理顺街镇集体资产管理体制。逐步厘理资产公司资产，鼓励街镇灵活发展农村集体经济。三是开展农村存量集体物业资产的清查盘点，开展权利人转移登记等工作，不断发展壮大农村集体资产。

（二）不断健全集体资产管理制度建设。贯彻落实《上海市农村集体资产监督管理条例》，进一步规范农村集体经济组织运行管理，不断健全制度建设，完善农村集体经济组织公开公示、收益分配、财务管理等，切实保障农村集体经济组织社员的知情权、监督权。