有轨电车的法律规制研究

王彤彦

（南京公共交通(集团)有限公司，南京 210037）

引言

现代有轨电车具有运载量适中、投资少、运营成本低、运行速度快、舒适性好、绿色环保等优点，深受广大乘客的喜爱，但有轨电车与地铁相比，在立项审批、规划设计、运营安全方面又存在着法规缺失以及标准薄弱等问题。因此，需要在明确轻轨概念分类的基础上，科学划分有轨电车的审批权限和申报程序；补充有轨电车线网规划编制标准和有轨电车交通设计标准；在《中华人民共和国道路交通安全法》（简称《道路交通安全法》）等法律规定中补充有轨电车运营安全等法律条款以及相关管理办法，进而推动有轨电车在我国进一步发展。

在有轨电车法律规制研究方面，欧美国家以及日本比我国早很多，研究也较为成熟。我国针对有轨电车的法律规制研究尚未形成系统的法律条文和管理规定，多为地方性的法规，在有轨电车运营管理上比较薄弱，需要进一步建立健全。

1 研究思路

1.1 主要内容

（1）立足于有轨电车法律规制现状，分析说明有轨电车法律规制的研究方法、技术路线和研究创新点。

（2）以城市有轨电车的概念、运行特征以及发展现状为基础，对我国现有交通法律法规对无轨电车的适用性进行分析研究。

（3）从法律法规的视角分析现代有轨电车存在的问题及原因。

（4）提出有轨电车法律规制完善建议。

1.2 研究方法与技术路线

（1）采用文献研究法、调查研究法、定性分析法等多种方法进行研究。

（2）有轨电车法律规制研究技术路线如图1所示。

图1 有轨电车法律规制研究技术路线图

1.3 创新点

随着各地有轨电车法律法规相继出台，南京市现代有轨电车建设迎来新的机遇，本文以南京有轨电车建设和运营中的问题为例进行分析，主要创新点如下：

（1）研究对象比较新颖。虽然我国有轨电车在多个城市已经迅速建成、发展起来，但专门研究有轨电车法律规制的文献少之又少。通过对南京有轨电车遇到的法律规制问题进行分析，指出运营管理方面存在的主要问题，并结合具体法律法规给出建设性意见。

（2）综合国内外法律法规理论，从立项审批、规划设计、安全运营的视角对有轨电车运营管理过程中存在的问题进行分析，提出针对性的优化措施。

2 有轨电车发展及其法律规制概述

2.1 有轨电车的优势

现代有轨电车与传统交通工具相比，具有安全性高、舒适环保等特点，这主要缘于现代有轨电车采用了新型低地板车辆技术，其技术特征与轻轨和地铁相似。且现代有轨电车外形新颖时尚，有很强的现代感，已成为许多城市一道亮丽的风景线（图2）。

图2 南京有轨电车

2.2 有轨电车的特征

现代有轨电车结合了地铁、轻轨、传统公交车的部分特性于一身，其驾驶方式与公交车基本相同。现代有轨电车的封闭程度较低，一般采用地面线的敷设形式，绝大多数为路面站台，乘客出入类似于BRT 公交模式。车辆普遍采用小定距设计和铰接结构，曲线通过能力远远优于地铁，能够适应市区一般道路，可与社会车辆共用道路，机动性较好。车辆设计速度一般为70-80km/h，且车辆的起步速度较快。

2.3 有轨电车法律规制分类

本文通过文献研究法，参考我国法的基本形式，将城市轨道交通相关法律法规划分为2 个层级，即国家层面和地方层面。有轨电车作为一种轨道交通制式，且兼顾地面公共交通属性，因此上位法既要遵循城市轨道交通的法律法规，又要遵循地面公共交通的法律法规。国家层面的相关法律法规有《城市轨道交通运营管理办法》和《道路交通安全法》。地方层面的法律法规可分为3 类，分别为已纳入相关公共交通管理办法、有轨电车专项管理办法及正在申报中的管理办法。

2.4 现有轨道交通法律法规

我国城市轨道交通发展十分迅猛，但法律法规和标准化体系建设与产业规模相比严重滞后，甚至限制了城市轨道交通产业的发展，科学合理地构建城市轨道交通和有轨电车法律法规和标准化体系是目前急需解决的问题。

现行的城市轨道交通法律法规在具体执行时表现出针对性不强和可操作性不足的问题。在实际管理中，法规性文件作为行业管理的临时手段起到了很大的指导作用，但这远远不是城市轨道交通的法律道路。

2.5 现有有轨电车的法律法规

有轨电车作为我国城市轨道交通的一类，兼有城市地面交通的共有属性，实际运营线路涵盖了平交路口、高架桥、涵洞等多种道路状况，特别是在平交路口须与其他道路交通参与者混行（图3），因此一方面有轨电车需要遵循城市轨道交通相关法律法规，另一方面又要遵循地面公交的相关法律法规[1]。

图3 有轨电车与其他交通参与者在路口混行

在地方层面，相应的轨道交通法律法规一般是各个城市制定的轨道交通管理条例，将有轨电车纳入到各地公共交通管理办法中[2]。

通过调查研究，北京、青岛、广州、长春、成都、上海和大连7 个城市将有轨电车分别纳入当地的公共交通管理办法。其中，《广州市城市轨道交通管理条例》《成都市城市轨道交通管理条例》分别针对有轨电车形成了专门的条款，规范了有轨电车的运营管理。苏州、南京、珠海、淮安和深圳5 个城市制定有有轨电车专项管理办法。

3 有轨电车法律规制存在问题及分析

3.1 有轨电车审批存在的问题及原因分析

3.1.1 没有明确的有轨电车审批标准

根据参考文献[3]的研究发现，在我国关于轻轨的概念比较模糊，没有形成统一的认知。目前，南京还没有实行等级分类法，具体哪些类型的轻轨需要提前编制线网规划和建设设计规划，哪一级的发改委具备哪些审批权限，都没有形成统一的意见，这在一定程度上给我国有轨电车的健康、持续发展造成较大的影响。

3.1.2 没有明确的有轨电车审批程序

查阅南京及我国各地城市有轨电车的规划、建设情况，发现各地的有轨电车建设、规划手续并不统一，对立项审批的要求和要件也不尽相同。对于有轨电车项目，由于涉及的投资金额较小而由省级发改委立项审批，层级相对于地铁较低，没有引起国家政府部门的重视，因此在规划设计时，就缺少国家层面的线网规划标准和技术标准，也缺乏国家层面的政策引导。

3.2 有轨电车规划设计标准缺失

根据报建项目的立项要求，每个城市在规划城市轨道交通时，需要对轨道交通的长远发展编制相应的网线规划，用于与城市土地开发和其他大型基建规划协调发展，以降低后期建设成本，在一定程度上形成土地规划与轨道交通建设“双赢”的局面。但是，现行《城市轨道交通线网规划标准》并不适用有轨电车，主要是因为有轨电车特别依赖于城市道路建设，和其他全程封闭运行的轨道交通比较而言，有轨电车采用不同的运行路线[4]。

在线网选址问题上，国家也缺少可以参照的法律条款或规范。目前，国内有轨电车主要作为新区、开发区与地铁或市区的接驳线使用，仅有极少的线路能够真正充分地发挥现代有轨电车高于传统公交的中等运量交通属性。

3.3 缺少有轨电车专项的安全管理条款

目前，我国对城市有轨电车的管理主要参照《道路交通安全法》，有轨电车的开行频率有可能在铁路之上，鉴于此，在交通路口管理上，有轨电车的要求应高于铁路的管理要求。比如规定在平交路口必须设置一些显著的标志、安装必要的防护设施以及在交通路口禁止出现影响有轨电车通行的障碍物等，但《道路交通安全法》里没有对此作出相应规定。

由于车速控制、道路开放、路口混行等原因，有轨电车行车事故时有发生（图4），因此，在大部分城市有轨电车的管理规定中，均对有轨电车在不同道口的运行速度进行了规定，在《有轨电车道路通行安全技术规范》中，也对有轨电车在交通道口的速度进行了规范，如有轨电车在直行经过道路交叉口的速度≤30km/h、在转向通过道路交叉口的速度≤20km/h、在沿线路段的行驶速度≤70km/h，这些在《道路交通安全法》中暂时还没有完善，需要国家和专家团体及时补充、健全[5]。

图4 有轨电车发生的行车安全事故

4 完善有轨电车法律规制的对策建议

4.1 科学划分有轨电车的审批权限和审批程序

4.1.1 明确审批标准并建立分级分类制度

目前，在轻轨系统领域，越来越多的业内人士发现有轨电车与轻型轨道列车在界限方面混淆不清，这种认识上的模糊不清，在一定程度上造成有轨电车与轻轨在审批项目上的分界模糊，不但影响轻轨列车的审批流程，也影响到有轨电车的审批进度。

4.1.2 明确有轨电车的审批程序

建议在审批有轨电车项目时，可借鉴轻轨类地铁项目的一些审批流程，对有轨电车的线网规划以及建设设计进行规范。

4.2 编制有轨电车网线规划标准和交通设计标准

4.2.1 编制有轨电车的网线规划标准

2018 年5 月，国家发布了《城市轨道交通线网规划标准》的修订稿，修订后的标准明确指出，城市有轨电车线网规划不适用于此标准，依据是城市有轨电车极易依赖城市道路交通系统，且有轨电车规划的技术路线和其所需系统技术特征，跟全程封闭、运输量大的轨道交通系统比较，在特性上具有很大的差异性[6]。因此，建议针对有轨电车补充编制网线规划的相关内容。

4.2.2 编制有轨电车的交通设计标准

2018 年年底，国家交通部门颁发了《轻轨交通设计标准》，在该标准中提到：本标准适用于钢轮钢轨铰接车辆……，其概念模糊，没有明确是适用于采用钢轮钢轨的轻轨还是有轨电车，而且对于C 型车的轻轨系统，这个标准是不适用的。《轻轨交通设计标准》应根据现有车型和未来规划，补充相关的有轨电车设计标准和规定。

4.3 补充有轨电车运营及安全管理的法律条款

4.3.1 建立健全企业规章制度及法律法规

有轨电车企业应根据自身需要，及时获取政府部门、上级单位颁发的各类安全生产、行业管理的法律法规，消化吸收，转化为企业的制度、标准，并运用到管理工作中。此外，企业内部应实时建立健全安全生产管理的规章制度，如安全生产责任制、安全生产监督制度等，并保证落实和不断完善。

4.3.2 在《道路交通安全法》中增加有轨电车相关条款

有轨电车与城市道路交通参与者，尤其是与行人、机动车之间的安全事故较其他轨道交通事故显得更为复杂和频繁。南京有轨电车自运行以来，多次在平交路口、轨道专用道发生交通安全事故。但由于尚没有明确的法律法规对此类交通安全事故进行准确的界定，一般借鉴《道路交通安全法》的法规条例对事故进行处理[7]。因此建议在《道路交通安全法》中补充有轨电车的相关法律条款。

4.4 创新管理模式，促进有轨电车法律规制建设

4.4.1 现有管理模式

有轨电车现有政府运营管理、官办民营和私人经营管理等几种模式。其中政府运营管理模式是有轨电车建成投入运营及后期维护都归政府所有；官办民营模式是有轨电车线路为政府所有，社会公共团体负责经营管理；私人经营管理模式是线路由私人投资建设，建成后私人经营管理[8]。

4.4.2 实现管理模式和管理机制创新

有轨电车企业应创新管理模式和管理机制，完善、出台有轨电车相关管理规章制度。如可探索试行自上而下的等级化管理模式，这种模式通过健全岗位目标责任制，以全员管理为核心内容，对不同岗位职责、工作进行量化分解，定期考评打分，按级做出奖惩，从而激发企业的活力，提高管理效率。

4.4.3 建立高素质和专业化人才队伍

有轨电车要实现科学管理、安全运营，就必须依靠专业的管理人才队伍。现代科学技术发展迅猛，有轨电车的规划、建设与运营维护涉及到的技术含量越来越高，迫切需要一支能力过硬、责任心强的专业人员队伍，对有轨电车精密设备、运营过程中遇到的多方面危险因素、错综复杂的安全问题进行科学管理、深入分析，并及时将分析数据、调研成果转化为法规制度，为有轨电车安全运行提供保障。

5 结语

现代有轨电车与地铁相比，在立项审批、规划设计、运营安全方面存在着法规缺失以及标准薄弱等问题。因此，建议在对轻轨概念明确分类的基础上，科学划分有轨电车的审批权限和申报程序；补充有轨电车线网规划编制标准和有轨电车交通设计标准；在《道路交通安全法》等法律规定中补充有轨电车运营安全等方面的法律条款以及相关管理办法，进而推动有轨电车在我国进一步发展。