基层治理创新的动力机制研究

谭锐姿

摘 要：北京市“吹哨报到”机制是基层治理创新的典范，通过实现基层政府权责对等，有效解决“最后一公里”的问题，改变条块分割现象。基于对北京市“吹哨报到”的具体分析，发现问题导向、执政理念以及权责对等、监督考核、权力下沉分别成为基层治理创新的内在动力和外在压力。“吹哨报到”对于基层治理能力和水平的提升具有重要借鉴意义，而整合权责关系、强化党建引领、发挥信息技术治理优势，是促进基层社会治理机制长效运行的有效措施。

关键词：“吹哨报到”；基层治理创新；动力机制；条块分割

一、问题的提出

基层是整个国家的基石，是党和政府密切联系群众的“最后一公里”，是社会生活的“微单元”。它既是社会利益的发生源，也是社会矛盾的聚合源。自党的十八届三中全会以来，基层政府的社会治理创新活动不断开展。2018年，北京市为促进基层政府的行政能力提升，推行“街乡吹哨、部门报到”（以下简称“吹哨报到”）的工作机制，在各个区展开试点探索。实践表明，“吹哨报到”有效地解决了政府组织体系间条块冲突的突出问题，在全国范围内成为基层治理创新的典范。基层政府为什么热衷于社会治理创新？其动因为何？北京市基层政府缘何推进“吹哨报到”机制创新？这对我国基层治理创新有何启示？为了回答这些问题，本文以基层治理创新为研究视角，对北京“吹哨报到”的动力机制进行分析，系统梳理基层治理创新的动力要素，并为提升我国基层治理能力和水平提供经验与启示，以期为化解条块矛盾、推进基层治理创新提供参考经验。

二、“吹哨报到”改革创新的行动逻辑

（一）案例描述

北京市平谷区金海湖镇位于北京市东北边缘，历史上以金矿资源闻名，不法分子上山挖金盗采的事件屡禁不绝。大金山采矿区关停后，非法盗采金矿、盗挖山体、盗偷砂石等恶性事件仍时有发生，不仅破坏生态，还造成极大安全隐患。认真调研后，平谷区摸出了“病根”：盗挖盗采多发生在基层，乡镇一线最容易发现，却没有执法权；执法部门虽然有权，但管理重心偏高，很难及时深入一线发现和解决问题；协调执法部门下到一线，往往声势一过就死灰复燃。即便是多部门联合执法时，因为条块分割、管理分散，常常出现“你来他不来”“腰来腿不来”的状况。因此，急需破除传统治理结构多级管理与条块分割的弊端，创新社会治理体制机制。

2017年年初，一聲“集结哨”响起，由时任金海湖镇党委书记担任党支部书记和总指挥，公安、水务、规划自然等16个区级职能部门一把手任指挥部成员和支部委员的专项行动组成立了，执法主导权下沉到乡镇。乡镇一“吹哨”，16个执法部门必须在30分钟内响应，随叫随到。具体措施包括：一是建立台账考核制度。赋予临时党支部“吹哨权”和考核权，对各部门“报到”和执法情况进行考核。二是建立“吹哨报到”流程。按照“一门主责、其他配合”，“部门要求、乡镇落实”等原则，分解问题、明晰权责，逐步构建起“1+3”的4级“吹哨报到”流程，“1”是指“乡镇吹哨、部门报到”，“3”是指村级吹哨职能科室执法力量报到，科室主责、其他配合，镇级要求、村级落实；建立“10个1”资源保障机制，即一个党组织、一个常设机构、一批移动执法人员、一本权责清单、一级强有力的基层党组织、一支执法队伍（村级网格员）、一套工作运行机制、一套多网融合的信息指挥系统、一套考核评价体系和一个固定办公场所。很快，一度猖獗的盗挖盗采违法行为得到了根治。

专项行动结束后，2017年9月，北京市委常委会决定将这一做法提升为形象易懂的“吹哨报到”工作机制。2018年1月，北京市委、市政府出台《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，并在全市开展局部试点工作。2019年1月1日起，北京市全面推广“吹哨报到”，并且将“街乡镇书记吹哨”逐渐转变为“群众吹哨”。

据统计，2018年，北京网格中心受理疏解整治促提升工作相关诉求23 787件，同比下降16.55%，特别是“开墙打洞”“地下空间整治”“棚户区改造”“直管公房清理”“拆除违法建设”和“生活性服务业品质提升”6类群众诉求降幅最大，同比降幅均在20%以上；以往高发的“废弃家具设备”和“施工渣土”类问题同比分别下降35.9%和23.9%。实践表明，北京市“吹哨报到”机制有效解决了基层社会治理体系中权责关系模糊不清、政府组织体系间条块分割的问题。

（二）动力机制

第一，内在动力方面。

一是问题导向。问题的界定和构建是北京市“吹哨报到”机制创新的源头。北京市“吹哨报到”机制的构建充分体现了党和政府对基层治理问题的主动回应。“吹哨报到”机制源于北京市平谷区政府谋求解决金矿、河道等公共资源遭到盗采、占有和破坏等生态环境治理问题的做法。随着“吹哨报到”机制的不断推广，各基层政府结合实际拓展到不同的治理领域，通过识别和界定各种屡禁不绝的街头问题以及“最后一公里”服务供给问题，列出基层治理问题清单，分析问题成因及机理，找到问题的源头，寻找合法、合理的治理方式（孙柏瑛、张继颖，2019）。坚持问题导向，使基层政府更加注重民生和重点领域问题，积极主动突破科层制惯性，解决条块分割带来的问题。

二是执政理念。北京基层治理“吹哨报到”机制创新是实践“以人民为中心”“全心全意为人民服务”执政理念的必然结果，也是新时代背景下党组织通过改革创新适应社会发展的必然要求。习近平总书记多次强调贯彻党的群众路线的重要性，在新时代，如何实现人民群众对美好生活的追求是衡量党和政府执政理念的重要指标。“吹哨报到”着眼于基层政府和人民群众最期盼解决的问题，党组织采用群众路线方法，通过自下而上的方式收集民意并作出积极回应。同时，倡导公众积极参与社会治理，创新街巷长、小巷管家、党员志愿者服务等形式，形成党建引领多元共治的基层治理新格局。

第二，外在压力方面。

一是权责对等。“吹哨报到”机制是在基层治理主体面临治理任务逐渐增加但缺少足够权力的双重压力下形成的。长期以来，我国政府体制存在科层条块分割的问题，上级政府的“条”对下级政府对应的“块”拥有领导权，上级政府具备专业执法权，却又因执法权分散和远离现场，无法第一时间发现问题；下级基层政府部门接近群众，能切实发现执法问题，但存在执法力量不足的问题。由此造成的结果是条块部门在解决基层事务时出现“看得见的管不了，管得了的看不见”的矛盾（周振超，2019）。为了解决基层政府权责不对等问题，2019年11月，《北京市街道办事处条例》明确街道办事处的职能定位，规范党政关系、政社关系和条块部门之间的关系。2020年11月，北京市委、市政府发布《北京市街道党工委和办事处职责规定》，明确规定了街道党工委和办事处的具体职责，细化其职责边界，避免职能部门私自下放工作任务、街道与职能部门职能交叉等问题，强化各部门的责任压力。建立以“块块吹哨”驱动“条条报到”的治理机制，有效缓解压力型体制下基层政府治理责任大和治理资源不足之间的矛盾。

二是监督考核。“吹哨报到”采用绩效评估和行政问责的方式，运用“绩效清单”或“警示清单”对出现偏差的行为进行纠正。根据《关于党建引领街乡管理体制机制创新，实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，完善基层考核评价制度，街道乡镇对区政府职能部门及其派出机构的考核结果，应占被考核部门绩效权重的三分之一左右。“吹哨报到”机制的监督考核设计改变了以往自上而下单一的考核方式，增加了属地街乡对区职能部门及派出机构、街乡内设机构、社区的分类考核体系，引入群众的满意度评价（于庆丰，2018）。此外，“吹哨报到”机制全面引入北京“12345市民热线”以工单办理情况为基础的绩效考核体系，将市民热线问政的联系率、解决率和满意率作为各个委办局、城郊区和街乡工作业绩量化考核的新标准。进而建立起日报、周报、月报和专报等制度，形成周期性绩效考核排名机制，辅之以“书记点评会”等政治助力。

三是权力下沉。权力下沉作为城乡基层治理的普遍趋势，给予基层更多的自主支配权和资源，能够有效解决基层治理问题（王丛虎、乔卫星，2021）。北京在290个街乡成立实体化综合执法中心，由街乡主要领导担任执法中心主任，派驻人员由街乡负责日常管理。以街乡城管执法队为主体，公安、消防、交通、工商和食药5个部门分别派驻1～2人，规划国土、园林和文化等部门明确专人随叫随到，人员、责任和办公场地相对固定，这被基层称为“三在一听”，即在哪吃饭、在哪干活、在哪考核和听哪指挥，便于协同行动。

三、“吹哨报到”机制的经验与启示

（一）整合政府组织体系间权责关系

基层政府面临着治理任务和治理资源不匹配的难题，要提高基层治理能力就必须赋予基层足够的权力和资源，实现权责对等（王丛虎、乔卫星，2021）。“吹哨报到”机制优化了基层政府资源配置，有效解决了条块分割问题。

一是明晰基层政府职责定位。通过创设制度机制等法律形式进一步明确各级政府的权力和责任边界，明晰乡镇（街道）职责任务；通过创建责任清单等形式明确基层治理的责任机制并优化责任追究机制，切实理顺各级政府间关系，减少部门间的推诿扯皮。有助于减轻基层负担，提升基层治理工作的整体效能。

二是创新基层赋权方式。根据权责对等原则，在下发基层治理任务的同时应进一步放权赋能，赋予基层资源配置和政策实施的自由裁量权，充分发挥基层政府的自主性和创造性。并且，明确权力下放后的多方权责关系，将更多资源有意识地向基层倾斜，变上层着力为基层着力，并根据基层实际情况，充分落实街乡权力、调动和考核执法部门的权力，整合执法资源，进一步深化各项权力的运用。

（二）强化党建引领基层治理

“吹哨报到”的成功充分体现了党建引领基层治理的重要性，将党建优势与基层治理有效融合，有助于进一步提升基层治理效能。

一是明确黨组织在基层治理中的引领作用。党的领导是社会治理的前提和基础，充分发挥党组织的政治优势和资源优势，有助于指引社会组织和人民群众共同参与社会治理，充分挖掘各类资源进行优化整合，提高基层治理统筹协调能力，打造共商、共建、共治与共享的基层治理格局（狄英娜，2018）。

二是强化党组织动员社会力量的作用。党的领导下的社会动员是形成社会合力的重要方式，基层党组织既要加强对社会组织的引领、培育和监督工作，形成基层党组织、居委会、业主委员会和社区社会组织等多元主体协同治理机制；又要深入到群众中去充分调研，了解群众诉求，采用定期开展座谈会、设置反馈信箱和建议电话等方式方法，强化人民群众的集体意识，带动其积极参与基层公共事务。充分发挥党组织联系群众的优势，有利于促进组织资源共享，实现基层政府、社会组织和群众之间的良性互动。

（三）发挥信息技术治理优势

科层制分工带来的条块分割较难解决跨部门的基层治理问题，信息技术的发展为改善我国基层治理提供了有效工具（颜克高、任彬彬，2018）。“吹哨报到”机制利用建立综合执法平台将人力、物力、财力和信息等资源统筹起来，为“以条补块”治理模式提供了保障。

一是统筹基层政府各类信息平台。建立市、区级政府综合信息平台和跨部门信息共享平台，打破数据壁垒，实现数据的集中统一采集和使用。进一步优化技术治理流程，有效整合政府部门各项职能，提高工作效率，减少基层重复性工作，实现信息互通、综合执法和资源共享。

二是利用信息技术拓宽社会参与渠道。充分利用信息技术优势，提高政府部门信息透明度，完善群众信息反馈机制，使群众反映治理问题更便捷，问题解决更高效，服务群众工作更有针对性，实现基层治理服务于民的目标。

参考文献：

[1]狄英娜.“街乡吹哨、部门报到”：强化党建引领基层治理，促进城市精细化管理的北京实践[J].红旗文稿，2018（23）：13-15.

[2]孙柏瑛，张继颖.解决问题驱动的基层政府治理改革逻辑：北京市“吹哨报到”机制观察[J].中国行政管理，2019（4）：72-78.

[3]王丛虎，乔卫星.基层治理中“条块分割”的弥补与完善：以北京城市“一体两翼”机制为例[J].中国行政管理，2021（10）：49-56.

[4]颜克高，任彬彬.共建共治共享社会治理格局：价值、结构与推进路径[J].湖北社会科学，2018（5）：46-52.

[5]于庆丰.街乡吹哨部门报到的理论思考与实践创新[J].前线，2018（9）：62-64.

[6]周振超.构建简约高效的基层管理体制：条块关系的视角[J].江苏社会科学，2019（3）：143-149.

[责任编辑：朱松琳]