新城市与新乡村融合发展的实践研究——以奉贤区为例

■吴康军

党的二十大提出全面推进乡村振兴战略，要“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”。进一步为乡村建设发展作出明确的战略安排，夯实融合发展基础。上海提出到2025 年率先基本实现农业农村现代化，形成城乡融合发展新局面，为建成与具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市相适应的现代化乡村奠定坚实基础。奉贤区作为国际化大都市下的郊区，近几年在探索城乡融合发展方面取得了初步成效。

一、奉贤区城乡融合发展的实践探索

（一）宅基地置换试点：奉贤庄行新华村和青村北唐村

2004 年上海市政府确定全市首批15 个宅基地置换试点基地，由政府牵头推进“三个集中”（“三个集中” 是市委、市政府确立的上海郊区加快推进方略，即产业向规模经营集中、工业向园区集中、农民居住向城镇集中）。奉贤区庄行、青村两镇的经济实体作为建设单位，以城乡建设用地增减挂钩方式，分别对庄行新华村和青村北唐村实施宅基地置换试点，两个村共拆除原有村民住宅50 万m2，并集中建造庄行新华中心村和北塘新苑2 个小区50 万m2。两个镇的宅基地置换，共需23 亿余元，包括动拆迁费用、建安费、土地复垦、为农民解决镇保等费用。这笔庞大资金主要由区、镇自筹，依赖于宅基地置换后，以节余的建设用地指标拍卖所得，平衡部分建设资金。宅基地置换取得的成效明显。一是宅基地复垦为耕地，盘活了土地存量，两试点净增耕地1621 亩，结余建设用地820 亩；二是农民享受到养老社会保障；三是改变城乡面貌，提高农民生产生活环境。

（二）全市首个城乡统筹试点区：奉贤开启城乡融合发展新探索

2012 年，奉贤区确立为全市首个城乡统筹试点区，制定了2013-2018 年两轮三年行动计划。

1.第一轮统筹城乡发展的实践探索。以高起点规划为引领，着力实现城乡发展规划全覆盖；以规范土地使用权为重点，着力节约、集约利用土地；以市政交通为支撑，着力构建“三大组团” 基础设施体系；和以社会公共设施建设为抓手，着力提升城乡公共服务水平；以产业转型发展为方向，着力增强区域经济实力；以强村富民为核心，着力提升农村发展能力。重点聚焦规划引领、土地利用、基础设施建设、公共服务提升、产业转型和强村富民等六个方面的内容，制定25 项重点工作和80 项具体项目有效推进，基本完成各项目标任务。如在规范土地使用权、节约集约利用土地方面，开展城乡建设用地增减挂钩和土地整理工作，稳妥推进新叶村、盐行村等试点村的宅基地归并，取得了初步成效。

2.第二轮统筹城乡发展的实践探索。2016 年开始推进第二轮奉贤区统筹城乡发展三年行动计划。重点聚焦新型城镇化建设、农村发展方式转变、基础设施建设、公共服务提升、产业转型、农村改革和强村富民等九个方面内容、39 项工作目标，强化组织保障、强化协调联动、强化资金支持、强化监督考核，按照时间节点，有序推进落实。如在推进强村富民、扶持经济薄弱村综合帮扶工作中，奉贤区搭建区级统筹平台，打响“百村”系列品牌，成效显著。

3.奉贤区成为国家新型城镇化综合试点区。奉贤区列入国家新型城镇化综合改革试点。重点在加快城镇体系建设、推进产城文生融合、加快社会治理创新、深化体制机制改革等四大主要任务，分解为15 项具体任务加以推进落实完成。如在加快城镇体系建设方面，打造有品质的奉贤新城和美丽乡村建设需要同步推进，而奉贤的庄行镇、西渡街道在浦江南岸有一片“森林级”的涵养林地，通过规划，建设农艺公园，打造成田园综合体。

（三）“乡村总部” 和生态商务区：奉贤区城乡融合发展的区域实践

奉贤区“乡村总部”与生态商务区建设顺应城镇化大趋势，牢牢把握城乡融合发展方向基础上，尊重农民意愿，打通城乡要素合理配置通道，实现基本公共服务普惠共享，推动城乡基础设施一体化，促进乡村产业多元化发展。

一是充分发挥政府、总部企业和社会机构共同参与配套服务设施建设的积极性，因地制宜地推进总部经济周边“田、水、路、林、宅”的基础设施建设。二是加大商业设施配套力度，打造总部经济的“15分钟”生活圈。依托乡村振兴示范村、美村乡村创建等工作，优化农村生态生活环境和村庄风貌。三是在土地资源盘活方面加大改革创新力度，探索在农村的宅基地、集体建设用地、国有建设用地上引进工商资本。四是立足“乡村总部”经济，构建点面结合、内外一体、政府主导、社会力量广泛参与的招商体系。推进乡村产业多元发展，通过引入工商资本和人才逆向流动，提升乡村的经济吨位、经济密度、经济动能，实现产业要素在乡村适度规模化聚焦。

二、实施新城市和新乡村高质量融合发展的对策

（一）聚焦宅基地改革试点，拓展城乡稀缺资源融合功能

2020 年奉贤区被列为国家宅基地改革试点，以宅基地制度改革为牵引，完善宅基地集体所有权行使机制、探索宅基地农户资格权保障机制、探索宅基地使用权流转制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地审批制度、健全宅基地监管机制。要不断丰富盘活利用闲置宅基地和闲置住宅发展乡村产业的途径，积极鼓励农村集体经济组织及其成员通过自营、出租、入股、合作等多种方式，依法依规盘活农村闲置宅基地和闲置住宅，发展符合农村特点的农家乐、休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、电子商务等新兴乡村产业。

一是发展乡村餐饮民宿。在传统农家乐餐饮基础上，奉贤将乡村民宿作为推动乡村旅游转型升级、促进乡村资源优化配置的突破口，大力发展民宿经济。二是建设乡村版“人才公寓”。在充分尊重农民意愿的前提下，依托流转盘活存量闲置宅基房屋，打造成乡村版人才公寓，有效改善村容村貌，增加集体和村民收入。三是打造“青春里”养老社区。聚焦“老、小、旧、远”的养老问题，通过流转闲置的宅基房屋或利用闲置的集体资产，创新探索“青春里”养老社区建设模式，实现“家门口幸福养老”。四是发展生态商务区。聚焦城市核心产业空间延伸，发挥超大城市乡村功能，在区域优势明显的地区，探索打破镇域村组界限，实施组团式流转、整域制开发。加大乡村产业招商力度，吸引央企、市属国企、优秀民企等入驻乡村，使城市人才、资金、信息等资源要素向乡村流动，区域化集聚总部企业，打造生态商务区。

（二）依托城市数字化转型，加快推进农业农村数字化转型

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视信息化工作和数字化转型，作出一系列战略决策，统筹推进信息化、数字化快速发展。通过数字化转型，“着力发挥信息技术创新的扩散效应、信息和知识的溢出效应、数字技术释放的普惠效应，加快推进农业农村现代化”。

一是在农业领域，依托城市数字化转型，运用大数据、云计算等技术加强农业数字化建设，增强农业数据汇集和应用，推动农业数据资源库、网络平台信息系统、农业空间地理信息系统深度融合。通过数字农业的发展，促进盘活农村发展活力，提高农村收入水平。在数字农业发展过程中，关键在于把握数字技术，结合奉贤农业特色以及市场需求，健全农业的产业链，发挥农业在数字化基础上的转型效应，打造出品牌农业、精品农业和便捷农业。

二是在乡村治理领域，依托政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”，推进乡村公共服务和管理数字化应用场景建设，实现信息发布、民情收集、议事协商、公共服务等村级事务网上运行，提升乡村公共服务数字化、智能化水平。”当前，在数据汇集、设备共享等方面，需要通过打通数据壁垒，使镇、区、市都能方便地接入共享网格，真正做到 “一图看全景、一屏管全程、一键控全场”的效果。在人才方面，数字乡村建设对数字人才提出了更高要求、更严标准、更大需求，农村数字人才稀缺是影响农村信息基础设施和硬件平台的数字赋能潜力发挥的制约障碍。加强数字乡村应用场景的宣传和示范，提升农民掌握数字技术的意愿，深入开展各类涉农信息技术、农村电商、信息产品使用等专题培训。

（三）新城市和新农村基础设施更畅通、公共资源共融更丰富

长期以来，乡村发展之所以比较落后，很大程度是因为城乡分割的二元体制和发展格局。党的十九大提出了“乡村振兴战略”，就是要破除城乡二元体制，从城乡分割迈向城乡融合发展。乡村振兴要积极推动各类要素在城乡之间双向自由流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能。将逆城市化作为乡村振兴的新机遇，重塑城乡关系，通过高水平乡村振兴，让乡村焕发新的光芒。

奉贤区以“城市繁华，农村繁荣”为乡村振兴的目标，以实施“富民、富村，强镇、强区”战略为抓手，对标最高标准、最好水平，打破农民收益窘境，打破城市固化空间，打破乡村治理条条框框，打破农村产业壁垒，以“乡村总部”、生态商务区建设为抓手，让农村变成美丽家园、绿色田园、幸福乐园，营造“田园牧歌式”的“都市里的乡村、乡村里的都市”，美乡村、富农民、增活力、添风采，把乡村作为城市最靓丽的底色，成为乡村振兴最大的发展优势，形成新增长点、新爆发点、新亮点，推动高质量发展、高品质生活、高效能治理，走出国际化大都市背景下的乡村振兴新路，城市乡村空间蝶化，实现“乡村比城市更美好”“奉贤就是大公园、村村都是度假村” 的美好愿景。

（四）破除妨碍城乡要素流动交换壁垒，城乡融合体制机制更加完善

建立健全城乡机制和政策体系内容相当广泛，包括“城乡要素合理配置”“基本公共服务普贤惠共享”“基础设施一体化发展”“乡村经济多元化发展”“农民收入持续增长”等五大类合同制机制，细分有二十八项之多。要达到城乡融合发展体制机制通透，必须要下大力气破除阻碍城乡要素自由流动和平等交换的壁垒，这是建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的关键和根本。如何破除阻碍城乡要素自由流动和平等交换的壁垒，奉贤区着重在以下方面改革创新。

一是整体性系统性谋划、重点突破。强化顶层设计，增强改革的系统性、整体性和协同性。以问题为导向，针对难点、关键点和薄弱点，破除障碍。二是结合实际、循序渐进。从奉贤实际出发，把握改革节奏，先行先试，取得实效，加以推广。三是农民主体、共享发展。农民是乡村振兴中的主体，乡村建设、社会治理离不开农民的参与。因此，要避免“政府全力做、农民旁眼看”的现象。农民是乡村振兴的主要受益者，教育农民自觉地、主动地承担自己的责任，激发全体农民的主动性、积极性、创造性，才能真正满足农民的获得感、幸福感。四是守住底线、防范风险。无论改革如何推进，必须坚守农村土地集体所有、坚守耕地红线、坚守农民利益不受损三条底线。□