农村集体经营性建设用地入市探索

杨苗

摘 要：全面实施乡村振兴战略是建设社会主义现代化国家的必然要求。土地是农村最大最宝贵的资源， 也是最根本的资产，盘活农村土地是助力乡村振兴的现实抓手。推进农村集体经营性建设用地入市，是河南省许昌市全面推进乡村振兴、实现城乡融合共同富裕的必然选择。

关键词：农村集体经营性建设用地；入市困境；解决对策

一、农村集体经营性建设用地入市的必要性

（一）概念阐释

农村集体经营性建设用地，是指经批准的各类规划确定为工业、商业等经营性用途并经依法登记的农村集体建设用地和其他历史原因遗留的集体建设用地。

农村集体经营性建设用地入市，是指土地使用权的入市，土地所有权人以出让、租赁、作价（出资）入股的方式，将一定年限的农村集体经营性建设用地使用权让与土地使用权人，以及农村集体经营性建设用地使用权人将不超过合同约定使用期限的剩余期限土地使用权再次转让、转租或抵押的行为。

农村集体经营性建设用地，具有营利性、流动性和资本性等特征，是农民获得收益的重要资源要素；农村集体经营性建设用地入市，主要涉及产权制度、市场制度和收益分配制度等。因此，厘清概念、完善相关制度安排是许昌市农村集体经营性建设用地顺利入市的前提。

（二）农村集体经营性建设用地入市的必要性

首先，全面实施乡村振兴战略是建设社会主义现代化国家的必然要求。土地是农村最大、最宝贵的资源，也是最根本的资产，盘活农村土地是助力乡村振兴的现实抓手。推进乡村振兴进程中，需要深化农村土地制度改革，尤其是释放集体经营性建设用地改革的红利，不仅能够让农民更多分享土地增值带来的收益，而且能够将“人、钱、地”三要素进行合理配置。

其次，城乡二元土地制度是城乡二元结构体制的主要方面，而该制度所导致的国有和集体土地差别突出表现在建设用地上。因此，全面推动农村集体经营性建设用地入市，对于破除城乡土地二元分割体制、提高土地要素配置效率、促进形成城乡统一的建设用地市场具有重要意义。

最后，推进农村集体经营性建设用地入市，是实现城乡融合发展的必然选择。长期以来，城乡二元分割体制使得农村的人、地、物要素涌向城市，致使农村的发展相对落后于城市，城乡差距有所拉大。乡村振兴战略实施以来，城乡融合逐步加快，推进农村集体经营性建设用地与城市土地同价同权，让农民能够从土地要素中获得更多的财产性收入，是实现城乡融合发展、缩小城乡差距的必然举措。

二、许昌市农村集体经营性建设用地入市的困境

（一）缺乏国家层面统筹指导、相关制度体系不够完善

近年來，作为许昌入市试点的建安区、鄢陵县，都已出台《农村集体经营性建设用地使用权入市实施细则（试行）》《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用指导意见（试行）》《农村集体经营性建设用地入市收益分配指导意见（试行）》等文件，河南省也出台了《国家城乡融合发展试验区（河南许昌）实施方案》。但是，就农村集体经营性建设用地如何入市，如何构建城乡统一、高效稳定的入市交易市场以及入市后的服务、监管、融资等问题，还是缺乏相对实际的方案，且国家层面农村集体经营性建设用地入市相关的政策体系尚未建立，最重要的入市指导意见还处在编制中。因此，全面开展此项工作缺乏国家层面的统筹指导。

另外，农村集体经营性建设用地入市涉及产权制度、市场制度和收益分配制度等，只有在充分完善这些制度的前提下，才能使入市工作长久稳妥地开展下去。而对这些制度的制定目前还是以城市土地交易的相关制度和经验为遵循，对符合农村实际的入市配套制度前期探索少、实践经验相对缺乏，致使目前的一些制度设计不够合理、不够完善。

（二）面临利益驱动下的“土地投机”风险

农村集体经营性建设用地入市会带来巨大的经济收益，在此情况下，一些地方会因为盲目追求经济利益，而使农村土地出现“非粮化”“耕地硬化”和“农转用”等现象。同时，许昌本轮的入市允许土地使用权人将农村集体经营性建设用地使用权再次转让、转租或抵押，这可能会使一些人在巨大利益驱动下，产生“土地投机”的行为，形成“土地食利者”阶层，使得农村集体经营性建设用地入市出现一定的风险。

（三）基于土地财政和土地增值收益分配考量，地方政府推动农村集体经营性建设用地入市积极性不太高

20世纪90年代分税制改革以来，土地财政逐渐成为地方政府的主要收入来源。土地还是地方政府抵押融资的重要手段，据有关研究机构统计，目前各地方政府已发行土地储备专项债券数万亿元。依靠土地出让收入、土地融资搞经济建设，一度是地方政府难以割舍的运作模式。而农村经营性建设用地入市后，建设用地供给主体将从国家变为国家和集体并存，从而将对国有土地使用权一级市场形成冲击并引发连锁反应。此外，在允许农村集体经营性建设用地直接入市情况下，农村土地的真实价值就会显现出来，将重新划分收益主体和收益分配关系，政府能否分享农村土地增值收益以及能够在多大程度上分享土地增值收益，决定着地方政府是否愿意推动农村集体经营性建设用地入市的态度。基于以上利益考量，目前一些地方政府推动农村集体经营性建设用地入市积极性不太高。

（四）入市土地存量占比较小

农村集体经营性建设用地的存量规模，涉及对入市潜力的判断，也涉及是否允许农村建设用地布局调整、是否允许增量用地入市等问题。目前权威部门没有公布全国农村集体经营性建设用地存量规模的数据，学者认同度相对较高的判断在3 000～5 000万亩。而作为许昌试点之一的建安区，通过对全区土地的摸排，目前只有10宗170亩符合入市条件的土地，入市土地规模非常有限。经过新一轮的土地变更调查，一些地方政府认为农村集体经营性建设用地存量占比很小、入市潜力十分有限，这也是影响他们推动入市工作积极性的主要因素之一。

三、推动许昌市农村集体经营性建设用地顺利入市的对策

（一）加快构建入市的制度体系，做到“有据可依”

一要充分领会国家政策精神，加快构建入市的制度体系。加强对相关政策的认知、解读，把握农村集体经营性建设用地入市的基本原则和政策导向，率先形成许昌地方性入市制度体系，为建立全省层面制度体系提供参考。

二要梳理农村集体经营性建设用地入市所需的政策制度清单。围绕“谁来入市”“入市方式”“入市范围”“入市土地增值收益分配”以及“入市途径和操作规程”等方面制订符合地方实际且易于操作的细则方案，同时梳理并完善入市所需的产权、市场、法律等相关制度安排，为入市工作顺利进行奠定制度基础。

（二）开展全面摸查工作，做到“心中有数”

一是摸清农村土地情况，了解入市存量和潜在增量。全面调查许昌市农村集体经营性建设用地存量现状，核算现有可入市规模。根据最新土地“三调”数据和国土空间规划编制情况，科学测算潜在的农村集体经营性建设用地增量，确定未来的可入市规模。

二是厘清土地产权关系，明晰拟入市土地的权益主体。明确将产权清晰作为入市的前提条件，对权属主体多且层级不一的农村集体经营性建设用地在明确权益主体前不予入市。加强规划，以“多规合一”促进农村集体经营性建设用地入市与国土空间规划相衔接，提高农村集体经营性建设用地的集约高效利用程度。

三是遵循存量优先、控制增量的原则。优先盘活使用空闲、废弃和利用低效的存量集体建设用地，从严控制增量用地入市步伐。同时，加快探索建立进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地机制，加快建立健全农村存量建设用地的盘活机制，着力畅通农村闲置宅基地和废弃集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市的通道。合理利用城乡建设用地增减挂钩，实现异地调整入市，为实现一定范围内的共富，有必要实行跨区域土地转让，继而形成统一市场，共同提升土地增值。

（三）加强监管，有效防止耕地“非农化”“非粮化”倾向

集体建设用地使用权入市改革的前提要“稳粮”。由于建设用地与农用地的巨大产出效益差距，可能会在入市过程中产生“土地投机”的行为，因此要加强入市监管与约束，严守耕地红线，有效制止耕地“非农化”“非粮化”倾向。

一是采用全过程监管，加强入市土地的用途管制。开展入市地块的产业准入、环境评估、投资税收等前期审核，确保符合乡村振兴和农村发展实际项目的用地需求。

二是强化管制二次流转，做好所有权主体和使用权主体的收益分配。要允许使用权主体以多种途径再转让、再租赁农村集体经营性建设用地的使用权，提升入市土地实际利用率，但又要谨防投机性行为。可建立所有权主体对使用权主体二次流转行为一票否决机制，同时建立科学的入市土地二次流转增值收益再分配制度，杜绝使用权主体“土地投机”行为。

（四）探索入市改革的市场化机制

习近平总书记强调：“要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场。”

一是要建立城乡统一的建设用地入市交易平台。推动土地需求方和提供方依据市场需求自发交易，政府主要负责平台运行维护、划定基准地价、提供交易信息等基础性工作，实现国有和集体建设用地同网运行、同网竞价、同网交易。

二是改革现有调整入市操作方式。改变目前指标交易的做法，由指标产生和落地双方或多方采用股份合作方式推动入市，股权量化、成本共担、利益共享。例如，可以由拆旧区和建新区的村集体，组建一個产业联合体或者股份公司，共同参与到建设用地市场交易全过程，使真正拥有存量建设用地的村庄获得更长远、更多的收益。

（五）建立合理的土地增值收益共享机制

加快构建适合国情并兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配体系，建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排。重点是要因地制宜设置合理的增值收益金比例，既调动地方政府的积极性，又确保集体和个人利益不受损害。

一是要制定相关政策法规确保农民在谈判中的主导权。当前，许多地区农村集体经营性建设用地入市产生的收益多是由政府制定的相关办法来决定分配的，农村集体土地所有权人和农民参与决策的机会少，其利益难以得到有力保障。建议支持各县（市、区）成立农村集体经营性建设用地“议地会”，加强拟入市项目的透明性和关于议价权的民主决策。

二是严格限定土地增值收益调节金不得超过的最高比例。农村集体经营性建设用地入市制度的核心是“共享”。因地制宜设置合理增值收益金比例，减少地方政府因缩小土地范围带来的财政收入压力。具体分配比例关系应当根据不同区位条件和政府配套设施投入状况由政府、集体和个人共同协商。

三是要规范农民集体土地收益的内部分配关系。严格按照农村集体资产管理的规定执行，兼顾集体经济长远发展和成员个人利益，防止集体经济组织内部少数人非法处置、侵占集体经营性建设用地入市收益。

实现构建城乡统一建设市场体系目标，其政策价值取向是“还权于民”“让利于民”。因此，应在民主决策、兼顾利益的基础上，形成科学合理、多方接受的土地增值收益分配办法及实现机制。

参考文献：

[1]覃达峰.农村集体经营性建设用地入市的困境及对策研究[D].广西大学，2020.

[2]刘晓萍.农村集体经营性建设用地入市制度研究[J].宏观经济研究，2020（10）：137-144.

[3]翁贞林，唐文苏，谌洁.乡村振兴视野下农村集体经营性建设用地直接入市：演进逻辑、现实挑战与未来展望[J].华中农业大学学报（社会科学版），2022（3）：188-196.

[责任编辑：王 丽]