新城新区产城融合：演变历程与发展策略

杨雪锋，曹春露，王淼峰

引言

我国的新城新区建设可以追溯到改革开放初以深圳特区等经济特区建立为标志的时期，经历了40余年的发展。国家发展和改革委员会关于城市和小城镇改革与发展早期的调查数据（截至2016年5月）显示，全国已建成了超过3 500个县级（包含县）的新城，这些新城的人口规划高达34亿，远远超出城市化整体规模，其中大多数新城难以实现其规划目标。新城新区类型纷繁复杂，包括各类开发区、产业园区、经济特区等，据武敏[1]等学者汇总统计，国家级新区、国家级开发区、省级开发区、省级以下各类新城新区共计3 846个，总体上历经由单一的产业功能向职住功能复合再到综合功能拓展的发展之路。其中，国家级新区已有19个，其作为体现国家战略意图的重要空间载体而备受关注。新城新区发挥了承接农村转移人口的作用，并成为我国城镇化增量的主要来源。随着新城新区的不断发展，新城新区逐步成为城市与区域发展的推进器。但是，新城新区的“复制式”建设与发展，使得“千城一面”成为新城新区发展的普遍现象，大部分新区偏重于产业的发展模式，产生了“孤岛经济”问题，产城关系严重脱节。近年来，传统开发区发展模式逐渐向功能综合型新区发展，城镇发展日益向区域化和集群化迈进，城市与乡村、地区与地区的融合速度加速。2019年2月，国家发展和改革委员会发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出都市圈发展计划，要在城市群内部打造以超大特大城市或以辐射带动功能强的大城市为中心、1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态，加快城市群建设，从而推进新型城镇化。同年4月，《2019年新型城镇化建设重点任务》文件发布，明确提出要全面放开放宽落户条件（对100万—300万人的大城市全面取消落户限制；对300万—500万人的大城市全面放开落户条件）。户籍制度的改革加快了农村转移人口的城镇化。在城市群与新型城镇化高速发展的背景下，新城的目标定位也在不断提高，因此对新城产城融合发展问题进行深入研究具有重要的现实和理论意义。

1 新城新区发展历程

1.1 国内外新城新区的发展历程及比较分析

“新城”这一概念起源于霍华德提出的“田园城市”理论，第二次世界大战后，在该理论的影响下，英国在全世界范围内率先开展新城的建设，新城运动在西方世界逐渐兴起。西方国家新城的发展过程大致被分为3个时段：人口居住的边缘化——“睡城”形成与发展的阶段；工业外迁的郊区化——卫星城市发展的阶段；城市功能的健全化——相对自主的新城发展阶段。

我国新城新区发展历程按照生命周期角度，一般划分为初创起步、快速发展、稳定发展、科学发展4个阶段，朱孟珏[2]、李文彬[3]、向乔玉[4]、杨东峰[5]均作了大同小异的表述。学者对于新城新区的历程归类虽然略有区别，但是不难发现都是从时间形态上对新城新区发展的历程进行划分，研究都集中于2016年以前，缺失了新城新区最新发展趋势，因此，本文将结合新城新区近年来的发展形势分析新城新区产城融合的进程。

改革开放后随着国家战略的持续演进和发展，新城在地域、区域、规模等多个层面上表现出了鲜明的阶段特征。在已有学者的研究基础上，综合近几年出现的各类特色小镇，可以将我国的新城新区的演变历程大体分为4个阶段。

1.1.1 1980—1991年：开发区初创探索阶段

从1980年建立深圳等经济特区开始到1984年建立首批国家级经济技术开发区，开发区的建设为工业化和城市化提供了发展平台，中国新城新区进入高速发展阶段。截至2015年9月，我国共建立了219个国家级经济技术开发区，在吸引外资、引进先进制造业、扩大出口创汇等多种方式下，我国经济在这一时期快速增长。

1.1.2 1992—1999年：单一功能区阶段

虽然开发区的数量、规模和类型都呈现出快速增长的态势，在促进国家和地区的经济发展上取得了非常明显的成绩，开发区成为外资的聚集之地，其产业平台的作用日益明显。但是随着社会主义市场经济体制确立，各地招商引资竞争激烈，地方开发区开始野蛮生长，造成土地资源浪费严重。20世纪90年代以来城市化进程加快，城市“摊大饼”现象愈演愈烈。

1.1.3 2000—2012年：综合型新城新区阶段

从浦东新区开始，一大批国家级新区如滨海新区、横琴新区、两江新区、舟山群岛新区等接连兴起。与此同时，区域经济发展格局逐渐由“东部率先”向“四大板块”的区域协调发展迈进，走向更高层次的、更加均衡的发展模式。截至2018年12月，中国国家级新区总数共有19个，成为改革创新先行先试的前沿阵地。在此发展阶段，各个城市根据其所处的位置、所处的环境、所拥有的资源等，并结合不同功能需求，形成了工业新城、高铁新城、空港新城、海港新城、大学城等新城，这类新区的兴起更多是为了承接城市的一些非核心功能。

1.1.4 2013年至今：功能整合与特色发展阶段

住建部于2016年、2017年公布了两批中国特色小镇名单（403个全国特色小城镇、96个全国运动休闲特色小镇等），于2017年底将特色小镇审批权移交国家发展和改革委员会，由国家有关部门对其开展定期测评和优胜劣汰。然而，“非镇非区”的特色小镇，并不是指在行政区域内的一个镇，也不是在工业区内的一个区，而是一个集工业、文化、旅游、社区等多种功能于一体的、具有创新性、能提供创业机会、有发展潜力的平台。这就使得特色小镇的建设打破了原来开发区发展的行政区划限制、产业结构过于单一、资源结构失衡的僵局，实现了政府、产业和社会等元素的全新综合，开创了一种全新的新城建设模式。这一阶段的新城新区探索出“产城人”融合和“产城创”融合两种路径，在空间特征上呈现城市主导型、产业主导型和创新主导型三类空间[6-7]。

通过研究归纳我国新城新区的发展历程和国外新城新区发展历程进行比较，可以发现我国新城新区的发展阶段具有独特性。

从新城新区建设的主导力量来看，西方城市表现为市场主导型的建设模式，而我国的新城新区在发展中政府主导性色彩浓厚，表现为政府主导型的建设模式，对已有文献的研究可以发现新城新区的阶段性发展都是基于国家重大决策。

从新城新区发展路径来看，西方是人口集聚—产业进入—新区职能完善的发展之路，中国的产业区转变为城市新区则与西方不同，表现为产业—人口—综合公共服务完善。产生中西方这种差异性的原因主要在于经济水平和发展目的性不同，西方自工业革命以来形成了完善的市场经济体制，新城的出现更多的是为了解决中心城区人口集聚过多的问题；反观我国现阶段仍处于发展中国家阶段，经济发展仍然占据主要位置，各类新城新区的出现更多的是为了调整产业结构，激发经济发展活力。

从新城开发的空间形式来看，对新城开发的总体研究大致可划分为两种类型：第一类是基于自然地理视角，对新型城镇的空间生长与空间结构演化进行研究；第二类是基于城市设计视角，对新型城镇的空间形态、环境心理与居民行为进行研究。目前，国外对这一问题的研究主要集中在第二种类型，而国内学者更趋向于第一类的研究。国外与国内空间形态研究的差异化与中西方城市发展中的主导力量以及经济发展水平密切相关。

1.2 我国新城新区的类型

经过四十多年的发展，我国新城新区呈现出多种类型，主要有经济技术开发区、高技术开发区、保税区、出口加工区、大学科技园、工业新城、高铁新城、智慧新城、生态低碳新城、科教新城等，同时包含最近刚刚兴起的特色小镇、田园综合体等。有学者以2000年为界，将新城新区发展历程分为高速度发展阶段和高质量发展阶段，前者的4种典型类型（开发区、高新区、海关监管区、经济特区）被称为“老四区”，后者的4种典型类型（国家级新区、国家自主创新示范区、自由贸易区、综合配套改革试验区）被称为“新四区”[6]。结合我国新城新区建设的4个阶段，可以将新区在不同时期的名称进行归纳总结，更加直观地反映新区演变的规律（表1）。

表1 改革开放以来我国新城新区发展的4个阶段

1.3 新城新区发展存在的问题

伴随着各类新城新区的涌现，开发区长期以来积累的问题以及新区建设出现的问题日益严峻。

1.3.1 规模扩张，土地利用率低下

改革开放伊始，在国家政策的驱动下，全国掀起了“造城运动”，不少地方不顾实际，盲目规划建设新城，由于规划面积超前，产业导入不足，人口集聚性差，造就了一大批“鬼城”，房地产的过度开发，导致地方财政陷入危机，其不合理性主要体现在新区建设用地过度膨胀、建设用地结构不合理、城市功能发挥不足、土地使用效率不高等方面。

1.3.2 结构单一，产城空间割裂

初期新区的发展倾向于强调单一的园区经济，没有考虑以城市为依托；在小城镇的规划设计中，也往往以土地城镇化为重点，缺少产业、人才的支持，因此早期的新区建设容易走向产城脱节的发展道路。20世纪，因重产业聚集、轻人的城市化，大建开发区，造成了“只见产业不见人”，缺少产城融合发展的抓手，极大地削弱了园区对城市经济的支撑功能，造成了“有产无城”的典型现象。部分新城重服务业、轻制造业，只注重短期的房地产发展，缺乏产业支撑，由于新城新区远离中心城区，无法衔接中心城区城市功能，接受中心城区的溢出效应，加之新城城区配套服务差，人口吸引力小、住宅空置率高，使得新区成为“有城无产”“鬼城”。“产城”分离、“有产无城”产生职住分离的现象，影响了城市的健康发展；又因“有城无产”导致就业机会少，人口逐渐流失，财政难以为继，公共服务供给不足，新城走向萧条甚至萎缩。

1.3.3 户籍藩篱，社会融合困难

新区的建设更偏向于土地的城市化，而人的城市化严重滞后，大量的农村转移人口仍然无法在城镇落户。在过去的新区建设中，仅仅只是为了引入人口，却未重视如何留住流动人口，把劳动力视为“生产工具”，忽视了对其市民化的关注。另外不注重转移人口的家庭落地，子女教育、医疗、户籍制度等因素使转移人口将新区仅仅作为经济收益区，而减少在新区的消费量，从而使新区丧失了消费这一拉动经济发展的最大马车。在那些“有城无产”的新区，又将陷入住房空置率居高不下和外来人员无法落户的两难困境，严重影响新区的职住平衡。

1.3.4 功能简单，公共服务不足

促进区域功能的整合，一方面要看区域内生活、商业、休闲等辅助设施的完善，另一方面要看区域内各项功能与人口特征、需求的匹配。但在新城规划初期，仅仅将注意力集中在片面的工业功能或者是居住功能的建设上，而忽略了对休闲娱乐、教育、行政服务等公共服务实施的完善。城市的发展离不开公共服务设施的保障，如果公共服务设施不完善，就很难形成有效的城市功能集聚。

2 新城新区产城关系演化：以经济开发区为例

经济技术开发区是新城新区的早期空间形态和发展模式。产城关系变化的实质是工业化和城市化互动关系的结果。在产城融合中，“产”指的是产业的蓬勃发展，“城”指的是城市所具备的多元化功能。开发区作为一种新型区域空间形式，其存在与发展离不开产业发展这一基础条件，因此，实现产城融合需要提升产业功能以支撑城市的综合实力，而产业发展则将直接或间接地影响整个开发区的经济发展水平和社会繁荣程度，从而对城市的功能建设和人的全面发展产生深远的影响。产城融合是区域经济社会协调发展的客观要求，也是现代城市规划理论创新的必然产物。要实现产城融合，开发区建设必须充分发挥城市的功能，因为城市不仅是产业转型升级的重要平台，而且是人民生活的重要载体。“产”与“城”是一种互动关系，需要协同共进、相互融合。

2.1 产城关系演化过程

基于过去的研究成果和开发区的发展现状，将开发区的发展阶段划分为起步、成长、成熟3个过程，并从系统演化的角度分析了这些阶段中产业发展、城市功能和生态文明之间的互动关系。图1展示了在开发区的发展过程中，城市与城市之间的关系变化[8]。

图1 开发区产城关系发展趋势

（1）S1→S2：起步阶段。最早开发区是依靠政府的优惠政策吸引投资，实现传统的农业经济向工业经济的转变，同时也使得农村剩余的劳动力转向了非农产业。在园区初期企业多为资金和劳动力密集型，规模小。在这一时期，开发区工业化处于初级阶段，城市还没有成型，只能为劳动者提供最基本的生活设施，缺乏综合性的辅助服务，工业园区内的农业经济向工业经济转化过程中，区域内的生态环境由最开始的无污染状态慢慢恶化，产城融合发展中的“产”率先发展，这时的开发区更像是一个产业园区。

（2）S2→S3：成长阶段。在这一阶段，伴随着工业水平的提升，企业对城市配套服务的需求也日益增强；城市人口的聚集对城市的基本服务功能提出更高的要求，因此，政府开始投入大量的资金支持基础设施建设，城市的功能得到改善，这是城市化的初期阶段。与此同时，随着工业的不断发展，生态环境继续恶化。借助协调演化理论分析，主要是工业化诱导了城镇化的发展，而城镇化反过来对工业化产生了作用，二者相互影响，双方表现出了实现融合发展的意愿，同时也初步形成了产城融合的意识。总的来说，开发区已经从单纯的生产功能逐渐转变为生产与生活共存的状态，产业区与居住区也逐渐形成了两种新的空间形态，本文将此阶段的新城新区称为产业住区。

（3）S3→S4：成熟阶段。在此期间，伴随着产业结构的不断优化，工业化达到了一个较高的水平，伴随着人口的不断增长，服务业不断发展，基础设施、公共服务不断完善，城镇化达到了一个较高的水平。与此同时，城市服务的复合性和政府的管理功能的提高，构建出了良好的生态环境和社会保障制度。“钱—赛”模型认为，在人均GDP达到某一水平后，非农就业比例明显大于生产性就业比例，由产业集聚效应向产业结构、消费结构转变，城镇化过程由工业驱动转为以服务业为代表的非农发展，在产业与城市的互动中实现产城融合。

从图2可以看出开发区各发展阶段的特点和状况，这3个阶段的演化过程是由产业发展、城市功能和生态环境共同作用演化而来的[8]。

图2 开发区各发展阶段特点与状态

2.2 产城关系演化中多要素互动机理

图3从系统的角度展示了开发区产城关系演变中各要素的交互作用机理[9]，通过对产城关系演变中各要素的交互作用进行系统分析，揭示了产城关系演变中各要素的交互作用机制。“产”即为“工业化”，“城”即为“城镇化”，对开发区产城融合的发展起着举足轻重的作用。以工业化为经济基础，以城镇化为空间载体，在实现产业与城市功能的有效融合和空间结构优化的同时，工业化与城镇化构成了一个相互作用、密切联系的有机整体。

图3 产城关系演化中多要素互动机理

工业化在城市化进程中起着两种推动作用。工业园区是工业产品生产的重要载体，其工业化发展过程中会形成较强的要素集聚效应，这些要素集聚首先改变的是开发区的经济结构、产业结构和劳动力就业结构，进而全面多维地促进开发区的空间结构演变，并为城市化发展提供有利环境[10]。同时，工业化又能带动经济的迅速发展，高质量的经济发展又必将带动基础设施、社会事业的进步，从而加快城市建设，推动城市化进程。

城市化促进工业化的作用也表现在两个方面。一是以物流仓储、房地产、金融保险、邮政通信、信息技术服务等为代表的生产性服务业，促进了制造业生产效率的提高，进而促进产值的增加[11]。中国发展与宏观稳定性课题研究组研究表明，城镇化所产生的集聚效应对服务业具有正向驱动作用，进而形成区域竞争优势[12]。二是通过完善的城市服务体系，以多样化的服务产业吸引人才。在提升科技创新能力的过程中，人力资本是最重要的一种资源，高新技术及那些拥有科技知识的人才是在开发区后期的城市化发展过程中需要引进的先进生产要素的代表。在开发区发展中通过实现技术应用的创新、管理的数字化等，促进产业的升级转型，推动工业化进程[13]。

随着后工业化社会和信息化社会到来，城市化也进入深度发展阶段，开发区在经历了奠定基础的“一次创业”、提升发展的“二次创业”进入到完善城市功能的“三次创业”阶段[14]，新城新区也从初期的单一功能和传统的单一指向集聚转向综合性、集成化、创新型方向发展，更加注重新城新区在新兴产业、新型业态、新商业模式等方面的集聚、引领和辐射的作用。近年来，各类开发区、产业聚集区不断完善公共服务、扩权赋能，甚至在行政区划和行政体制进行开发区与行政区的融合发展，制度创新的政策效应引导城市产业结构向开发区的主导产业和配套的生产性服务业转变，并对城市内部其他区域起带动和溢出效应[15]。

产业发展与城市功能之间的相互影响对于开发区的良性发展具有十分重要的作用，产城融合发展可以促进开发区的产业发展，提高开发区的城市服务能力。在工业化与城市化相互促进的良性循环中，开发区正逐步走向产城融合的科学发展道路。

3 产城融合发展策略

新城新区建设发展到一定程度才会出现产城融合效应，城市建设由注重经济属性回归到注重人本价值，新区的建设已经由单一的产业园区向综合型新城区演变。策略研究也是产城融合文献较多的一个方向，众多学者依据不同的知识背景对自己研究的案例的产城融合的策略和路径进行了归纳和阐述，以期从空间布局、产业结构、公共服务等角度来寻求合理的产城融合的路径和对策。

3.1 以综合集成为导向优化空间布局

在新城发展定位上，升级新城的基础服务功能，从传统的集聚区、承载地的产业平台转型为综合集成的服务平台，延伸产业功能，丰富产业形态，由传统服务业转型为现代服务业，由传统制造业升级为先进制造业，推进制造业向服务型制造转变，发挥数字化链接、渗透、融合的作用，为新区企业提供集成化服务，以产城融合为指导思想做好新城新区空间规划，在新城中心形成5 km的核心区，建设集多种功能为一体的产城融合核心区；在空间形态上，构筑“依山傍水，产城融合”的新城空间开发模式，按照点、线、面的原则进行城市风貌建设，在建设策略上，可从道路、界面、分区、节点、开放空间等方面展开；在空间开发利用上，借鉴城市有机生长理论，提出强化新城有机成长和功能用地适度混合，既要确保每一块建设用地的功能用地占主导地位，又要考虑与其他功能的有机融合；在空间组织形式上，可将新区划分为一个个组团，每个组团都能满足居民生活的各种所需，同时各组团间以细密的路网相连，从而实现城市功能的自然生长和居民分流。

3.2 以创新绿色为导向调整产业结构

发挥新区在区域发展中的创新引领作用，把新区打造成为新技术策源地和新产业孵化器，通过产城融合为区域经济创新增长和绿色发展提供动力源[16]。有学者提出，新城产城融合的方式主要是以产业结构调整为主。蓝菲通过对四川产城融合的现状和存在的问题进行分析，确立强大的产业支撑、建设多功能型城市、树立“产城融合”的理念[17]。刘荣增在新区规划阶段的产业引进和升级策略研究的基础上，认为大都会新区应率先向节能减排、绿色环保、内涵化、集约化、可持续性发展方向发展，将工业制造中的“两高一资”转移出大城市，大力发展服务业，压缩工业GDP[18]。还有部分学者则从工业化与城镇化协同发展的视角，提出了产城融合的思路。陆嘉对上海市郊新城进 行了产城融合的研究，认为制造业转型升级路径会影响开发区的空间变化过程，产城融合的关键在于正确处理好“产”“城”的关系[19]。杨雪锋认为，要实现产城良性互动，就必须从在工业发展过程中培育城市功能、在城市发展过程中优化工业结构两个方面入手，通过工业化与城市化的协调来推动产城融合[20]。

3.3 以惠企利民为导向提升公共服务

产城融合要以人为本，不断完善基础设施、提高公共服务，不断优化营商环境、改善人居环境。从苏州工业园区、上海张江高新技术园区和天府新区的实际情况来看，新城的发展大致可以分为3个阶段：产业先行、公共服务设施跟进、公共服务设施完善，每一个阶段的发展都应满足居民的基本需求和发展需求。通过运用大数据做好外来务工人员的管理和服务，改善产业工人的居住环境，构建新市民的社会保障制度，促进新市民的城市融入，进而实现产城人融合发展。唯有强化新城基础设施及公共服务，使其“造血机能”得到提高，吸引人力、财力、物力等要素流入新城，实现新城面貌的根本性变化[21]。完善企业投资审批等商事服务制度，做好企业的“店小二”。

除了上述角度以外，学者们也从完善基础设施体系的建设提升来实现产城融合提出了诸多建议，包括城市交通基础设施的建设、市政基础设施的建设、环保处理设施的建设等。虽然不同学者对于不同的策略分类不同，但是总体而言都是基于“产—城—人”三要素的平衡与融合为出发点，以三大要素为核心，因地制宜根据各个地区不同的基础条件和发展水平而提出适合当地发展的策略。因此，结合现有的文献可以发现对于产城融合的策略研究很难有一个严格的规范，更多地需要结合实际，各地新区建设中要立足于自身的发展特点，找寻契合自身的策略选择。

4 结语

学术界对于新城新区产城融合研究仍然缺乏较为系统的研究体系，更多地集中于产城融合这一大的研究方向。总结现有研究，目前对新城新区产城融合的研究还不够深入，在我国新型工业化与新型城镇化协同发展的背景下，研究的对象应该更多考虑国家级新区、特色小镇等新型新区，基于以人为本的规划思想对新区进行规划与改造，重视和改善新城产城融合出现的问题。始终坚持以人为本，关注人的需求和实现人的全面发展将是新区产业转型、城市综合水平提升及二者深度融合的热点和难点。产城融合始终是各级政府关注的焦点，因此加快构建更具科学性、普遍性和全面性的产城融合指标体系将为地方政府更快更好地推进产城融合的助力器。

产城融合的实质就是要理顺“产”与“城”的关系，实现“产”与“城”的完美结合。工业园区和城市能够相互协调、互相促进，用工业的发展来推动经济的发展，从而提升城市基础设施的建设水平；同时，通过完善的城市基础设施，可以吸引更多的现代服务业企业进驻，实现“退二进三”。学术界对产城关系的研究已有一些成果，但大多仍停留于产城空间关系范畴，并未深入探讨产城关系的深层内涵、“产”与“城”之间的机理与内在动力。

产城融合各地的做法具有不可复制性，不能照搬某个地方的做法，需要因地制宜，在充分认识自身发展阶段及优劣势的基础之上，引导和培养支柱型产业。一般而言，城市要发展自己的特色产业，发扬自己的特色文化，并结合特色城镇培育模式，来实现产城融合；乡村要紧抓乡村振兴战略，发展特色生态旅游，发展新型农业，通过城乡融合、产业融合，积极推进产城融合。