拥抱城市运营时代

王富海

摘要：中国城市发展正在从建设时代进入运营时代。随着城市建设的重点从增量扩张转为存量运营，传统的建设导向规划将不再适用，城市规划迫切需要升级为服务于城市运营治理需求的运营规划。本文从城市化发展由外生式阶段转向内生式阶段入手，阐释运营时代对城市所带来的转变，进而提出认识理解城市运营全貌的概念框架。在此基础上，讨论城市运营与治理的关系，梳理城市运营的三重内涵。而从城市运营的角度看，城市规划始终都是城市运营过程中重要的空间政策工具。总之，规划应当在坚守保护公共利益、通过公共投資引导市场投资原则底线的同时，积极在范式和业务模式上改革创新，拥抱城市运营时代的到来，推动城市良性运营和可持续发展。

关键词：城市运营时代；城市治理；规划转型；运营规划

0  引言

2020年，中国的城镇化率达到63.89%，虽然与发达国家普遍超过80%的城镇化率仍存差距，但相较改革开放初期不足20%的城镇化率，四十年的发展可谓天翻地覆，中国的城镇化已然由快速发展的“1.0阶段”进入高质量发展的“2.0阶段”[1]。而多年来声势浩大的开发建设，也使得以一线城市为代表的许多大城市迫近了新增土地资源的临界点，增量空间已十分有限；同时，粗放型外延式的发展方式带来的诸多“城市病”也亟待化解。因此，我国城市发展存在集约型内涵式转型的现实需要，从大规模建设的“增量时代”走向以提升城市品质为主的“存量时代”[2-4]，前者侧重建设，后者侧重运营。这一重大“时代切换”可以理解为城市发展由“建设时代”进入了“运营时代”。

随着城市建设重点从增量扩张转为存量运营，传统的建设导向规划将不再适用[5]。过去，传统的规划主要服务城市的快速建设需求，着眼于城市整体的、局部的及具体项目的方案编制；如今，进入到面向城市运营的新阶段，规划工作应当相对侧重政策研究、咨询、策划、判断，并且还需要进一步提供实时跟踪服务。存量规划与增量规划的根本差异在于从注重终极蓝图转为深入操作过程，从作用于规划管理到服务于城市治理。因此，更加关注城市运营并通过有效的规划手段不断改善现时城市成为城市规划在运营时代的新课题。

1  城市运营时代的到来

1.1 城市化的发展阶段：从外生式到内生式

城市化发展大致可以划分为三个阶段：建设期（依靠土地财政和外部资金资源的外生式发展阶段）、发展期（土地财政转向税收财政的过渡发展阶段）、稳定期（内生式发展阶段）。

第一阶段，土地财政的滚动效应对于驱动大规模快速建设的发展不可不谓功莫大焉，但与此同时，这种过分依赖外部资源和信贷资金的外生型发展模式过犹不及[6]。随着土地财政信贷杠杆效应的大幅放大，带来了诸如“过度房地产化”等负面结果，催生资产泡沫，甚至陷入“击鼓传花”的恶性循环[7-9]。在此期间，许多城市不计成本地争取尽可能多的土地财政，形成地方政府推动城市发展建设的一种文化。而这一模式的强大惯性使得对其产生的城市化路径依赖延宕至今，并将对未来产生影响。

第二阶段，城市化进入发展期，也是土地财政转向税收财政的过渡期，内修开始得到重视，城市政府注重以产业发展为核心，致力于强化紧密的政企合作，并建立以人为本的福利保障制度，从而为消费端更好发挥拉动作用创造条件，以此打造城市经济社会运转体系的良性循环。这属于内外导向皆有的混生式城市化。这一阶段，政府治理结构呈现出税收分成、分级建设和事权集成等特征。

第三阶段，城市化转入稳定期后，城市治理架构机制以及严格保障专款专用的财税管理运用机制已然成熟，因而事权和收支的逐步分层便成为需要关注的新主题，城市的运营维护费用开始占据支出的主要部分，这意味着城市化进入了内生式发展阶段。

在城市化发展的不同阶段，城市所处的宏观政策环境也各有不同。从外生式发展的建设期到内生式发展的稳定期，发挥主导作用的政策由区域政策转变为城乡统筹。前者关注优势地区引领发展，注重物质建设和财富积累；后者则基于通盘考量的统筹布局，注重工农互促、城乡互补的协调发展，其战略逻辑和涵盖对象要复杂得多。推进城乡统筹发展需要处理好的一个核心问题即：要素流动，这就需要更多运营思维和手段介入，将包括土地在内的各类资源要素管好、用好、维护好。

1.2 运营是改善城市的新开端

外生式和内生式两种发展模式在发展的价值导向上存在本质差异，主要体现在数量与质量、产业、社区和城市秩序等方面[10， 11]。外生式发展以增量建设、产业引进、楼盘开发为主，致力于城市良好视觉秩序的打造，侧重的是物质空间外在“壳”的建设。相较该模式具有一定破坏性的强势价值观，内生式发展则秉持了一种具有保留保护精神的多元包容价值观，集中表现在存量提升、产业培育、多元社区和社会性秩序的营造。内生式发展不再仅仅注重建设表面的形式，而是更加关注如何充分利用和发挥资源效益，侧重的是“壳”中内容的运营。过去，城市可能只单纯注重“壳”的建设，但是，即使是再好的“壳”，如果没有得到合理利用，也不能发挥其应有的效益。因此，内生式发展更注重资源的内在价值，而非仅仅停留在外在形式上的建设。在当前高质量发展转型的背景下，可以想见，发展模式的选择将会影响我国城市未来的 “大分流”。

此外，从规划理论角度看，现代城市规划的起源并不仅是重视如何建设城市，实际上更关心城市如何运营，而这一点常常被人忽视。例如在《明日的田园城市》这部规划经典中，大约一半的篇幅在谈论城市政府的收支和开发建设的财务可行性[12]，这表明城市运营是现代城市发展与生俱来、不可忽略的问题。如今，中国的城市在经历了可谓人类社会“世纪级现象”的城镇化进程后，已走过“改天换地”的初级阶段，同时仍面临长期持续的“再城镇化”过程。这意味着未来的城市发展需要重新去体验和认识城市，从而更好地适应和改善城市，这需要更精细的运营过程作为保障。尽管地标建筑、CBD、核心商圈这些可见的硬件建设成果更容易被当作城市的名片，但城市运营水平的高下才是城市是否具有吸引力和竞争力之所在。运营将是改善城市发展方式的新开端。

2  如何理解城市运营

2.1 从“城市经营”看“城市运营”

提到城市运营概念，人们往往先想到各种典型的所谓“运营”，比如公交公司的线路运营、园区的平台运营等等。然而，真正意义上的“城市运营”是一个相对广义的概念，甚至可将其视为中国城市未来发展的主要特征。为了更好地理解这个概念，不妨先从狭义的范畴，即“城市经营”概念入手，以城市经营的运作特征为对照，更好地认识“城市运营”。

过去，中国城市政府的工作重心主要是经营城市。经营的表现即关键要素极致经营、简化城市认知、侧重硬件建设、关注短期目标（一次性招拍挂）、手段固定（地产开发为主）[13]。总体而言，城市经营多是对单一局部问题的管理，侧重于市场化的运作模式，由此引致城市快速低效扩张以及一系列城市病。与之相对的是真正广义而全面的运营，表现为综合要素协调运营，尊重城市复杂性，关注内容和特色，长短期目标兼顾，采用市场化和公共治理相结合的手段，强调“治病”“调理”“维护”。

2.2 城市运营概念框架的全貌

针对广义而全面的“城市运营”概念，可以尝试建构一个从基座到顶层、从要素工具到模式组合的认识框架，以便于完整系统把握这一概念的全貌。城市运营几乎涵盖了城市活动的方方面面，但城市层面的运营不外乎四条线，即经济、社会、建设、财税，而下沉到基层落实的一系列微观的运营实操活动均可归纳到这四条线（部分专业化的公共事业亦可单列），这就组成了城市运营的基座（图1）。

与此基座相对的是运营的顶层，代表了放大到国家层面最宏观的运营。国家层面的重大战略部署涉及诸多方面，它们彼此交叉关联；对城市而言，新型城镇化战略是这个顶层的核心，这是国家在城市运营领域的大政方针（图2）。国家层面的各方面战略在新型城镇化的统领下共同发挥作用，将对城市发展产生十分重要的影响。城市运营基座的实操活动需要依循国家战略的指导，而从顶层向基座的传导落实无疑需要经由城市层级的各条线向下投射贯彻，因此，三者从上到下的叠合即构成了城市运营的立体大系统。从系统特征上看，这一系统应被视为一个多维度的活动谱系，包含条线、层级、颗粒等不同维度（图3）。整个系统的有效运作需要各个部分的协调和合作。

具体而言，颗粒维度的运营实操主要由城市运营的基座承载，呈现出小颗粒、多主体、多模式、多需求、多场景和多结果等特征，此类小颗粒的运营无处不在并且相互之间广泛联系。运营对象可概括为人、业（产业）、财（资金）、地（土地）、宣（宣传）、政（政策），“人业财”是要素流，“地宣政”是工具。在这六大对象基础上开展的城市运营，实际上囊括治理、供给、财务三个版块的模式设计：治理模式考虑的是“为何运营，谁来运营”的问题，供给模式涉及运营目标的实现路径，财务模式则关乎财务上的可行性。运营即通过三种模式的灵活组合，对相关各方的资源要素加以整合与优化，进而产生更大更好的效益。

正如熊彼特所讲的，创新就是“建立一种新的生产函数”，运营实操也要通过不断的模式创新和竞争实现更好的运营效果。一个小颗粒的模式创新案例是近两年备受关注的小区“公交电梯”。广州天河一小区因电梯老旧需更换，第三方公司提出“先安装后付费”的方案，该公司承担购买和安装电梯的费用，收取电梯广告收益，业主刷公交卡付费乘坐，费用随楼层而递增。该方案一方面降低了初装成本，回避了业主筹资不足的问题；另一方面又形成了现金流，支持电梯维护，更关键在于通过收益分配机制，协调了不同楼层居民关于是否安装电梯的矛盾，可以看作运营在微观手段上的巧妙创新。诸如此类的例子还有很多，而未来，存量再开发的背景与新兴科技手段的结合，将催生更多细小颗粒的运营场景，也意味着更大的创新潜力。

至于条线维度的城市运营，事实上可进一步“切片”，将城市向上承接的层级以及内部所划分的层级展开来，能够发现，当前的城市运营行为呈现出鲜明的“一级政府，一级运营”特征（图4）。虽然城市已适应“条条”式的管理方式并且有序运行，但城市中最关键的仍然是“块块”；如何综合解决“块块”之间的协调、相互依存的系统性问题，是城市管理中最为重要的问题。每一条线上不同层级的城市运营重点有所不同，这影响着从宏观到微观的运营传导，而存量时代的城市治理痛点却无一不例外的需要跨部门、跨层级解决。因此，城市运营在中观层面亟需打破以往传统的“条条”分层决策的局限，加强条线串联的综合治理体系和能力建设。

3  城市运营与治理的关系

以往的城市治理更多是集中在建设条线下的管理，选择在比较窄的范围内发挥主要作用；现在，建设的作用在减弱，运营的权重会增加，城市治理的视域和语境则会更加宽广。正确理解城市运营与治理的关系，需要厘清城市运营所指向的多重涵义。

3.1 城市运营的三重内涵

首先是初级的运营，即基本涵义：城市作为巨大的公共产品，在法律法规和行政体制的作用下其整体及各子系统的运作管理属于“城市管理”（urban administration）的范畴。其主体是城市各级政府及其职能部门，多用行政化手段，遵循“韦伯主义”主张的法律和技术理性，具有“3S”特征，即稳定（stabilization）、严格（strictness）和结构化（structuration）[14]。

其次是前文提到的經营导向的运营：城市经济主体运用市场手段对城市的各类资源、资产进行资本化运作与管理，实现资源配置的最大化和最优化[15，16]，属于“城市经营”（urban management）的范畴，不过在国内实践中常被异化为“城市企业化经营”。其主体以城市政府、投资企业为主，以经济手段推进城市资产的保值、升值和增值，扩大城市经济实力，完善城市多种功能，增强城市综合竞争力和知名度[16]，故基本价值取向是“3E”——经济（economy）、效率（efficiency）和效能（effectiveness）[15]。

最后是最高级的运营：在各级政府、市场、公众等多元主体共同参与的情况下，对城市发展过程中出现的一系列空间问题（核心仍是各类公共产品和服务的供给运作）进行协调解决的过程，属于“城市治理”（urban governance）的范畴。效率和公平的平衡是核心价值，以人为本、多元主体、利益协调、共治共享为新的关键词。尤其是政府的角色，要从城市资源的市场竞争性领域退出，并在那些因“市场失灵”而无法供给公共物品和服务的非竞争性领域发挥积极作用[16]。

3.2 城市治理是城市运营最重要的手段

上述涵义既可以理解为城市运营演化的三个阶段，从“管理”到“经营”再到“治理”，概念外延在不断扩大，运营主体在逐渐增加，价值理念在持续调整，模式组合愈发多样，顺应了不同发展阶段城市公共产品和服务供需特征的变化趋势。同样的，也可以理解为城市运营的三个层次，包括基于行政手段的“管理”、基于市场机制的“经营”以及基于社会公平的“治理”。针对具体的城市运营问题，不同的手段机制可以视为不同的制度供给模式，应当“各适其位，各尽其能”，任何过度偏废都会妨碍城市健康发展。

所以，城市运营是个动态的、多层次的概念。如何看待城市规划与城市运营的关系，如何推动治理现代化语境下的城市规划转型，都需要考虑到城市运营的阶段性和层次性特征。从上述演化历程可以看出，进入运营时代的城市治理更加趋近其本义，二者的关系可总结为：治理是运营最重要的手段，运营同时也是治理最主要的目标。

4  运营导向的城市规划

保障城市公共利益可谓是现代城市规划的基石和“初心”，而城市运营又以公共产品和服务的供给模式创新为核心。因此，城市规划和城市运营在目标上是趋同的，在概念范畴上也存在互为包容的关系。从城市运营的角度看，城市规划始终都是城市运营过程中重要的空间政策工具。与此同时，城市运营的模式转换也不断地向城市规划提出了新的转型要求。

4.1 城市规划的问题和运营时代的规划转型

在早年的计划经济时代，我国城市规划主要是单纯的“城市建设规划”。进入到以经济建设为中心的城市大规模建设期，城市规划大多数时候是作为“城市综合规划”而存在的。来自于建筑学的学科理论渊源、归属建设管理的部门权能设置以及快速扩张时期的特定阶段矛盾等种种因素，将城市空间与经济社会的关系界定得较为简单，空间被视作城市综合经营的要素之一，规划为城市经营服务。至于对城市运营的研究，则被简化或抽象为技术标准规范和相似城市案例。似乎只要符合了标准规范，借鉴了先进案例，就能营建出理想的城市空间。正如突然流行全国的街道店招统一设置，突出了“管理”的一致性，抹杀了“治理”的多样性和趣味性。这一时期的城市规划表现出突出的“强力规划”特征。

随着我国经济社会进入高质量发展阶段，城市发展步入了更新期和稳定期，城市规划也迎来了转型变局。首先，社会主要矛盾的变化决定了城市规划要解决的核心问题须从空间供需数量匹配转为空间供需消费与质量匹配。其次，新技术突破和社会变革所形成的新空间演变已逐渐对现代主义城市规划形成挑战。最后，城市多元学科的繁荣、空间规划体系的改革以及存量发展时代的到来令城市空间与经济社会的关系显得更加复杂而敏感，开启了城市从管制向治理模式轉变[17-19]。而治理在本质上就是一种制度安排[20]，治理体系和治理能力简单来说就是制度体系和制度执行能力。因而在具体规划设计中，仅用建设层面的“加减法”是不够的，还得有运营层面的“乘除法”，需要微观层面的精细操作，向运营规划乃至“微易规划”转型。

所以，城市运营的内核决定了城市治理现代化建设就是一个城市运营相对城市建设占据越来越大比重的过程，而且当前有关城市空间治理制度的创新，核心就在城市运营的制度创新上。简言之，为满足新时代城市经济社会质量提升需求，传统做法的城市建设边际效用已显著降低，如何将城市运营要素也有效纳入城市规划统筹考虑是今后促进城市高质量发展和高效精准治理的关键和难点。

4.2 运营导向下的规划原则

运营时代的规划，要从“云端”回到“人间”，深入城市运行，发现真正的问题，判断各方真实的需求，进而提出顺应城市发展规律、适应经济社会能力、符合政治和市场需求的解决方案。运营导向的规划应当遵循以下几项原则：

（1）稳健成长。城市的发展不仅在结果上，而且在过程中，都应该是稳健可持续的。

（2）财务健康。城市的财政状况首先应该保持健康可持续，城市运营则要与其财政实力相匹配，不能“寅吃卯粮”，要强化“造血”能力。

（3）顺畅运行。城市运营有其底层逻辑，要遵循城市化规律、产业发展规律、空间发展规律和市场规律，要尊重并契合当地社会经济的基本实情。

（4）精准匹配。规划运营内容要符合当地大众的需求和标准，更要精准响应重点关切的人群、企业的需求，提供整体有梯度、局部精准定制的差异化匹配。

（5）保障浓度。应始终强调包括人、企业、资金、服务和各类活动等关键要素的密度和浓度，以确保运营的效益和效率。

4.3 融入运营思维理念的城市规划工作环节

当前，国土空间规划改革如火如荼，国土空间规划要体现战略性，提高科学性，加强协调性，注重操作性，必然需要在编制过程中与城市乃至整个行政辖区的治理运营特征紧密结合起来。如何将城市运营的思维理念与城市规划工作各环节相融合，是新时期城市规划建设研究值得注意的重要问题。

在规划的目标定位方面，要区分并明确发展目标、空间目标和工作目标。发展目标是城市或区域的发展定位和形势发展的需求，包括社会、经济、生态、环境等发展子目标；空间目标是为支撑发展目标的实现，对城市或区域空间的预期建设愿景或发展质量要求而制定；工作目标则是编制规划具体要解决的问题，必须是有限且共识的。要避免三个层次目标的虚无主义现象，通过准确捕捉城市或地区的特质来提炼定位，合理描绘发展目标，提供科学指引，并转化为可预期的空间目标，最后通过针对性的工作目标加以落实。

在功能设计和空间设计方面，要围绕前一环节设定的目标和识别的需求找到运营的核心内容，根据承载的内容来设计空间的“壳”。一般而言，产业是核心功能，人是核心要素；要调动一切积极因素，做大底盘，做好生态，以吸引要素集聚，助推核心功能生长，渐进培育多元功能。相应地，空间设计应以人为本，根据人的工作、生活、交通等各种“流”的活动“以流定形”，按照人在空间上的活动强度来确定空间结构或空间的重要性，同时注重集约、多元混合和包容发展，使空间具有满足多样化需求的能力和渠道。

在开发建设和实施治理方面，要做好建设、运营的时空部署和模式安排，做好综合运营的制度和工具设计。开发建设各阶段应有可信的生长逻辑和动力源，逐渐形成动力叠加；应当量入为出，提供多样的价格组合和阶梯式的模式选择；提倡“小微颗粒”模式，以提高要素密度，降低成本门槛，增加多样性和活力。建立健全实施导向的动态维护机制，以伴随式服务夯实规划设计编制、实施、监督、评估的“闭环”，辅以招商、融资等运营操作类的服务叠加，同时结合城市更新行動等重大战略平台，做好空间和项目的双统筹。

5 结语

中国城市正在进入城市运营时代，政府作为城市运营最重要的主体，在面临诸如土地、债务、环境和发展动力紧约的条件下，自然会更加关注运营的实际操盘能力，会尽一切努力争取城市空间价值的最大化和整体运营效益的稳定。而规划作为城市开发建设和运营的重要公共政策工具，也需升级为服务于运营治理需求的运营规划。规划应当在坚守保护公共利益、通过公共投资引导市场投资的原则底线的同时，积极在范式和业务模式上改革创新，拥抱城市运营时代的到来，推动城市良性运营和可持续发展。

此外，从规划行业本身良性发展的角度稍加延伸探讨，行业效益的提高离不开一条“微笑曲线”。在运营时代，规划行业的微笑曲线左边是会做分析、做判断，右边是能跟踪实施、会策划、会营销、能让规划更好发挥作用，而曲线的底端就是做方案。做方案不等于没价值，而是由于会做方案的人太多导致它的价格变低。这就要求行业从业人员应该往微笑曲线的两端去发展，从过去帮别人去做方案变成能够为城市运营提供所需要的咨询。然而，现有的规划行业内部技术人员的知识储备是不够的，必须要把其他行业拉进来，并且进行重新分工、重新组合。如此，让规划在面对难度更大的城市再发展和运营的需求中，真正发挥实实在在的作用，通过研究、策划和运营推演，让每一个项目都能创造出更大的价值。

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图片来源：

图1-4：笔者自绘。

图5-7：公司《龙港新城城市设计》项目资料。