2022年度美国供应链安全政策分析、影响与应对

韩 爽 田伊霖 张 博

(1.商务部国际贸易经济合作研究院 北京 100710;2.广州商学院 广州 511363; 3.特华博士后科研工作站 北京 100029)

拜登政府执政以来延续了特朗普政府对华战略竞争的外交策略,在关键领域仍然维持对华高压态势,但其手段从粗放型的“关税战”向更加精细化的“产业战”,在其完善的产业情报网络支撑下,强调供应链韧性的安全战略正在成为对华战略竞争的重要内容。拜登政府一方面继续执行直接阻断核心高技术产品出口的“压制型”贸易手段,一方面强化实施提升本土生产能力以及拓展市场渠道的“自强性”供给措施,旨在通过系列“组合拳”的供应链安全政策,加速其全球产业重构,减少对中国的供给依赖,保障美国在国际分工中的竞争优势。

1 美国供应链安全政策年度回顾

拜登政府非常关注供应链安全问题,竞选期间就提出“重塑美国供应链以确保关键设备供应”的规划。上台后,拜登政府将供应链问题从单纯的贸易经济问题上升到国家安全层面,依托细分领域的供应链安全情报,着手构建系统的供应链安全体系。2022年,拜登政府延续上一年对关键行业、关键能源的关注,颁布了一系列涉及行业、要素、投资的供应链安全政策,积极推进与伙伴国家在多双边框架下的供应链安全合作。

1.1 关键产业以及要素的供应链安全

2021年2月24日,美国发布《美国供应链行政令》,概述了美国在加强供应链复原力方面的政策目标,并且指示国防部、能源部等8部门部长在1年内准备关于关键领域和各分领域的供应链报告[1]。2022年2月底,美国相关部门相继发布8份报告,在全面系统的产业情报信息基础上,分析关键领域供应链弱点和堵点,并以中国为战略竞争目标,提出遏制举措。2022年10月4日,美国商务部呼吁公众对《关键商品和材料清单草案》提出意见,相关关键商品和材料清单包括公共卫生和生物、信息和通信技术、能源、关键矿物等四个领域。清单将成为美国商务部的产业情报分析工具,促进对贸易的定向监控,加强对产业的持续评估。

1.1.1半导体产业供应链安全

2021年6月8日,美国参议院通过《2021年美国创新与竞争法案》,以半导体、5G等数字技术为中心的对华科技遏制和竞争是该法案的重心。2022年1月25日,美国众议院通过《2022年美国竞争法》(全称为《2022年美国创造制造业机会和技术卓越与经济实力法》)。根据该法案,美国将设立美国芯片基金,拨款520亿美元鼓励半导体的制造和研究,旨在提高美国对中国的竞争力,支持美国芯片产业;授权450亿美元,改善美国供应链,加强制造业,防止关键商品和设备的短缺,推动关键商品和设备国内制造;推动美国的科学研发和技术创新,通过经济、外交、人权和联盟关系提高美国竞争力,并确保美国在全球的领导地位。随后,美国参众两院对各自通过的《2021年美国创新与竞争法案》和《2022年美国竞争法案》达成了双方接受的折中版本,即为《2022年芯片与科学法案》,提出的战略目标是振兴美国国内半导体制造业,对科学领域进行投资,确保美国在半导体领域至少领先两代的地位,减少美国对外国半导体产业来源依赖程度,强化美国经济安全。2022年8月9日,拜登签署美国“芯片与科学法案”,半导体的产业以及创新政策成为正式法律。该法将拨款542亿美元用于支持美国国内半导体制造和研发,劳动力发展,国际信息和通信技术安全,半导体供应链活动以及先进无线通信技术;将对半导体制造投资,包括半导体制造所需的专用设备的制造,设立25%的投资税收抵免;并将授权为研究和创新项目提供资金,拨款1940万美元的紧急补充资金,以应对美国面临的安全威胁。除了提升“自强性”供给能力,2022年10月7日美国商务部工业和安全局(BIS)在其官网公布了一系列出口管制新规,遍用“压制性”措施对中国半导体产业进行多方位的遏制,将商品出口管制清单对物项的管制、许可证制度对出口行为的管制、外国直接产品规则对外国生产产品的管制以及物项出口后的最终用途管制等5种管制途径运用在获取特定芯片与制造特定芯片两个方面,意在全方位地限制中国获得先进计算芯片、开发和维护超级计算机以及制造先进半导体的能力。

1.1.2生物制造业供应链安全

2022年9月12日,美国总统拜登签署《关于推进生物技术和生物制造创新以实现美国生物经济可持续和安全发展的行政令》,提出政府将协调整各部门的政策,以推进美国的生物技术和生物制造发展,实现生物领域供应链弹性以及促进美国和全球在生物技术、工艺流程和生物产品等的发展,保持美国的技术领先地位和产业竞争力。根据该项行政令,生物技术和生物制造可以用来实现美国的气候和能源目标,改善粮食安全和可持续性,保护美国的供应链,并促进全美国的经济增长。为实现这些目标,政府也将出台系列政策,包括将协调并共同支持扩大生物技术以及生物制造关键研发领域的投资,积极主动地评估和预测生物安全威胁、风险和潜在脆弱性,加强与私营部门和其他相关利益相关方的合作,共同为保障和维护美国生物经济发展而努力。

1.1.3能源供应链安全

2022年2月24日,美国能源部发布《美国确保供应链以实现强韧清洁能源供应转型战略》,旨在确保供应链安全并保障美国能源的独立性。报告列出了数十项关键战略,其目的是构建安全、有弹性且多样化的国内能源领域工业基础,从而确立美国在清洁能源制造和创新方面全球领导者的角色。报告为提高能源供应链韧性和重振美国制造业提出了7项关键战略,主要包括:①增加关键矿物原材料的可获取性,例如用于电池的钴和用于海上风电的钕等稀土元素;②扩大清洁能源的国内制造能力,增加投资和协调政企合作建立通区域清洁能源产业集群,加速提升美国清洁能源制造业的能力;③投资并支持形成多样化、可靠且对社会负责的国外供应链,补充国内实现清洁能源供应链的多样化;④通过联邦政府采购等方式,增加清洁能源的应用和部署,带动相关行业供应链发展;⑤利用先进技术提升废弃能源的利用能力;⑥保障和提升清洁能源行业劳动力的供给;⑦加强对供应链安全的研究和决策。

1.1.4外商投资供应链安全

2022年9月15日,拜登签署《对外国投资加强审查的行政令》,指示美国外国投资委员会(CFIUS)加强审查可能影响美国国家安全的交易。据此,外国投资委员会(CFIUS)在审查时需考虑交易对美国关键行业供应链弹性的影响,考虑所涉投资对涉及美国国防工业基础的国内外供应链安全的影响,包括制造能力,服务,关键矿产资源,对国家安全至关重要的技术,如微电子、人工智能、生物技术和生物制造、量子计算、先进清洁能源(如电池存储和氢)、气候适应技术,关键材料(如锂和稀土元素)以及对粮食安全有影响的农业工业基础的要素等。

1.1.5关键要素的供应链安全

2022年6月17日,美国国土安全部主持的“强迫劳动执法工作组”发布《防止进口中华人民共和国用强迫劳动开采、生产或制造的商品的战略》。该战略是美国国土安全部实施《防止强迫维吾尔人劳动法》(UFLPA)的一部分。UFLPA禁止将中国新疆地区生产的,或UFLPA战略中确定的某些实体生产的商品进口到美国,除非进口商能够以明确和令人信服的证据,证明这些商品不是通过(所谓)强迫劳动生产的。该战略旨在保障劳动力作为关键生产要素的供应链安全,包括对在中国以(所谓)强迫劳动方式开采、生产或制造的全部或部分商品的进口风险进行全面评估,准确识别和追踪受影响商品并提出应对工具和技术建议,规定确保(所谓)强迫劳动制成的商品不进入美国港口所需的额外资源等7个方面。6月21日起,美国全面执行中国新疆进口商品新禁令,并表示将对为太阳能电池板或番茄等商品寻求豁免的公司进行严格审查。国土安全部部长称将致力于在全球范围内结束(所谓)“强迫劳动”,同时确保合法商品能够进口至美国,并尽快到达美国企业和消费者手中。

1.2 多双边合作的供应链安全

在拜登政府的供应链安全体系中,重建联盟和重塑规则相辅相成、相互促进,联盟是美国重塑规则的主要载体。拜登政府试图以“小多边”或区域性合作重塑关键产业的国际分工格局,打造以美国为中心、以盟友为主体、将中国排除在外的全球供应链新网络。

1.2.1“小多边”联盟的供应链安全

“小多边”联盟是美国供应链安全的重要依托。在该设想下,美国与盟友组建美国-欧盟贸易和技术委员会(TTC)、美英澳“三边安全伙伴关系”(AUKUS)、美日印澳“四方安全对话”机制(QUAD)和“印太经济框架”(IPEF),将其关心的“中国挑战”、供应链安全、强迫劳动等议题融入不同的联盟机制中,使盟友和国际规则服务于其应对“大国竞争”和“共同挑战”的战略目标。

2022年5月,美欧贸易和技术委员会(TTC)在法国巴黎举行第二次部长级会议,并发表联合声明,继续在供应链安全等领域协调行动,应对当前基于规则和国际法基本原则的多边秩序威胁。美欧贸易和技术委员会将重点关注清洁能源、关键材料和药品的供应链安全问题,并发布了关于稀土永磁体的声明、关于太阳能供应链的声明和关于半导体的声明等。例如,在关于稀土永磁体的声明中,首先指出美欧在稀土供应链上面临的挑战,包括供应链关键阶段的地理集中度,2020年中国占稀土开采总量的近60%,稀土分离总产能的约89%,精炼总产能的约90%;在整个供应链中,美国和欧盟的供应商和国内产能不足;替代材料的可替代性有限,以及低成本回收的限制等。下一步,美欧将进一步加强合作和协调政策行动,解决稀土供应链的脆弱性并促进整个稀土供应链的扭曲贸易,工作重点包括开展更深入的研发合作,最大化释放跨大西洋采矿生产和加工能力,促进有效的回收,支持制定和采用稀土永磁体和可持续采矿实践标准,协调贸易和投资领域的国内举措,优先推进具有共同战略利益的项目等。在关于半导体的声明中,美欧拟制定价值链的共同预警和监测机制,将交换信息,寻求供应链中断的合作解决方案;将补贴限制在必要、适当和相称的范围内,以实现公共政策目标,除商业机密信息或适用法律规定的其他受保护信息外,拟提供补贴的以下信息,包括资助的目的、补贴的形式、补贴金额或补贴预算的金额,以及(如果可能)提供补贴接收人的名字[2]。

2022年5月24日,美国总统拜登与澳大利亚、印度、日本领导人在东京召开“四方安全对话”机制峰会后发表联合声明,聚焦新冠疫情、基础设施建设、气候、网络安全以及关键和新兴技术等9项议题。在关键和新兴技术议题中提到,与会各方已经关注到“四方安全对话”在全球半导体供应链中的能力和脆弱性,并决定利用互补优势来实现半导体的多元化和竞争性市场。峰会还发布了“关键技术供应链原则共同声明”,推进在半导体等关键技术领域的合作。此外,声明还提及对量子技术、生物技术的关注。

2022年9月9日,美国贸易代表戴琦和商务部长雷蒙多参加“印太经济框架”部长级会议,与13个国家部长一起宣布下一步谈判目标,并就包括供应链在内的印太经济框架四大支柱发表联合声明。声明指出,各国将在框架内寻求协调行动,以减轻和防止未来的供应链中断,确保关键部门和关键产品的安全;美国将与伙伴国一起确认对国家安全、经济安全和公民健康安全至关重要的行业和产品,并对这些行业采取集体行动,在关键地区创造就业机会,以提升关键行业的复原力;合作伙伴将确定关键供应链中的“唯一来源”产品和“瓶颈”产品,通过新的物理基础设施和数字基础设施的投资合作来解决问题;合作伙伴将使用数据来改善供应链,培训工人的技能[3]。

2022年6月,拜登在美洲峰会上提出美国将做出努力支持美洲的复苏、韧性与稳定,与美洲的伙伴和利益相关方就打造更具弹性的供应链进行磋商。拜登认为,美洲地区的经济安全依赖于多样化、安全、透明和可持续的供应链,因此应将最大限度地减少中断风险,优先发展劳动力,并采取措施确保供应链的透明,以及不涉及强迫劳动。与“印太经济框架”类似,该伙伴关系的目标是制定一个概念,该概念将得到美洲地区国家的广泛支持,并确定一组核心国家,设定高目标以及开放的架构,让各国自行选择。

1.2.2双边关系的供应链合作

双边伙伴关系是美国关键领域供应链安全的重点。2022年5月,美国总统拜登访问日本、韩国,并分别与日本首相岸田文雄以及韩国总统尹锡悦发表双边联合声明。其中,美日联合声明强调关键矿产供应链弹性以及多样化,并提出提高能源行业的环境、社会和治理标准。在太空领域,两国也将进一步加强合作。美韩联合声明强调半导体等关键行业的供应链合作,强调利用两国在关键和新兴技术的优势加强合作,在尖端半导体、环保电动汽车电池、人工智能、量子技术、生物技术、生物制造和自动机器人领域开展投资合作、研发合作以及供应链合作,通过建立定期的部长级供应链和商业对话、加强预警系统方面的合作,构建关键产品(包括半导体、电池和关键矿产)的弹性供应链。

2 美国供应链安全政策的演变与逻辑

2.1 美国“全球供应链安全”战略的提出与发展

美国对供应链的关注始于20世纪中期,伴随着全球经济一体化的推进以及国际分工的不断细化,美国产业界开始重视物流等影响供应链运转的重要因素,保障其产业上下游供应的正常运转。进入21世纪后,尤其是奥巴马执政时期,受到中国迅速崛起为全球第二大经济体的冲击以及本国金融危机的影响,2012年,奥巴马政府发布《全球供应链安全战略》,首次从国家战略的层面关注供应链安全问题。战略不仅明确关注供应链安全的物流问题,还第一次提出关注美国供应链“韧性”。但奥巴马的关注重点仍在保证经济效率上,力图通过包括“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)以及“跨大西洋贸易与投资伙伴协定”(TTIP)区域化经济合作的不断深入推进打通供应链的关键环节,保证全球供应链的高效运转。特朗普上台后,伴随着对华战略竞争的高压态势,美国通过重塑其全球供应链遏制中国产业发展的态势愈发明确。特朗普通过施加关税直接增加从中国进口商品的成本,推动美国制造业,尤其是劳动密集型低端制造业,回归本土。尽管高压关税政策的压力下,中美贸易战越演越烈,但是对重构低端制造业全球供应链的作用并不明显[4]。

2.2 拜登政府“供应链安全”的核心关注与内在逻辑

拜登政府保持上届政府对华战略竞争的原则,但其对全球供应链安全的关注重点已经由强调物流高效、信息安全等经济领域,延伸到强调关键产业、能源供给等安全问题。2021年2月,拜登上台后不久,即签署《美国供应链行政令》,启动了由商务部、能源部、国防部以及卫生与公共服务部在内的主要部门参与的对美国半导体、新能源电池、关键矿物能源和医药用品产业关键产业以及关键能源供给的安全审查。2021年6月,上述部门提交《百日供应链审查报告》,指出美国存在的成品供应短缺、原材料渠道集中、生产设施海外布局等供应链安全问题。通过2022年密集出台的系列供应链政策可以看出,拜登拟通过对内对外关键产业、核心能源的供应链管理,增强其全球供应链的韧性,也就是危机应对时能迅速解决供应链中断情况,恢复上下游的产品正常供给。拜登政府提升全球供应链韧性的供应链安全战略,其背后的更深层次原因是大国博弈背景下的国家安全利益至上,战略布局已经由产业安全延伸到经济安全,由经济安全映射到国家安全[5]。

2.2.1拜登政府通过调整其供应链布局加速其“自强性”科技脱钩

早在奥巴马政府的第二个任期内,其相关言论就透露其“技术民族主义”萌芽,特朗普政府开始,美国科技脱钩的态势愈发明显,甚至在某些关键领域已经形成所谓新兴“科技冷战”。2020年对华为等半导体企业的实体清单管制,被认为是其“压制性”对华科技脱钩的标志性事件。此事件前后,特朗普政府实施的包括限制技术交流,限制学习签证,高额关税压制以及高技术中间品出口管制都是其“压制性”科技脱钩的集中体现。拜登政府在其“压制性”科技脱钩的基础上,更加注重“自强性”科技脱钩。无论是上台后参议院发布的《2021年美国创新与竞争法案》,还是众议院出台的《2022年美国竞争法》,其核心旨在增加政府对基础科研的投入,增加美国国内的供应链管理、科技研发创新能力。此外,通过与盟国的所谓“民主价值观”一致性的供应链管理,将竞争对手排除在其先进技术研发创新以及其关键产业供应链布局之外,通过自身以及伙伴联盟的安全供应链,实现与“竞争对手”的全面脱钩。2023年3月21日,美国商务部对美国芯片激励计划(CHIPS for America Incentives Program)中的“护栏条款”做出更加详细的规定,包括限制芯片激励资金的接受者自接受资助之日起10年内在受关注国家投资特定半导体制造,并限制芯片激励资金的接受者与受关注外国实体就引起国家安全问题的技术或产品进行联合研究或技术许可工作。护栏条款进一步确保了“自强性”供应链安全政策资助的技术和创新不会被对手国家用于针对美国及其盟友的恶意行动[6]。

2.2.2拜登政府利用情报网络支撑其供应链安全的有效实施

服务于战略是情报工作的基本遵循[7]。拜登政府上台后出台的系列针对产业、要素、投资、国际合作的供应链安全政策,无一不是建立在大量的情报搜集整理以及系统的数据研究分析的基础上的。尤其是拜登政府针对中国公司的精准制裁,以及针对高科技中间品的精准管制,均是依托其情报部门以及智库机构的长期跟进以及系统分析。2021年至今已出台的涉及关键行业的供应链法案的执行落实、效果评估以及年度调整,也是依托美情报部门搜集的行业反馈、统计数据以及市场行情为基础开展。2021年美国商务部以提高芯片供应链透明度为由,要求全球相关企业“自愿”提供商业数据,台积电、三星、SK海力士、西部数据、亚马逊、思科等189家实体已提交相关信息。一系列操作被外界称作数据“勒索”,指美国意在打压他国对手,重振其半导体行业竞争力。除了美国官方情报部门,非政府咨询机构也为美国政府提供大量的行业情报。2021年12月23日,拜登刚刚签署所谓“防止强迫维吾尔人劳动法”,阿尔塔纳科技公司随即就开始使用其开发的“Altana Atlas”地理定位模型框选出712509家“在新疆存在设施的公司”,并通过其情报分析系统,标记出5344家“与新疆强迫劳动存在记录的企业”,为美政府出台实体制裁清单提供数据支持。

2.2.3拜登政府将关键矿产能源供给命脉掌握在自己手里

自奥巴马政府开始,清洁能源一直是美国经济复兴以及产业发展的重点,作为原材料的关键矿产资源在美国供应链安全中的作用不断提升。拜登政府持续关注绿色产业的发展,并着手解决美国关键矿产供应链的安全漏洞。面临由于资源禀赋差异带来的包括美国在稀土、锂、石墨等关键矿产对外依赖性强的主要问题,拜登政府多管齐下,从开采、购买到回收,试图掌握其供应链的主动权。一是建立多部门专门工作组,加强对境内关键矿物资源的识别和开采,增强关键矿产资源的自给能力[8]。二是加强盟国供给联盟建设,拓展外部供给渠道,防止对竞争对手国家能源供给的集中依赖。三是推动关键原材料的回收,提升原材料的使用效率,通过技术创新帮助解决能源安全问题。

2.2.4拜登政府推动多产业“美式规则下”的全球供应链大换血

《防止强迫维吾尔人劳动法》(UFLPA)禁止与新疆存在任何联系的产品进入美国,包括那些使用来自新疆的原材料,或与美国政府认为具有强迫性的中国劳动力和扶贫项目有关的产品——即使最终产品在生产过程中只使用了少量来自新疆的原材料。全面执行这项法律,已经导致美国当局扣留或退回大量进口产品,不仅包括太阳能在内的电子产品、纺织品,还包括大量工业原材料、医药制品以及其他消费品以及大宗货物。据2023年3月14日,美国海关和边境保护局(CBP)发布根据《维吾尔强迫劳动预防法》(UFLPA)扣留和放行相关货物的执法数据来看,自2022年UFLPA生效以来,美国海关和边境保护局(CBP)已根据该法扣留了3237批货物,总价值高达9.61亿美元,其中约有一半批次(1627批)是电子产品,价值总计8.41亿美元,绝大多数进口自马来西亚和越南(合计8.33亿美元),仅有少部分来自中国(87万美元);有631批是纺织品、服装和鞋帽产品,价值总计3000万美元,主要进口自中国和越南;有422批是工业和制造业原料,价值总计3900万美元,主要进口自中国和越南;有191批是消费产品和大宗货物,价值总计1500万美元,主要进口自中国。其他被扣留的还有农产品、医药卫生产品、贱金属等。海关的货物扣押直接影响供应链的正常运转,企业被迫寻找更昂贵的替代品,消费者开始争夺稀缺产品。新疆与服装和太阳能等行业的关系已广为人知,但专家表示,该地区与全球供应链之间的联系远不止于此。根据数据分析公司卡隆的数据,新疆生产的多晶硅占全球总产量的40%以上,番茄酱占全球总产量的1/4,棉花占全球总产量的1/5,还有世界上15%的啤酒花和约1/10的核桃、辣椒和人造纤维。它拥有世界上9%的铍储量,而且是中国最大的风力涡轮机制造商的所在地,其产量占全球的13%。

2.2.5拜登政府通过供应链整合降低其国内通胀风险

2022年美国遭遇了40年来最严重的通货膨胀,CPI指数最高飙升到9.1%,之后也保持在7%的高位,对美国经济发展造成极大的压力。美国智库研究认为,一连串对经济不利的供应链风险冲击对经济具有长期的限制性效应。缺乏弹性的供应,尤其是核心经济部门供应弹性的缺乏,是疫情以来三年和疫情之前三十年美国经济运行的最重要区别所在。即便供应链安全问题或者供应链韧性不足造成的限制是暂时的,现有供应链评估的高风险也依然存在。如果供应链的风险拖的时间越久,对经济增长潜力的影响就越大。除了供应链危机之外,地缘冲突、人口结构变化带来的劳动力短缺和气候变化相关的长期影响也有可能降低供应链的弹性,从而增加未来的通胀波动性。由此,拜登政府关键产业的供应链安全政策通过增加对关键制造业实体经济的投资,增加商品的有效供给,发挥技术要素对生产的外溢效应,试图缓和美国内持续两年的通胀态势。

3 美国供应链安全政策对中国的影响

拜登政府的供应链安全政策已经成为近两年中美大国博弈的焦点,其“自强”与“排异”组合拳的实施,对中国产业发展、贸易投资以及能源安全产生重大影响。

3.1 导致中国半导体等关键产业断链风险加大

一方面,拜登延续特朗普“压制性”贸易管理政策,将越来越多的中国半导体、人工智能领域龙头企业列入实体清单,切断其自美国进口核心零部件以及获取生产设备的渠道;另一方面,拜登通过“小院高墙”的供应链安全外交,与传统盟友以及新兴伙伴形成供应链联盟,联手阻断中国通讯产业、人工智能等关键产业正常国际合作,扰乱中国半导体的供应链布局,相关中国企业正常供应链管理受到前所未有的压力[9]。

3.2 阻碍中国关键核心技术的国际交流合作

拜登政府供应链安全政策中的“自强性”脱钩措施,以“国家安全”为名,行“科技冷战”之实,将新兴技术和基础技术纳入管制领域,阻碍中国半导体领域以及生物医药领域正常的研发合作,将合成生物学、基因重组等相关前沿技术纳入严控范畴,给我国相关产业技术发展带来严峻挑战。同时,加强对中国半导体、人工智能等领域对外投资的严格审查,中国企业国外研发中心的正常运转严格受限,对外部技术创新形成极大障碍[10]。

3.3 蚕食中国高端制造业的市场份额,影响制造业整体安全

一方面,在拜登政府供应链联盟政策的拉拢下,日本、韩国、印度、越南和马来西亚等亚太国家成为其供应链重要的支点国家。除了推动与日韩形成半导体技术研发联盟,印度和越南也成为承接美国产业转移的重要基地,美国企图通过印太经济框架下的供应链重塑,将印度和越南等国打造成为全球中低端制造业中心,替代全球供应链中的“中国制造”[11]。另一方面,供应链安全政策刺激更多的制造业迁出中国。尽管随着中国产业发展不断提质增效,劳动密集型制造业也有迁出中国的迹象,但是这是在国际分工的正常规律下逐渐推进的。美国的供应链安全过分强调其以及盟国在华投资制造业的供给安全,在东南亚地区培育替代者硬性“脱钩”,直接影响中国疫情后实体经济的恢复与发展,破坏产业链上下游原有生态圈,对我中国制造业安全造成实质威胁[12]。

3.4 导致中国关键能源安全面临巨大风险

一方面,拜登政府强化关键能源供给多样化给我国战略资源出口带来更多的风险。尽管中国是稀土、石墨、锂等资源的主要供给国,但是由于中国矿业能源“有”而不“优”的特点,其市场地位与供给规模不匹配,本就缺乏对行业供给的领导力和话语权。拜登政府推动供应链渠道多样化,给原本不稳定的矿业分工格局带来更多的不确定性,导致中国矿产资源出口缺乏定价权,缺乏产业链核心技术的短板凸显。另一方面,我国镍、钴、锂、铂族金属等“新兴矿产”资源严重短缺。美持续干扰我境外资源基地建设,在其影响下,刚果(金)、澳大利亚等国不断对中资企业提出不合理要求,威胁我境外钴、锂等资源供给安全。例如,2019年刚果(金)新政府在美政府资助下,以劳工人权、强迫劳动等借口制造纠纷,对我当地企业造成较大负面影响。

4 应对美国供应链安全政策的建议

面对拜登政府不断以“老”手段和“新”借口加快与我供应链“脱钩”,并对我国产业链全方位打压,我国应建立供应链安全情报系统,充分了解和评估全球供应链情报的基础上,提升产业全球价值链参与度,妥善制定反制方案,通过更加开放的国际合作,积极应对。

4.1 建立关键产业供应链安全风险情报系统

首先,由工信部、商务部牵头,半导体行业协会等关键领域协会参与,联合电子信息产业发展研究院等智库单位,建立半导体等关键产业供应链情报中心,梳理我高技术产业现有供应链布局数据,及时获取全球高技术产业供应链情报更新,形成行业供应链大数据分析基础。在此基础上,构建产业链供应链安全预警体系,在宏观层面发现供应链相关风险点,开展常态化风险分析评估,识别并弥补关键漏洞与薄弱环节。同时,通过行业协会的信息传递,及时引导企业调整战略布局并制定具体应对策略,鼓励企业开展产业链供应链安全评估,分析评估相关交易风险,提高抗风险能力。

4.2 提升我产业全球价值链的参与度与参与位置

依托中国国内大市场的优势,进一步提升我全球价值链前向参与程度,在保持成本竞争优势的同时提升制成品质量,推动先进制造业提升生产效率,在全球产业链继续巩固“中国制造”的地位,提升“中国高端制造”的声誉。同时,增加基础研发投入,推进核心关键技术的研发工作,建立更为有效的“产学研”体系,以价值链需求为导向研发,通过研发提升半导体等关键产业的全球价值链位置[13]。

4.3 利用情报网络强化战略性矿产资源供给能力

一方面,利用现有智库情报研究支持,统筹协调关键矿产的开采与供给,建立多部门协同的关键矿产资源联席会议,统筹资源的开采、加工与销售。另一方面,增强国家战略性矿产资源保障的政策措施,加强“一带一路”沿线资源开发布局,利用全球情报网络支持,科学谋划多双边矿业领域合作蓝图,进一步扩大境外资源基地规模,保证极端条件下国内资源供给安全。

4.4 完善我高技术出口管理,加强情报工作提升反制能力

随着我国技术日新月异的发展,在电子通讯、航空航天等诸多领域,我国已经取得了一定的技术优势。由此,应及时评估自身技术优势,加强核心技术的出口管制,保障高技术企业的技术安全,统筹安全与发展[14]。此外,随着我国参与国际分工的不断深入,我国与他国之间的产业相互依存度不断提高,针对他国对我无端“脱钩”,应在《反外国制裁法》、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》的基础上,依托智库机构的情报搜集以及数据分析,夯实我反制抓手,阻止其供应链“泛安全化”扩散,维护我企业合法经营权益。

4.5 加强产业国际合作,坚持对外开放

现阶段,我应坚持互利共赢的宗旨和高标准、可持续、惠民生的目标,发挥超大规模的国内市场优势,继续推进与东盟成员国等东南亚国家在贸易、基础设施领域的务实合作,进一步释放相互在智慧城市、电子商务、人工智能、大数据、远程医疗教育以及新能源等领域的合作潜能,全面分享中国高质量减贫和疫情防控等领域的成功经验,在促进区域经济繁荣和维护社会稳定方面进一步彰显大国担当,借此不断吸引这些国家向我主动靠拢[15]。同时,依托关键原材料、劳动力资源以及巨大的消费潜力等优势,牵制欧美跨国公司对我投资与产业布局。