海外利益安全保护中的情报保障工作研究*

戚 凯 李坤泽

(1.中国政法大学全球化与全球问题研究所 北京 100088;2.陕西师范大学国家安全学院(政法与公共管理学院) 西安 710119)

海外利益是国家利益的重要组成部分,学界代表观点将中国的海外利益定义为“中国政府、企业、社会组织和公民通过全球联系产生的、在中国主权管辖范围以外存在的、主要以国际合约形式表现出来的中国国家利益[1]。”海外利益涵盖从在海外的国家核心利益等“高政治”领域到海外公民安全的“低政治”领域,是国家性、公共性和个人性的复合统一体[2]。伴随“一带一路”倡议逐步迈向高质量发展新阶段,中国海外利益的内涵日趋丰富、外延不断扩展,成为中国与世界各国互利共赢的重要载体,体现出明显的利他属性[3]。由此,海外利益安全问题也受到越来越多的重视。

海外利益安全是总体国家安全观指导下国家安全体系涵盖的16个安全领域之一,是总体国家安全保障工作中不可或缺的部分。加强海外利益保护对于我国整体发展利益和国家安全意义重大。因此,我国需精准把握自身海外利益保护的新形势新要求,不断优化海外情报保障工作体系建设、提升海外情报保障工作水平,进而更好地服务于国家战略需求,切实维护我国海外利益安全。

1 情报保障工作在海外利益安全保护中的意义

情报保障工作是海外利益安全保护中的基础性工作,贯穿海外利益拓展与维护的全过程。如果没有可靠的情报收集和分析支持,那么中国海外利益安全保护将无从谈起。

首先,在确定和拓展全新海外利益之前,离不开情报保障工作的支持。近年来,在“一带一路”倡议的引导下,中资机构“走出去”步伐大大加快,但也面临一系列挑战,如在发达国家经常遭遇“涉嫌倾销”“危害国家安全”“污染高碳”等污名化说辞的打压,在发展中国家受政府更迭、武装冲突、恐怖主义等问题影响等。上述风险使我国在国家、机构和个人层面均遭受巨大损失。譬如,中资企业海外并购投资意向受东道国政治阻挠、项目彻底失败等情况屡见不鲜,在外厂区遭遇有组织大规模冲击、员工遭遇绑架乃至伤亡等各类事件也时有发生。造成损失的主要原因包括部分中资机构对东道国国情缺乏了解、对东道国的多方面风险估计及应对能力不足,盲目草率“出海”投资或承接项目等。因此,在“出海”之前,机构和个人都需要充分的情报支持来全面了解东道国及相关投资项目的实际情况。只有全面的情报获取和深入的情报分析才能让机构对“出海”后潜在的风险进行全面评估,进而确定该计划的可行性并最大限度避免或降低海外利益损失。

其次,在海外利益确立后,维护好相关利益也依赖于情报保障工作。海外形势复杂多变,诸多发展中国家都存在政治动荡、武装冲突、恐怖主义等风险。同时,还存在中美战略博弈愈演愈烈、美西方遏华势力与日俱增、数字全球化趋势发展迅猛,数字空间商业情报窃取与黑客攻击等事故频发且难以预判等因素。因此,中国海外利益安全保护形势日趋复杂化。譬如,中国企业海外数据安全所面临的挑战极为严峻,一些国家或组织出于各种各样的政治、军事或经济目的,对中资跨国企业放置于世界各地的数据及服务器虎视眈眈,大量开展黑客攻击行动。凤凰网曾报道,2018年1月16日,中国智能手机企业一加科技(OnePlus)发现其旗下海外网站遭遇黑客攻击,一些客户的信用卡信息遭窃。新华社《环球》杂志2021年5月报道证实,2020年11月中国台湾地区精密电子仪器企业富士康位于墨西哥的工厂遭到某欧美背景勒索软件的攻击。

最后,海外利益安全的基础性研究也无法脱离情报保障工作而进行。海外利益安全研究是国家安全研究的一部分,国家安全学科涉及多领域、多层次、多方面,集交叉和综合属性于一体,学理性寓于实践性之中[4]。国家安全学科的特性决定了相关研究离不开全面深入精准的情报工作支持,该学科的基础性研究更需要通过大量由情报支撑的实证研究作为积累铺垫,才能将理论与实际充分结合,避免盲目追随西方国家的海外利益安全研究体系,继而构建出一套能够有效指导中国海外利益安全实践的理论体系。除国家安全学科外,区域国别、国际关系等同样与海外利益安全保护紧密关联的学科研究水平提升也离不开情报工作的基础性支持。因此,海外利益安全保护中的情报工作不仅有显著的实践意义,也为多个相关学科理论的发展提供了不可或缺的支持与保障。

2 中国海外利益安全保护的新形势

“走出去”倡议提出后,中国的海外利益正在世界各地更广阔的空间不断聚集,形成越来越多的利益节点,致使海外利益保护愈发重要,并成为中国总体国家安全中不可或缺的一部分[5]。2021年,中国对外直接投资流量高达1788.2亿美元,存量达27851.5亿美元,有2.86万家境内投资者在境外共设立对外直接投资企业4.6万家,分布在全球190个国家和地区[6]。随着中国海外利益的不断扩大,传统风险和非传统风险持续交织叠加,对强有力的海外利益安全保障体系的需求越来越大,海外利益安全也出现了很多新的形势与特点。

2.1 海外利益的主体更加分散

在“走出去”倡议提出初期,“出海”的主体以官方机构和大型央企国企为主,主要从事外交工作或大型能源和基础设施建设相关项目,海外利益分布相对集中。伴随“一带一路”倡议持续发展,越来越多的中小型私营企业进入海外市场,主体数量持续上升,经营项目越发多元,中国的海外利益分布变得更加分散。这些主体的安全防护能力相对不足,其海外利益受到威胁的概率更大。当前的海外利益保护工作除了继续关注投资规模较大、规格较高的官方机构和大型央企国企的海外利益安全保护之外,也急需全面加强对中小型企业和项目的保护。因此,海外利益保护工作的难度和复杂性显著提升。

2.2 海外利益的地理分布更加分散

伴随“一带一路”倡议深入推进,越来越多的国家与中国签署了共建“一带一路”备忘录,各类机构和企业出海的目的地变得越发多元:除传统上与中国经济关系密切的东南亚等地区外,非洲、中东、拉美等区域也逐渐成为中国海外利益聚集的地区。不同的国家国情差异巨大,海外利益保护需求和侧重各不相同。为维护更大区域的海外利益安全,就需要更强的区域国别信息情报收集和研判水平,构建起适用于不同区域的海外利益安全保护方案。

2.3 海外利益安全面临的形势更加复杂

当今世界正处于“百年未有之大变局”中,国际环境更加复杂多变,中美战略竞争的大背景让中国海外利益安全面临巨大的威胁与挑战。近年来,武装冲突加剧,政治动荡频发,传统安全风险水平重新上升,非洲和俄欧亚地区的部分国家政治不稳定风险尤为突出。中国是发展中国家,也是推进跨国商业发展的后发国家。为了争取更大的经济机会,中资机构的海外经营经常呈现出较低的“规避风险”特征:虽然中国企业的海外经营和安全保护经验明显弱于西方发达国家,却需要进入不稳定国家从事风险较高的行业[7]。一些东道国治理能力相对薄弱,政治局势不稳,中国在当地的经济存在容易遭到部分心怀不满的当地势力以及美西方污蔑中伤[8]。因此,上述风险逐步成为制约中国海外利益安全的主要不利因素。在这些不利因素的共同影响下,中国较其他发达国家面临更严峻的海外利益安全风险威胁。

2.4 海外利益安全保护的差异化需求提升

除传统的资源和基建等重资产行业的海外利益外,金融、技术服务、文体娱乐等海外新兴行业的海外利益也在迅速拓展;除官方和有形的海外利益外,非官方、无形的海外利益越来越多[9],不同领域、不同形态的海外利益主体形成了差异化的安全需求,使中国的海外利益安全保护工作不能只考虑、只关注由大型企业经营的传统行业,或少数大型项目的安全需求,更需立足国家、企业及相关海外利益保护机构等主体,重视其不同类型的差异化需求特征,充分关注到新兴行业的利益特征与安全需求,并提供更具针对性性的安全保护方案。

3 中国海外利益保护中情报保障工作的不足

近年来,巨大的企业海外利益保护需求和中国相对滞后的海外安全服务能力之间出现了较大落差,越来越多的政府和民营安全服务机构逐渐兴起,进入大规模扩张的快车道[10]。但相关情报保障工作还存在较多不足,主要体现在以下几个方面:

a.情报收集能力有待提升。情报收集能力不足仍然是中国海外利益保护的一大短板:现有的海外利益保护相关研究严重依赖二手甚至三手信息,海外媒体报道、海外智库分析等往往成为主要的分析依据和来源,出处也大多来自美西方国家。但这些情报经常缺乏时效性,可靠性存疑,其立场和侧重方向也经常与中国海外利益保护的现实需求并不匹配。若我国在实际的安全风险研判工作中过度依赖这些情报,则容易受到美西方话语误导,乃至落入各类陷阱,造成研判失误,进一步损害了中国的海外利益安全。

b.即时性和实用性有待加强。虽然绝大多数驻外与国内主管机构都意识到了海外利益保护中情报保障工作的重要性,但是相互之间的情报交流共享却十分有限,不能实现资源高效共享。驻东道国机构与国内情报分析机构存在较大脱节,信息沟通不畅。很多国内机构与企业重复整理和编撰以基础性信息为主的报告、数据库或信息手册,造成一定的资源浪费。另外,此类资料的实践指导意义也有待进一步提升。譬如,一些基础性报告的编撰者虽然有相关专业背景支持,但对海外利益安全需求和相应区域国别的一手资料掌握不足,很难提出有较高实践指导意义的对策建议。

c.研究人员高质量可持续培养有待加强。由于中国的海外利益安全相关研究起步较晚,国家安全和区域国别学科确立时间较短,一些情报保障研究人员只具备单一外语专业背景,过往研究领域并不直接与海外利益安全挂钩,更缺乏实际的驻外机构或企业工作经验,对东道国缺乏长期追踪与理解,不足以建立起对东道国深入的情报获取与分析能力[11]。譬如,一些研究人员会根据固有印象,对东道国选举做出“逢选必乱”的经验主义判断。同时,近年来,的确有更多的国际关系、国家安全学、区域国别研究等相关专业背景的高校毕业生开始选择从事海外利益情报保障工作,但由于行业仍处于起步阶段,职业发展前景不明晰,待遇上涨空间有限,很多就业者只将其作为一个过渡阶段,并不会长期深耕海外利益安全工作,导致人员流动较快,难以形成可持续的人才培养与提升体系。

d.情报数字化水平及保密意识有待提升。近年来,在中国与西方战略竞争加剧、数字空间斗争激烈的时代大背景下,旧有的情报评估方法与经验已经难以适应新的要求,在海量信息中筛选有用情报的工作量极为庞大,远非人力所能企及。在这种背景下,美西方国家业已开始高度重视通过大数据挖掘、人工智能、全时态自动跟踪等方法高效搜集与筛选情报。相比之下,国内在这方面的意识依然不强,依然更多侧重传统的情报搜集方式,由此导致耗资巨大却收效不足。除此之外,对相关海外利益情报的网络防谍意识也较弱,不少中资企业在海外发展过程中的保密意识不强,大量企业内部资料与数据在数字化、网络化的过程中没有做好脱密脱敏工作。

e.情报国际合作有待扩大。在中美战略竞争的大背景下,中国捍卫海外利益安全的行动常常被美西方诬陷中伤[12],中国与美西方几乎没有可能建立起有效的海外利益情报合作。然而,即使在中国海外利益集中的广大发展中国家,中国也尚未建立起稳定的政府间情报交流与安全合作机制。在当地发生可能侵害中国海外利益安全的重大事件时,国内职能部门往往缺乏直接对接部门与一手情报,继而严重影响反应速度。目前,缺乏海外情报合作机制已经成为影响中国情报工作开展与提升的一大障碍。

4 海外利益安全保护中情报保障工作的提升方向

新的国际形势为中国海外利益安全保护工作提出了一系列新的要求与挑战。为提升中国海外利益安全保护水平,为“一带一路”高质量发展提供更有力的支持,未来我国情报保障工作可以在以下几个方面作出进一步提升:

第一,进一步加强驻东道国使领馆、侨务组织、驻外企业等主体与国内相关海外利益安全保护机构的对接,提升情报收集获取和分析研究的能力。由相关官方机构或大型企业牵头,通过打通国内外环节,提升情报互联共享水平来减少情报收集整理传递的障碍,增强情报的时效性和丰富度,确保情报工作与具体的海外利益安全保护行动有效对接。

第二,充分整合现有的海外利益保护相关机构和平台,鼓励创新,减少重复工作。为解决情报保障工作中的资源浪费问题,提升海外利益保护效果,我国需要对现有的功能重复、情报能力不足的机构和平台产品进行相当程度的整合,减少低水平重复工作与内耗,争取为海外机构集中提供高质量的海外利益安全“一站式”服务平台。与此同时,鼓励各类相关机构积极探索创新,为中资驻外各类机构提供更加精准的、定制化的情报保障与安全咨询服务,促进行业内良性竞争。

第三,着力加强海外利益安全保护与情报保障人才培养,逐步构建起门类齐全、梯次分明的人才队伍。海外利益安全相关情报工作涉及学科领域多,不同区域国别差异大,对国家安全学科人才素养要求高,从而对人才培养提出了更高的要求。目前国家安全和区域国别一级学科已经启动建设,有鉴于海外利益安全的重大需求,高校和科研院所需要在培养方案上注重提升学生的职业发展兴趣,加强跨领域、跨学科培养,加深学生对海外利益安全工作的理解。对职业机构来说,要加强对现有人员的培训与可持续培养,提升其工作使命感与荣誉感,并给予其更加清晰的个人发展路径与提升空间。

第四,加大投入力促情报数字化工作实现飞跃式发展。数字全球化时代,在计算科学的快速推进下,信息与大数据分析技术在安全领域的运用潜能日益得到重视。网络使全球资讯浓缩在一个智能终端中,社会组织、个体借助网络所进行的联系日益频繁。信息与大数据技术具有很大潜能,通过对行为体在网络互动中留下的大量数据痕迹进行分析,我将能够有效预判各种安全风险萌生与发展态势。这一领域应该成为中国海外利益保护情报工作的重点突破对象。除此之外,与海外利益相关的网络情报保密防谍工作也应予以加强。

第五,审慎推进与若干国家的试点性情报合作机制。以“一带一路”倡议沿线国家为例,其中一些发展中国家与中国的交往政治基础稳固,没有历史包袱,对中国在当地的投资是高度期待与看重的。在这样的情况之下,基于平等互利的原则,可以试点逐步建立若干反恐、反暴、社会治安治理相关的情报合作共享机制,逐步扩大中国在海外利益安全保护领域的情报“朋友圈”。

5 结 语

中国机构与企业开展“走出去”工作成效显著,但相应的情报安全保障工作起步较晚,因此产生了海外利益安全保护需求与情报保障现实能力之间的较大落差。情报保障工作是海外利益安全保护中必不可少的一环。随着“一带一路”倡议的持续发展深化,国际形势日益错综复杂,未来对于情报保障工作的要求也一定会越来越高,不断提升情报保障工作水平是我国的必然的选择。

相对先发国家,作为后发国家的中国的海外利益安全保护经验尚不充足,情报保障工作还存在较大提升空间。要开辟出一条新的情报保障路径,既能够适应中国现实国情,又与海外利益保护需求相匹配,这必然需要长时间的探索。因此,提升海外利益安全保护中的情报保障水平是一项长期的工作,更是一项需要不断因时因地动态调整的工作。相关的聚焦与研究才刚刚开始,未来既需要进一步完善情报保障工作的理论体系构建,为具体的情报保障工作提供有力的理论支撑;还需要更多能够基于不同区域国别、不同规模和不同领域海外利益安全保护状况的实证研究来验证和修订理论成果。唯此才能真正改善现实的海外安全利益保护问题,为中国的国家安全保驾护航。