纽约开发权转移政策与建成遗产保护更新研究——以高线公园为例

左 力，时钰琳

引言

历史建筑蕴含巨大的文化价值，是城市建成遗产的重要组成部分。伴随着城市的发展，城市的土地价值不断被挖掘，同步带动了历史街区和历史建筑有形价值的增长。在存量更新背景下，城市建成遗产保护需要在保护法规的管控下，通过制定公共政策平衡遗产保护与空间发展的矛盾，实现历史建筑的活化利用和建成遗产的可持续发展。20世纪70年代，纽约为了促进历史建筑保护更新的良性循环，通过建立历史建筑地块开发权转移政策，释放了历史街区更新过程中城市空间发展的合理诉求，形成了一套城市遗产保护与空间更新的良性互动的造血机制，突破历史建筑保护困境。美国在20世纪末奉行的新自由主义城市政策强调个人在市场中的竞争力，强调政府和企业的合作，形成了政府主导、政府市场相辅相成的伙伴关系，有效提高了城市竞争力[1]。进入21世纪，世界范围内越来越多的国家开始采用历史建筑上空开发权转移的政策作为平衡遗产保护与城市发展的重要政策手段，有效地协同解决了城市遗产保护与发展的矛盾，推动历史街区可持续更新发展。

1 纽约开发权转移政策概述

1.1 政策背景概述

开发权转移（transfer of development right），简称TDR，指将指定范围内土地所有者的开发权与所有权分离，允许土地所有者将上空的开发权出售给相邻的地段，从而允许开发商在指定地块获得额外的建筑高度和容积率[2]。其中需进行保护或较少开发的区域称为发送区，如历史性地标、开放空间、农田等；适合容积率增长的区域称为接收区，通常为基础设施完善、适宜开发的区域。开发权转移制度最早在北美用于保护乡村的农业用地，激励乡村区域进行集中的城镇化建设，该项政策通过将农业用地允许配套建设的空间容量，采用政策引导的方式，转移到利于集中建设的城镇区域，从而实现乡村农业用地的保护和城镇开发需求的释放[3]。20世纪中期，随着城市建成遗产价值逐渐成为城市发展的共识，开发权转移制度被陆续运用在北美城市历史街区的建成遗产保护更新实践中。

开发权转移机制于1961年在纽约首次引入，1968年纽约市规划委员会对其进行了修改，允许将开发权出售至几个街区以外的地块，以缓解历史地标法案带来的财政困难[4]。起初项目的开发权只允许在小范围的特定区域内进行转移，随后在纽约的滨水区中被允许在更大的区域内进行转移。后来将发送区域和接收区域完全分开，强制分区被鼓励开发权转移的财政激励所取代[5]。开发权转移机制最早实践于1968年纽约中央车站的保护更新，后被广泛应用于各类土地保护性开发利用中。

1.2 治理视角下纽约建成遗产保护趋势

2011年，联合国教科文组织（UNESCO）通过了《关于城市历史景观的建议书》。这份创新性的准则性文书呼吁，将城市和人类住区中文化遗产的保护和管理工作与可持续城市发展政策和做法结合起来，充分发挥文化遗产的作用，让城市和人类住区焕发文化活力，实现经济繁荣、社会包容和环境可持续性[6]。遗产保护的范式从追求保护对象的客观原真性转向关注遗产对象自身价值的可持续发展，强调采用社会治理的方式管理城市复杂变化的遗产类型，建立完善有效的规划政策传导机制，平衡遗产保护与城市发展的矛盾，实现遗产保护的动态管控成为当下建成遗产保护的总体趋势。

2020年，根据纽约大学福曼中心（Furman Center）的一项研究，纽约划定的历史街区的平均容积率为2.4，高于历史街区周边临近区域约1.4（图1）。较高的建设容量限制了历史街区进一步增容的可能性。另外，近20年来，纽约的历史街区，尤其是曼哈顿的历史街区已经成为纽约城市经济最活跃、新增人口增长较快的区域。纽约历史街区主要采用适应性更新的方式，通过对建筑物的内部空间改造满足城市发展诉求，然而这种方式无法提供城市发展必要的增量空间，因此统筹历史街区的遗产保护与可持续更新成为纽约城市发展必须面对的问题。以曼哈顿为例，历史街区相较下城和中城的商业和居住区域仍然具备较大的空间拓展潜力，在以市场为导向的纽约发展模式背景下，合理转移历史建筑或街区的上空开发权，为城市的保护与发展带来了平衡的方向。

1.3 开发权转移的主要模式

图3 开发权转移模式流程

1.3.1 区域合并模式

区域合并模式具有较强的操作性，审批流程简便，属于既有合规开发——即执行的项目不需要再经当地有关部门的额外审批，区域合并未将建筑面积进行跨区域转移，而是在一个区域内对相邻地段进行合并，从而取消了区域内的地段分区限制，允许区域内容积率的“自由流动”。区域合并模式的雏形在1961年的区划决议中就已经出现，1961年引入容积率的概念后，这种模式得以完善。在区域合并模式下，多出现将区域内建筑面积集中而发生超高层建筑的情况。在此模式下建成了帝国大厦、特朗普世界大厦等高层建筑物。因此种模式审批流程较为简易，故比其他三种模式出现得更为频繁。自2003年至2011年，纽约超过90%的开发权转移都是区域合并模式[10]。此类模式还被大量应用于农田及自然资源的保护中。其余两种模式则是在遗产保护方面对于区域合并的补充。

1.3.2 地标开发权转移模式

地标开发权转移模式产生于纽约20世纪60年代的地标保护运动，战后的建筑热潮以及宾夕法尼亚车站的拆除唤起了人们对于历史建筑的保护意识，1968年为了支持地标保护法案，设立了地标开发权转移模式。此种模式下，地标建筑的所有者可以通过出售其上空的开发权来获得一定的资金收益补偿地标建筑修缮和维护的资金，政府还会配套税收补偿政策福利，被出售的容积率被转移到了更适合集中开发建设的城市地块，用于满足城市发展的空间诉求。纽约中央车站保护更新项目是对地标开发权转移模式的最早应用，将原本需要在车站原址上建设的53层塔楼的建筑容量转移到附近街道，避免对于原有车站地标特色的破坏，最终保留了车站原有的独特城市风貌。此种模式在遗产保护领域的运用最为广泛。

1.3.3 特区开发模式

特区开发模式是指将城市内某些区域划定为城市特区，并允许转让其开发权到其他任何一个允许接收的地方[9]。该模式是在纽约中央车站的保护开发的实践中针对其开发权的复杂性及《地标保护法》而催生出的一种新的开发权转移模式。特区开发模式拓展了地标转移模式的适用范围，在特区范围内符合转移条件的地区可以将开发权转移至符合条件的接收地，而不是仅限于相邻地块，在历史街区的保护中发挥了显著的作用，使开发权的转移更加灵活，扩大了可转移范围。如哈德逊广场特区、南街海港区及为了保护和改善高线周围开发空间而进行的西切尔西区重新区划调整[10]。高线公园保护更新中充分运用了此类模式，通过特区的设立、区划的调整完成了对高线公园的保护利用。

2 高线公园的更新历程

2.1 历史发展进程

2.1.1 轨道运营时期（1930—1980年）

1847年，纽约在曼哈顿西部修建铁轨，这种地面铁路使第10大道交通事故频发，一度被称为“死亡大道”。高线铁路最初建于1930年，建成通车后不仅便利了工业区的货运交通，而且消除了第10大道的交通危险，保证了行人的安全。20世纪60年代后，公路体系的完善以及汽车运输的蓬勃发展使铁路运输的地位日渐没落，高线铁路运量下降。此外，二战后纽约工业在经济中所占的比重逐年下降，西区的许多工厂仓库空无一人，这都使得高线铁路的运量下降。1980年，高线轨道彻底停止使用。

例如，在教学《有理数》（北师大版数学七年级上册）这一课时，教师就可以制作一节相关的微课，详细讲解如何通过有理数去探究勾股定理，不仅让学生对有理数的各种知识有着充分的了解，还可以学习到未来需要学习的知识。通过这样的方式进行教学，可以使课堂教学内容有效扩展，为学生未来的学习打下坚实的基础，切实提升数学教学质量，提升学生的学习效率。

2.1.2 更新改造时期（1989—2006年）

高线铁路停止使用后很快被废弃，将其拆除的声音日渐高涨。1989年，切尔西业主组织希望将高线拆除，但拆除行动最后未能进行。直到10年后，才有人提议将高线铁路保留为地上公园。1999年区域规划协会的代表提出关于保护高线铁路的方案，拟将铁路改造为步行道，但当时社区委员会认为保护高线的方案需要大量的资金投入，且后期的管理问题难以解决，应该将其拆除[11]。同年“高线之友”组织的出现使得这种情况得到了改变，通过各方交涉，论证了对于高线铁路进行保护更新的收益及可行性，推动了高线保护项目的进程。

高线保护计划的另一个主要的反对声音来自当时的纽约市长朱利安尼。他认为这些项目源于当地居民因邻避效应而反对周围的任何改变，但随着新一任市长的上台，保护工作迎来了转机[12]。新任市长布隆伯格支持进行保护，并在上台后废除了拆除高线铁路的提案。为了使保护计划顺利进行，纽约市进行了切尔西区划调整，利用开发权转移政策使业主们可以通过出售上空开发权获得利益[12]。这一举措极大促进了高线公园项目的进程，该项目于2006年正式动工。

2.1.3 公园使用时期（2006年至今）

2014年，高线公园三期全部完成并对外开放，设计上的艺术处理使它不仅仅是一个普通的公园，更是一件艺术品，迅速成为了纽约最重要的旅游景点之一（图4）。高线公园开放后采用了公私合营的模式，运营管理工作由“高线之友”这一非盈利组织来负责。高线项目的费用约为1.9亿美元，其中由“高线之友”募集的就有6 000万美元之多。高线公园项目吸引了美国和海外其他城市的兴趣，成为城市废旧基础设施保护更新的经典案例。高线公园融合了创新设计、公共场所开放和房地产开发，不仅使切尔西区的地价上涨，而且带来了巨大的税收和经济效益。2013年，高线公园的累计经济效益近10亿美元，远远超过了最初预计的2亿美元。

图4 高线公园发展建设历程

2.2 区域发展现状

通过对西切尔西地区容积率进行分析可知，现区域内平均容积率为4.5，略高于曼哈顿地区3.6的平均容积率（图5）。通过对建筑的建成年代和更新时间进行分析发现，区域内建于19世纪60年代以前的建筑有接近80%进行过更新或改造，平均开发和更新时间差约为60年。分析地块建设时间发现，有40%的建筑为2011年后建设，与高线公园的更新时间基本吻合（图6）。而这都得益于保护过程中开发权转移机制发挥的作用。高线公园项目的成功吸引了众多商业资源在此聚集，现区域内建筑类型以商业办公为主，建筑平均高度为26.6 m，逐渐发展成为极具艺术氛围的商业街区。高线公园项目的影响范围不仅仅是西切尔西特区，也对周边地区产生了辐射作用，尤其是带动了北侧哈德逊广场的更新项目实施和东侧切尔西历史街区的发展。此外，其经济效益已经对整个切尔西地区产生了巨大效应，2011年，高线公园周边的房价就已经翻了一番[13]，除此之外还带来了超过12 000个工作岗位、3 000多个新的住宅单元，其中700个为保障性住房单元，还有1 000个酒店房间、50亿美元的房地产投资、每年6 400万美元的税收收入等[14]。如今高线公园成为曼哈顿地区最具活力的休闲艺术区之一。高线公园及其区域的成功发展与开发权转移机制作用的发挥密不可分。

图5 西切尔西特区容积率及主要新建建筑

图6 西切尔西特区建设及更新项目分析

3 高线公园的开发权转移机制

开发权转移机制的核心内容是建立了保护和发展的平衡目标，通过制定政府、业主、保护团体各方的政策，采用刚性和弹性结合的手段综合引导项目有序实施。高线铁路从南至北穿越哈德逊广场和切尔西区，整个项目采用了特区开发模式，突破了现有分区的限制，有效地整合优化了沿铁路线两侧的土地资源。2005年纽约设立了西切尔西特区，范围包括西30大街以南西15大街以北，第10大道与第11大道之间的区域。通过对片区功能的重新规划，建立了高线转移走廊，将原区划中属于高线铁路地块的开发容量转移到更适合开发的周边区域。特区的划分是高线公园附近地区进行开发权转移的前提，使得开发权转移机制更为灵活。转移机制包括特区地块分级调整、特区机制转移模式的运用，采取一系列容积率奖励措施促进区域发展。空间精细管控则是从建筑空间层面入手进行高线公园的精细化保护更新。与“高线之友”的公私合营模式一方面保障了开发权转移机制的更好实施，另一方面也促进了区域的可持续发展（图7）。

图7 高线开发权转移机制作用模式流程

3.1 重新区划调整

高线公园保护更新中采用了开发权转移机制中的特区开发模式，此种模式下业主们可以通过出售土地上空的开发权而获得利益。调整内容包括将位于高线地役权正下方或侧面的房产的开发权转让给第10大道和第11大道沿线的地块，允许住宅、商业和一些制造业（艺术画廊）的混合，其中“共管公寓接收”用地（C）取代了几个工业制造用地（M）。用地大部分被划为轻型制造业和商业用途，分区指定为M1-5，最大允许容积率为5。取消了大部分M1-5地区，将其细分为C6-2、C6-3、C6-4、M1-5区，保留了现有制造业，同时鼓励在整个区域内的不同地点进行商业植入和高密度的住宅发展。M1-5/R8A区变更为C6-2A区；M1-5/R9A变更为C6-3A区。政府还创建了一个高线转移走廊（HLTC），并允许转移走廊内的业主将其土地上空开发权转移到指定的接收地（图8），条件是需要建造连接高线的楼梯通道，在高线转移走廊90%的楼面面积转移到接收地点或以其他方式使用后，作为高线项目转运的替代方案，将允许增加楼面面积，以换取对社会福利住房基金的捐款。通过一系列举措，使得新开发的建筑体量得到控制，保证了高线周围充足的光照和良好的视野，实现新开发项目与高线公园的联系，促进高线公园改造后作为公共开放空间的再利用。

图8 西切尔西特区边界及西切尔西特区分区规划图

3.2 特区开发模式运用

高线公园采用开发权转移机制中的特区开发模式的起初目的是尊重私有财产和满足切尔西业主组织的诉求。此种模式使业主们可以通过出售其上空的开发权来获得一定的经济利益，且开发商可以获得额外的容积率奖励。位于高线转移走廊区的业主只要转移其开发权就可以获得额外的1.0最大可建容积率奖励还有每平方英尺（约0.09 m2）50美元的高线公园改善基金。这种模式使开发权的转移更为灵活和高效，良好地适应了周围切尔西区的发展，使高线公园重新焕发生机（图9）。在2005年的重新区划中，沿着19街至30街之间的高架线建立了一个100英尺（约30.48 m）宽的高线传输走廊，将西切尔西特区划分为9个分区，每个分区都有特殊的规定，走廊的开发权可以转移到大多数分区，将原本因高线而无法使用的开发权释放了出来（图10）。

图9 各地块最大容积率及叠加方式

图10 高线公园开发权转移容积率对比示意

特区是经过严格规划的，对于转移的规模设置了上限，故不必对于特区中的每个转移进行繁琐的审查程序。这使得西切尔西特区的开发权转移项目一度成为纽约最活跃的项目。自2006年至今，已经累计转移了超过40万平方英尺（约37 161.22 m2）的面积。此种模式的成功运用将建成遗产和开放空间的保护成功融入一个机制中，为高线公园周围带来了良好的光线、空气和景色，推动了高线公园项目的成功（表1）。

表1 各地块最大容积率

3.3 空间精细化管控

在西切尔西特区的区划调整中，增强了高线公园周围的开放空间，并确保了相邻的开发项目与高线公园之间的关联。为了保障周围的空气流通和景观视野，增强地区空间效益，高线公园旁的第10大道沿线新开发项目也受到建筑体量的限制，并采取了一系列控制措施鼓励与高线平台的连接。根据规定，第10大道沿线建筑物的街墙高度可达35英尺（约10.67 m）至45英尺（约13.72 m），占第10大道临街面积的25%。降低的街道墙位于一个指定的街道交叉路口。其余75%的街道墙可以上升到最高允许建筑物高度。为了在高线公园开放空间上创造不同的体验，建筑物的一部分从高线进行后退。只允许建筑物40%的高度超过规定的最大允许高度。其余的建筑不得高于这个高度，且相对高线退后至少25英尺（约7.62 m）。为了保持良好的连续性景观，至少有20%的面积将会作为景观或开放空间，且在高线结构西侧15英尺（约4.57 m）范围内，建筑物的高度不能超过高线的水平高度，从而避免了视线的遮挡（图11）。

图11 空间精细化管控示意

高线公园现已形成层次分明的景观模式：保持原生的生态景观、创造独特的城市景观、传承历史的叙事景观。在保护更新过程中，保留了原有植被肌理，对自然植被采取尽可能少的干涉，使其保持“野蛮生长”的原始状态。保留了高线公园周围许多历史遗存下的涂鸦建筑，这些建筑承载了特殊时期的历史积淀[15]。对于切尔西区一些废弃的仓库、厂房进行更新设计，在保留其原有风貌的基础上对内部功能进行置换，从而使其焕然一新，新旧建筑的穿插与高线公园的映衬形成了独特的城市景观，这些方式留存了城市的历史记忆和文化内涵，并为游客创造了导向性明确的城市慢行设施。

3.4 非盈利组织公私合营

在高线公园保护更新中，非盈利组织“高线之友”是最重要的角色之一，不仅在保护工作中发挥了重要作用，还在后期运营中承担了主要的工作。高线公园在后期的管理运营中建立了公私合营的模式，委托“高线之友”全面管理运营高线公园，作为开发权转移的受益方，实施高线公园的活化利用，并负责部分后期维护费用的筹款。除此之外，还举办包括从园艺到环境正义等方面的专业技能培训，为当地青少年创造了学习和就业机会。如今的“高线之友”成立了由38人组成的理事会，这些人主要为建筑规划师和切尔西的社区居民代表，一些重要事务均由理事会投票决定[16]。2017年建立了一个全球范围内的基础设施再利用项目的同行社区——高线网络。在不同发展阶段的网络合作伙伴就如何通过景观推进公共目标相互提供技术援助和建议，包括保证社会公平，管理中产阶级化以避免民众流离失所，将公共规划制度化等[17]。

“高线之友”建立了一个社会和政府之间直接沟通的渠道，将公众的意见收集之后及时向上反馈。政府及有关部门也将高线的规划发展和政策方案向公众及时传达，媒介则由“高线之友”这一组织来充当。这种公私合营的机制大大提高了政府管理和处理事务的效率，拉近了与公众之间进行对话沟通的距离，特别是在对于一些紧急情况的应对时尤为有效[18]。非盈利组织的存在有效地串联起了高线周边切尔西区的居民，提高了民众的凝聚力，在发展过程中逐渐成为世界著名的非盈利性保护组织之一。

4 结论与启示

4.1 合理借鉴开发权转移机制，促进城市空间存量开发

开发权转移政策在美国是作为对于传统区划法的完善补充而实施，此政策源自英美法系，与我国政策有极大不同之处。我国土地国有，且目前尚无土地开发权这一概念。我国城市更新正如火如荼进行，在建成遗产保护、社区更新等方面取得了相应成就，但也存在一些历史建筑衰败、周边土地利用效率低下等问题。如今在以存量更新为时代背景的当下，要提高城市核心土地的空间价值及利用率，就要由增量开发转向存量开发，如何正确处理好土地产权关系、如何正确处理土地开发权的客观存在是其中的关键点。开发权转移政策对于高线项目等建成遗产的保护起到了关键性作用，平衡了土地所有人的利益和城市公共利益。在重新区划的基础上通过开发权转移、容积率转移、保障性住房奖励等手段实现了空间价值的再分配，各地块中容积率的增量都是通过对一些城市有着正向影响的活动实现的。这种利用开发权转移手段实现空间价值再分配不仅使区域基础设施更加完善，也在一定程度上保障了社会公平问题。我国深圳率先探索了市场化的城市更新模式，建立了基于开发权转移的外部移交机制，将拆除重建城市更新单元与拆除外部公共利益用地进行结合，通过市场化手段促进了公共利益用地的供给[19]。

4.2 完善区划政策带动区域协调发展，充分挖掘建成遗产空间经济价值

借助开发权转移政策的充分运用，高线铁路作为纽约独特的建成遗产被保留，工业遗产的整体价值得以完整呈现。不仅如此，铁路遗产改造成公园以后，文化、社会以及商业价值被不断挖掘，新的城市功能和业态不断涌现，推动公园沿线特区不断更新发展。高线公园保护更新中特区转移机制的出现允许转让在发展区之内的任何财产，消除了之前的毗邻限制。一方面扩大了开发权转移机制的作用范围，另一方面也使区域发展更易统筹和协调，实现了建成遗产保护及区域的协调发展。从高线公园附近区域当前发展情况可见，区域内实行了中低密度的发展格局。在我国，类似高线的建成遗产也有很多，在进行保护更新工作时，应充分结合所在区域现状，并从长远考虑当地发展情况，因地制宜合理制定开发权政策，合理实施保护更新手段。

4.3 多元合作体系是扩大空间效益、促进城市更新发展的重要路径

2015年，高线公园成为联合国教科文组织推荐城市更新案例。借助创新的制度设计，充分依托市场机制，通过容积率转移和容积率奖励等制度手段，纽约协同了城市更新进程中城市空间价值增值与遗产保护的平衡发展，实现了城市建成遗产的可持续发展。近年来，为了更好地传承历史文化、推动城市有机更新，我国的上海、南京、深圳等城市已经开展了开发权转移制度的实践。上海在中心城旧区的更新中，在满足开放空间要求的基础上给予一定的容积率奖励与保障性住房奖励。北京在历史街区的保护更新中也有效借鉴开发权转移政策，在满足文化风貌保护与公共设施建设的基础上进行容积率奖励[20]，或将补偿权利通过市场交易套现，以市场为导向，发挥各类市场主体的积极性。开发权转移是一项平衡城市发展需求和保护建成遗产的重要规划工具，核心在于构建协同的城市发展目标，以价值为导向，充分尊重城市更新参与者的多元诉求，运用积极的市场手段，建立更广泛的遗产保护公共参与机制。