拜登政府生物防御战略解析

张 毅 梁 坤

(1.西南政法大学国家安全学院 重庆 401120;2.西南政法大学刑事侦查学院 重庆 401120)

0 引 言

自2002年小布什签署《生物反恐法》至特朗普发布《国家生物防御战略和实施计划》[1]以及相关的国家安全总统备忘录(NSPM-14)[2],美国历届总统共颁布了6部相关法案,发布了7份国家战略报告,签发了5项行政命令,均旨在为美国构筑一道双向度(即国内、国际两个领域)、立体化、全谱系的“生物安全屏障”[3]。特别是特朗普政府的生物防御战略,在与往届政府保持政策连续性的同时,改进了以往生物防御中的不足和缺陷,推动了生物科技发展和生物治理迈向新台阶,是美国首个全面应对生物安全威胁的系统性战略[4]。但这道屏障及这个全面的系统性战略,却未能有效地指引美国成功预警、应对以及减轻COVID-19大流行的损害和冲击。最终,COVID-19还是压垮了美国人的生活、经济和国家信心[5]。拜登政府上台后,一面积极地调整防疫政策,一面反思既往生物防御机制漏洞,并在推出新版《国家安全战略》[6]后不久,就更新了美国生物防御战略和实施计划[7],发布了落实战略计划的国家安全总统备忘录(NSM-15)[8]。后新冠时代,拜登政府是基于何种考虑,又遵循怎样的政策逻辑,推出了哪些重要的政策举措,对特朗普政府推出的美国首个全面的系统性国家生物防御战略进行改革升级?本文试图通过背景研究、文本分析等手段厘清上述问题,并以此为基础,进一步探讨拜登政府生物防御战略对华影响及对策建议,就我国生物安全相关工作发掘可资借鉴的经验启示。

1 出台背景

新冠疫情叠加新一轮产业革命以及大国战略性竞争,推动世界百年未有之大变局加速演进。这就是推动刺激拜登政府升级创新美国生物防御战略体系的时代大背景。

1.1 新冠疫情暴露既有生物防御战略不足

特朗普政府的国家生物防御战略和实施计划曾一度被认为“就生物安全议题做出了美国历届政府最系统、最全面的阐述”[9]。但新冠大流行的爆发,刺破了美国编织的生物防御网络,导致拜登政府不得不直面三大挑战,即:一是既有生物防御战略实施机制存在诸多漏洞,新战略必须对实施机制进行完善改进。如美国政府问责局审查特朗普政府战略后提出的,缺少用于评估联邦和非联邦资源能力的数据分析,跨机构联合决策没有明确、详细的流程、角色和责任,所需资源固有的分散性等问题[10]。再如美国两党生物防御委员会(Bipartisan Commission on Biodefense)执行主任阿莎·乔治博士指出的,生物防御机制仍存在领导机制缺乏稳定性、联邦机构之间以及公共与私营部门实体间缺乏协调、国家生物检测集成系统资源不足运行乏力、国家战略储备不足、医疗对策创新缺乏资金等问题[5]。二是未能有效应对COVID-19的实践表明,既有战略无法帮助美国规避下一场大流行可能造成的巨大损失,新战略必须实现手段与目标相匹配的创新升级。面对新冠病毒,既有机制与生物防御目标的不匹配,在美国催生了惨痛的前车之鉴。据统计,截至2021年8月中旬,美国感染新冠的死亡人数就已超过62万,经济损失高达16万亿美元[11]。而更需警惕的是,传染病的间歇性大爆发正在成为一种常态,并带来了巨大的经济损失。2018年6月,世界卫生组织监测的“优先疾病”清单上的八类疾病中已有六类首次暴发。而在新冠肺炎疫情暴发前,全球每年为应对中度和重度流行病付出的经济代价约为5700亿美元,相当于当年全球GDP的0.7%[12]。三是后疫情时代既有战略所需的巨大财政预算已然较难保障,新战略必须平衡好经济复苏与生物防御所需的预算投入。新冠肺炎疫情的全面爆发及持续发展导致美国联邦税收负担加重,加剧了联邦财政的收支矛盾,最终导致美国联邦财政失去稳健性,债务规模飙升,通货膨胀率达30年来最高水平。美国滥用国家信用提高债务上限的行为,严重损害了美国的国际信用,而赤字支出作为美国财政对经济社会作用的核心手段却被不断强化,经济复苏不得不依赖于财政政策货币化支持下的债务扩张[13]。面对巨额财政赤字及安全与繁荣对财政支出日益严重的依赖,拜登政府需要创造性地提出解决方案。

1.2 生物科技革命推高“两用性”战略忧虑

2018年11月,美国政府问责局发布报告,将先进的军民两用技术确定为美国国家安全面对的四大长期新兴威胁之一,并将生物技术归类为先进的军民两用技术类别[14]。而今,以基因组测序、基因编辑、合成生物为代表的前沿生物技术,催动生物经济发展成为新一轮产业革命的关键领域,在美国战略界诱发愈加高涨的“两用性”战略忧虑。

一方面,欧盟、德国、意大利、日本等国以促进经济繁荣、实现可持续发展为目标,纷纷出台并更新了生物经济战略,而美国自奥巴马政府2015年更新美国创新战略后,一直没有发布任何联邦层面的生物经济战略或愿景[15]。美国担心面对日益激烈的国际竞争,如果不战略性地投入必要的资源,将失去竞争优势[16]。另一方面,随着生物技术的扩散和生物实验门槛的下降,生物技术被误用、滥用的风险陡增,对公众健康、生态环境、农业畜牧业等构成严重威胁,大幅增加了生物防御事业的复杂性,提高了美国实现生物安全目标的难度。而美国一贯追求建立在技术产业霸权基础上的绝对安全,非常重视生物科技产业创新发展与生物防御的相互赋能。

美国战略界认为,忽视美国生物经济的增长会影响国家安全,故而,面对更加激烈的国家间竞争,美国必须开发利用生物技术优势的新机制[17],在保持创新和增长的同时,寻求理解、评估和保护生物经济的战略[18]。拜登政府显然仍在遵循这一政策逻辑,在应对COVID-19的过程中明确提出,“转变我们的能力” 是制的更广泛的生物防御和大流行病防范战略的核心要素,而科学技术的进步让美国在历史上第一次有机会补充储备并转变能力[19]。

1.3 全政府对华混合战亟需多域统筹

2020年5月,特朗普政府发布的针对中国的战略方针提出,以现实主义原则为指导的全政府方法直面中国挑战[20]。而混合战对美国战略界而言,通常用于描述国家和非国家行为者为减轻相对于美国的劣势而采取的复杂手段,中国、俄罗斯和伊朗被认为是美国的混合战假想敌[21]。具体而言,科技战、经济产业竞争以及与此有关的安全议程泛化,在美国全政府对华混合战中占据了越来越重要的地位。在对华战略认知方面,美国对中国在生物科技与生物经济方面的发展进步一直颇为警惕。虽然,中国的生物技术产业在过去十年中发展迅速,但就市场规模而言,仍不及美国生物技术产业的十分之一,但美国认为中国正在寻求通过其自上而下的政府战略和协调、人才招聘计划、高额研发支出来缩小这一差距[22]。同时,美国战略界还毫不避讳地将中国列为生物战假想敌。新冠大流行期间,兰德公司就曾警告美国政府称,“想象一下与中国的战争,一种更致命的病毒摧毁了太平洋的航母机组人员和空军基地”,并建议国防部要为“未来在更具传播性和致命性的大流行期间的大规模行动做好充分准备”[23]。在对华政策实践方面,美国针对中国获取生物技术等新兴和基础技术的努力,以阻止中国公司通过少数股权投资获得美国的创新成果为目标,推出了《外国投资风险审查现代化法案》[18]。此外,美国国家情报总监办公室召集的保护生物经济委员会(Committee on Safeguarding the Bioeconomy)还建议,对生物领域的人才进行全过程跟踪以防止竞争对手“窃取知识产权”,为安全机构提供生物科技及经济方面的专业知识以提高安全审查能力,加强生物领域信息基础设施建设以防止数字入侵、渗透或操控[15]。由此可见,无论是出于生物防御目的,还是基于生物科创与产业竞争考虑,美国生物防御战略势必延续全政府对华混合战这一政策主线,就遏制打压中国生物经济发展和生物安全保障能力进行谋划部署。

综观上述背景情况可知,新形势下拜登政府必须重视生物安全与经济发展、全球战略等其他议程的关联性,不可能仅以“见山是山”的思路来规划未来的美国生物防御战略。因此,要深入准确地解析认识拜登政府的生物防御战略体系,不仅应对拜登及特朗普政府生物防御战略及其实施计划等生物安全领域专题报告进行纵向的比较分析,还应对提供宏观战略指导的美国国家安全战略以及赋能生物安全的生物经济发展相关战略,进行横向的关联分析。

2 新旧版生物防御战略的历史分析与延展逻辑

美国的生物防御战略一般由战略、实施计划及相应的总统国家安全备忘录组成。拜登政府的生物防御战略(以下简称“新版战略”)并非凭空产生,而是继往开来,在“继往”方面,延续了美国历届政府的诸多核心政策逻辑,这些核心逻辑在特朗普政府制定的美国国家层面首个全面系统的生物防御战略(以下简称“旧版战略”)中已有充分体现,在“开来”方面,主要表现为继续完善生物防御战略实施机制,将生物安全与整体国家安全和发展战略统筹谋划一体部署。

2.1 生物防御核心政策逻辑继承

旧版战略虽然在面对COVID-19时遭遇失败,但在梳理延续历届政府生物防御核心政策方面的贡献仍是不可磨灭的。新版战略对旧版战略的诸多继承,也充分体现了美国生物防御战略一以贯之的政策逻辑。

其一,突出强调生物技术的两用性,主张安全与繁荣不可分割。新版战略几乎完全认可上届政府关于“生物科技的两用性”的论断,强调生物技术快速发展带来新的生物风险。基于这样相同的认知,旧版战略将“在源头上检测和遏制生物威胁”和“促进美国繁荣”列为美国生物防御事业的两大支柱,而新版战略也主张美国的生物防御应当走一条综合“安全”与“繁荣”的道路。可见,卫生安全的实现与生命科学和生物技术的发展以及生物医药等产业的繁荣,已经成为美国生物防御战略不可分割的关联目标。

其二,重点关注生物防御能力的系统创新,巩固美国的全球领导地位。新旧版战略均认为,美国长期以来一直是创新的领导者,因此也都主张,美国必须围绕“评估、预防、准备、应对和从生物威胁中恢复”五大目标,通过推广创新技术和系统、寻求创新方法和伙伴关系、发展生物科技等手段,直接可持续地投资于各项能力建设,以期建立一个具有全球影响力的强大的生物防御事业。可以说,生物防御事业的系统性创新,一直都是美国全球创新领导地位在生物安全领域的具体体现。

其三,反复声明生物威胁不分国界,凸显美国的全球卫生安全安排。虽然旧版战略提出“单方面采取行动”,但也将此举限制为“多边机构和合作伙伴未准备”且“美国必须采取行动”的“必要时”。新旧版战略均坚持“传染病是不分国界的”“生物事件风险是全球性的”“仅靠国内行动不足以保护美国的健康和安全”以及“生物事件的后果是灾难性的”等论断,重点关注传染病的全球传播、生物武器及其扩散、实验室事故风险以及流行病临床数据泄露等四类生物事件,主张在国内一致协调美国政府各类活动,在国际上凝聚共识,通过生物安全规程、适当的监督、数据共享等,建立针对生物事件风险“有效的集体缓解能力”。总体上,新旧版战略均是以风险全球性以及生物事件中美国安全与国际安全的不可分割性论断为基础,凸显美国在全球生物风险管理中履行规程设置、透明度监督等领导者权力的必要性。

2.2 生物防御方法机制创新

针对旧版战略在实践中暴露出的主要问题,新版战略以“实现有效、由国家主导和资助的卫生安全系统”为目标,进行了诸多创新。

2.2.1在战略认知方面

首先,调整对三类“生物事件”关注顺序,突出了“对人类、动物、植物或环境造成伤害的任何自然或意外事件”,将生物恐怖主义排列顺序从首位调整到了第3位。其次,新增了强调多部门和跨学科合作的“一个健康”(One Health)方法以及国家或国际重大生物事件两个概念。再次,在生物风险管理中增加了关于气候变化、数据共享、供应链弹性、农业经济、过往传染病的再次出现等多个考量。

2.2.2在国内机制方面

首先,解决了特朗普政府设立的由公共卫生服务部部长牵头的生物防御指导委员会权力不足的问题,设立国家安全委员会全球卫生安全和生物防御局(Global Health Security and Biodefense Directorate)并由总统国家安全助理统筹其事。其次,突出生物防御工作机制的“全政府性”,从国家安全委员会、国土安全部、国防部等重要安全部门到农业部、环保署、交通部等行政机构,在具体目标任务中或牵头负责或部分参与,分工明确配合紧密(见图1)。再次,确保优先事项得到充分的预算支持,要求总统国家安全事务助理与总统国土安全顾问必须至少每3年审查并更新防御战略实施计划的优先事项,每年召集相关机构高级官员开展一次生物卫生经济情况演习,年度预算分配给生物防御的资源必须量化并接受国家安全委员会的审查。最后,以“持续的绩效评估和改进”确保战略计划得到有效执行,要求国家情报总监每年或更加频繁地与国防部长和国土安全部部长等相关机构负责人协调,向总统国家安全事务助理提供关于生物威胁的评估报告。

注:机构牵头或参与分工情况具体规定在5大目标的三级子任务中,笔者向牵头机构赋值3,参与机构赋值1,并按照二级任务项统计牵头机构权重赋值,制作此图

2.2.3在优先事项方面

首先,希望通过组织变革或设立特定的国家情报官员职位重点处理生物威胁、全球卫生和生物技术相关事务,并增加了对国内和全球的生物威胁检测、生物监视和信息系统“整合”的强调,以进一步提升早期预警能力。其次,新增了溯源追责任务项,要求使用所有可用工具追究肇事者的责任。再次,新增了打击虚假信息的任务要求,主张通过汇编和共享生物威胁、生物事件和响应信息,提供以证据为基础的公共信息等方式,打击和减少虚假信息和错误信息的传播。最后,新增了对关键基础设施和供应链的关注,主张采取全政府方法评估关键供应链的脆弱性,加强关键供应链弹性,保障美国的应对和恢复能力。

2.2.4在国际合作方面

a.强调了要通过签订标准数据使用协议和谅解备忘录、加强数据隐私与信息安全等方式,改善国际数据共享,解决限制生物检测数据交换的政策问题,以快速、安全、可靠的共享技术,整合改进现有的全球预警系统。b.给予生物实验透明监督前所未有的重视,针对高风险生命科学研究和潜在大流行病原体研究的实验室数量增加导致的实验室事故风险上升趋势,主张与伙伴国家合作执行透明、严格、全面的监督、监测计划。c.在全球范围内改进生物安全和生物安保标准及实践,培育生物安保专家队伍,通过生物、化学、物理和计算科学等多学科融合发展促进生物安保创新,争取双多边生物安全安保承诺,改善缩小国家间生物风险管理能力差距,逐步建立区域和全球机制。d.在全球卫生健康议程下,通过持续的政治、财政和技术对外援助,催化美国领导力,引导受援国成为国际合作伙伴,以美国提供的检测、评估框架、行为规范等加强国家能力。

2.3 生物防御能力转型

在应对生物威胁时,拜登政府曾感慨可用资源的捉襟见肘[24],也充分认识到要保护美国免受生物威胁,必须从根本上转变其能力。为此,新版战略进行了巧妙布局,通过科创产业投资发展实现能力转变,为生物防御提供长期可用的物质技术基础,通过必要的物资储备、弹性供应链和高效的组织管理体系,建立投入有限运作高效的弹性机制,为统筹解决政府主导刺激生物创新急需资金和生物防御预算难以满足两大问题,提供了一种创造性方案。

其一,融合科创产业议程,通过发展投资补强物质技术基础。政府通过有计划的投资来支持多学科融合创新,持久地支持生物防御事业。投资的重点能力包括,促进接触者追踪能力的数字技术,快速的检测手段、疗法开发与分发、疫苗开发生产,用于个人防护装备制造的新材料开发、先进制造、可重复使用等技术,抑制环境中病原体传播的工具和技术,公共交通建筑等的通风过滤灭菌技术等等。

其二,用好生物防御直接预算,实施必要的战略储备。首先,强调必须维持可持续和不断改进的联邦个人防护装备库存,至少满足90天的紧急需求。其次,开发用于治疗严重疾病的病原体不可知性疗法,并获得至少两种疗法的监管批准,在5年内进行国内储备。再次,招募、培训和维持一支由重要的关键卫生基础设施工作人员、公共卫生实验室科学家、技术人员和数据质量管理人员组成的强大、灵活、永久的骨干队伍。

其三,针对生物安全动态可变需求,布建有弹性的供应链格局。所谓的弹性首先表现为“可扩展性”,能够敏捷地对供应链中断以及需求的增加做出敏捷性反应,其次是“多样性”,以减少对单一地区、来源或产品的依赖,再者应当具备一定的激增能力。为实现此目标,新版战略计划通过规划并定期更新战略储备的方式,以为现有卫生健康提供基础设施为牵引向市场提供持续的需求,引导公私伙伴关系布局维护弹性供应链。

其四,确保战略计划实施有力高效,设置可衡量的目标任务。新版战略为美国生物防御事业设置了一个雄心勃勃的时间表(见表1),充分体现了拜登政府对“高效”的追求。这个时间表也是国家安全委员会全球卫生安全和生物防御局审查评估美国生物防御能力的参照标准,指导着所有公私部门的生物防御活动。

3 生物防御战略与其他政府法规政策的关联分析与政策衔接

生物防御战略是美国国家安全战略在生物安全领域的具体化,在美国整体安全发展战略的统筹下,与其他具体领域的战略政策呼应衔接,合力护持美国全球霸权。而拜登政府的生物防御战略在统筹衔接方面可以说更胜以往。

3.1 国家安全战略统筹下的生物防御

拜登政府将其于2022年10月发布的国家安全战略定位为一个“立足于当今世界的 360 度战略”。具体到生物防御事务,其国家安全战略:

首先,为各具体领域的战略规划提供了协调一致的政策原则。一是强调繁荣与安全不可分割,围绕“一个自由、开放、繁荣和安全的世界”愿景,将“抓住21世纪所有的经济机会”“促进美国工人利益”作为重要的安全战略目标,主张维持和加强实现稳定、繁荣和增长的原则和制度。二是强调美国以实力为基础的领导力,将投资创新作为繁荣与安全的共同基础,推出全新的技术战略和现代产业战略,通过战略性公共投资,补充私营部门的创新能力,发展生物技术和生物制造、微电子、先进计算和量子技术等21世纪基础技术。三是提出了统筹地缘政治竞争与非传统安全威胁的“双轨策略”,对于中国这个“唯一一个既有意图也越来越有能力”的全球性竞争对手,主张通过“深化与联盟核心的民主国家的合作”予以应对,对于传染病、气候变化等跨国共同挑战,则主张“建立最强大和最广泛的国家联盟”以增强集体能力。

其次,在“合作应对共同挑战”一章专设“流行病与生物防御”一节,提纲挈领地申明生物防御工作要点。一是强调要居安思危,充分认识生物防御事业紧迫性,警惕下一次大流行可能更具传染性且更致命,而采取措施积极准备应对下一次大流行的机会窗口已经很小。二是重申了灾难性生物风险应对准备工作,包括改进早期预警和疾病监测、数据共享和预测,加快发展国内制造和医疗对策的交付,推进安全的生物技术开发和制造,并克服护理质量和获取机会方面的不平等。三是突出“其他国家不认同美国对提高透明度和与国际社会共享关键数据的信念”这一问题,计划深化与志同道合的国家的合作,以推进国际改革制定国际标准。四是减少与技术进步和两用研究相关的生物风险,包括通过建立和加强国际生物安全和生物安保规范和实践。

再次,强化国家安全活动跨领域协调,为生物相关事项统筹合力提供政策接口。一是突出流行病与气候危机、生物多样性丧失的关联性,强调气候、生物威胁的系统性,主张统筹考虑粮食安全、健康与公共卫生利益进行多领域联合治理。二是从经济安全的角度陈述生物技术和生物制造技术带来的经济机会,鼓励开发可以治愈疾病的新药,增加可持续种植健康食品的产量,多样化和加强制造供应链,投资建立一个维护美国安全、繁荣和价值观的技术工业基础。三是将非传统安全议程嵌入地缘政治,以印度-太平洋地区为气候危机的重心,计划通过合作援助,在该地区建立抵御大流行病的能力并加强其卫生系统,扩大该地区预防、发现和应对紧急情况的能力。

3.2 与创新发展战略衔接的生物防御

除了将生物技术作为关键领域纳入投资考虑的CHIPS 和科学法案[25]外,拜登政府还通过先进制造国家战略[26]以及国家生物技术和生物制造计划[27],扩充对生物技术和生物制造的国家投资,以强化生物防御的物质技术基础。

与生物安全战略几乎同时发布的先进制造国家战略,由美国国家科学技术委员会下属的先进制造小组委员会(Subcommittee on Advanced Manufacturing)负责,每四年更新一次,为美国技术发展计划确定优先事项。该报告在研判未来技术的过程中,从护持美国全面技术优势的战略高度,肯定了生物创新的多重意义。a.明确阐释了先进制造与增强环境可持续性、应对气候变化、改善医疗保健等议程的高度关联性,并为实现“美国在先进制造业领域的领导地位”这一愿景,设定了三个相互关联的目标,即开发和实施先进的制造技术、培养先进制造业劳动力和在制造业供应链中建立弹性。b.确定了未来四年的 11 项战略目标,其中第3项即为“实施先进制造以支持生物经济”,并基于COVID-19预示着“战略竞争对手对美国非动能威胁增加”的判断,强调弹性安全先进的生物制造供应链,对美国应对流行病、气候变化以及巩固全球经济、地缘政治领导地位的重要性。c.展现了统筹谋划多领域发展与安全的政策思路,除气候变化、健康卫生外,高度关注先进生物制造与能源、粮食安全、经济发展以及劳动力多样化等关键问题的联系,主张生物经济既应由生命科学和生物技术创新驱动,也必须由工程、计算和信息科学的技术进步推动,既要追求生物制造规模的扩大,也要重视生物安全和数据隐私控制,最终确保“促进和保护美国领导地位、竞争力和国家安全”的生物经济。

国家生物技术和生物制造计划是拜登政府刺激推动生物经济发展的专项政策,也充分体现了对发展与安全的高度统筹。该计划在战略定位方面,既强调生物技术与生物制造带来的经济增长机会,也突出其在开发和生产保护美国的救生诊断、治疗和疫苗方面的重要作用,以及对实现气候和能源目标、改善经济安全的战略意义,主张以“全政府协调”的方法,推动生物技术和生物制造在健康、气候变化以及经济安全方面的创新解决方案,并为计划实施设置了三大政策要点,即:投资基因工程、细胞编辑、生物数据等基础科学能力,投资和促进生物安全和生物安保以降低与生物技术进步相关的生物风险,保护美国生物经济防范外国对手及战略竞争对手通过合法和非法手段获取美国技术和数据。

国家生物技术和生物制造计划在具体政策方面:一是突出强调生物数据相关工作的重要性。一方面,将生物数据生态系统作为关键研发领域进行投资,计划发起生物经济数据倡议,促进包括基因序列数据在内的生物数据的公开共享,填补数据空白,投资新生物科学数据中心、扩大癌症研究数据生态系统等国家生物数据基础设施[28],以建立高质量、范围广泛、易于访问和安全的生物数据集。另一方面,要推进生物数据相关的网络安全最佳实践,由国土安全部定期对生物经济相关的关键基础设施进行脆弱性评估,加强与行业在网络安全威胁信息共享、漏洞披露和风险缓解以及美国生物经济基础设施风险方面的协调,防范对生物信息系统的渗透、操纵以及对生物数据的恶意滥用、删除。二是反复申明要促进“安全可靠”的生物技术和生物制造研究、创新以及产品开发和使用。一方面,提议澄清和简化法规,并通过额外的行政手段和立法提案,提高生物技术产品监管过程的清晰度和效率;另一方面,又呼吁启动生物安全和生物安保创新倡议,将生物风险管理视为生物技术和生物制造研发生命周期的基石,为国内生物风险管理立法,为国际生物安保实践增设标准。三是始终聚焦巩固并扩大美国的生物技术优势以及生物经济领先地位。一方面,以减轻生物制造供应链风险为出发点,着力扩大国内生物制造能力,培育劳动力,对生物信息学、数据分析、人工智能等生物技术重点新兴领域进行投资,通过生物基优先计划(BioPreferred Program)等政府采购项目扩大生物产品机会[28],以构建充满活力的国内生物制造生态系统。另一方面,主张通过国际参与,加强全球双重用途研究监管,抵制发展中国家普遍支持的惠益共享原则推动数据共享,并以生物数据隐私和供应链安全为考量定义“全球生物经济威胁”,通过国内的行政活动、法律监管、技术保护等手段,全面评估应对来自竞争对手的威胁。

4 风险启示

通过对美国生物防御战略纵向的历史比较以及横向的关联分析,可以看出,拜登政府生物防御战略体系体现出有机统筹财政投资引导下的经济发展与政府细管理下的国家安全,综合处置数据、虚假信息等新兴安全威胁与生物非传统安全风险,以及联结国内全政府引导下的全社会性动员与全球霸权主导下的地缘政治斗争等特征。可以预见,一个更加系统地以维护美国技术、经济、制度霸权为目标的生物防御战略体系,一方面将不可避免地影响国际生物安全环境以及大国生物经济竞争格局,另一方面也将为其他国家在后疫情时代完善生物防御机制提供借鉴启发。

4.1 新版战略涉华潜在风险及其应对

解析美国的生物防御战略及相关政策,审视背后的政策逻辑,可以发现“战略竞争对手”始终是美国生物战略的重大关切。在拜登政府的生物防御战略体系下,中国作为美国唯一的全球性战略竞争对手,必然首当其冲,面临诸多风险挑战。

第一,中美生物安全困境持续扩大。拜登政府的生物防御战略依旧是打着“防御性”旗号,大力投资研发具有军民两用性质的先进生物技术。这种基于国家自利并囿于国家安全的全球卫生战略,可能会被其他国家认为是进攻性的生物计划,加剧国家间的生物安全困境[29]。事实上,美国防御计划包含数以百计的生物安全实验室。美国仅在乌克兰就资助了26个生物实验室,却对这些实验室的地点、功能、用途以及安保情况等讳莫如深,已经引发了中国、俄罗斯的合理质疑[30]。美国生物安全及其实施计划的不透明,对于中国、俄罗斯、伊朗等战略竞争对手而言,无疑构成了巨大风险。更不利的是在COVID-19大流行期间,相伴而生的还有全球传播生态的剧烈震动以及美国针对中国的污名化叙事[31],还严重损害了破解生物安全困境所需的大国间信任基础。

第二,地缘政治博弈生物议程权重凸显。拜登政府将生物防御议程纳入其印太战略,中美大国博弈必然再添新议程。美国国际开发署作为新版战略早期预警和预防任务的主要牵头机构(见图1),主要通过对外非军事援助,推广美国生物实验安保规范,援建全球生物检测基础设施,达成多双边生物数据共享机制,提升美国全球卫生安全倡议政治影响力。国际开发署从2009年启动新发流行病威胁(Emerging Pandemic Threats)计划开始,就一直致力于“增强发展中国家预防、发现和控制动物和人类传染性疾病的能力”,对危险性病原体构成的重大威胁进行早期识别和响应[32]。事实上,除前苏联地区外,美国援建的生物实验室在泰国、菲律宾、马来西亚、越南、柬埔寨、老挝等东南亚多国也有分布[33]。这些中国周边国家的实验室,也早已是美国“生物风险监测网络”的重要组成部分。值得注意的是,在新冠疫情期间,美国就已通过国际开发署以及与澳、日、韩国等亚太盟友的密切协调,对太平洋岛屿国家大力援助,表现出遏制中国的地缘政治考虑[34]。基于这样的地缘政治实践,新版战略在国家政策层面进一步确认了生物防御议程与印太地缘战略的紧密关系。

第三,遏压中国生物经济加速布局。展望未来,生物科技与其他技术领域交叉融合,推动塑造未来经济社会面貌,但国际生物科技研发活动的规范准则碎片化、失序运行,潜在安全风险和利益冲突有恶化趋势[35]。参考美欧构建绿色霸权规锁发展中国家的既往经验[36],拜登政府的生物防御战略体系同样试图以单边规制填补国际规制不足,着眼构建一种结构性权力,并最终将其转变为生物霸权,即:通过所谓的战略性公共投资强化生物科技与生物制造优势,夯实美国在生物领域的物质技术基础;在国内建立完善的生物研发透明监管、生物实验安保标准等新单边规制,以新范式刺激技术知识创造;基于生物技术两用性及供应链弹性考量,将生物科技与产业议题“安全化”,阻遏技术知识及资本产业向竞争对手国家外溢;同时通过支持八国集团、世界卫生组织等多边平台中的生物风险监测机制建设,以及服务于大国竞争的对外卫生援助[37],将单边属性的国内规制升级为国际生物研发活动的规范准则,遏制打压战略竞争对手的生物科技创新与生物经济发展。

拜登政府的生物防御战略体系本质上具有突出的单边属性和霸权属性,而无论是生物经济的深入发展还是生物风险的防范化解,客观上均要求全球各国以共谋发展共享安全的理念采取行动。因此,中国可以考虑:一是坚持统筹自身安全与共同安全,积极参与国际卫生条例等全球疾病监测机制的修订工作,与战略合作伙伴深化生物研发及其监管合作,强化双多边生物风险监测与通报合作机制,针对单边不透明的生物研发大国,通过案例举证支持的舆论叙事保持压力,着力推动平等公开的生物研发透明监管机制建设。二是坚持统筹传统与非传统安全,要高度重视生物经济以及生物安全议程在美国印太地缘战略中的地位作用,建立健全情报监测预警和威胁研判机制,紧盯敌意国家在我周边援助筹建的生物实验设施及项目,构建生物安全双多边协议,严防美以中国周边为跳板,盗取我国生物遗产资源,就近开展特定病原体研究活动等。三是坚持统筹发展与安全,要充分利用我国生物遗传资源丰富、生物经济市场广阔等优势,在国内进一步完善生物数据保护、病原体实验监管、生物研发安保及生物安全相关审查等法律法规,在国际上尊重广大发展中国家参与生物经济发展成果分享的普遍愿望,尝试以“有限开放”的多边协议形式,基于“惠益共享”原则推动病毒毒株数据及其他生物遗产资源数据的跨境分享,为我国及各平等合作伙伴国生物经济发展谋取制度性支持。

4.2 对新版战略的经验借鉴

后新冠时代,积极准备应对下一场重大生物安全事件,依然具有突出的重要性和紧迫性。拜登政府生物防御战略体系“继往开来”,总结了美国二十余年的政策经验,完善了新冠大流行中暴露的战略政策漏洞,围绕能力转型开启了美国生物防御事业新局面,可为各国完善生物安全治理提供一些有益的借鉴。

a.在完善国家生物安全治理体系方面,卫生、民政、交通乃至国防、警务等诸多部门均涉及其中,条线条块关系复杂协调难度大,工作任务又涵盖科创管理、边境防疫、情报预警、数据监管、跨国合作等诸多事项,系统落实持续有效着实不易。对此,我国应既坚持系统思维,充分重视生物安全与气候变化、环境保护、农业医药、能源材料等相关议题的跨域联系,将生物防御事业视为一项全政府活动,加强权威的常态化的集中统一领导,也要注意分工协作,明确各部门分工职责,设定任务时间表,建立风险评估、预算投资、模拟演练、战储更新等定期检查问效机制,确保各参与部门系统落实生物安全治理各项工作职能。

b.在打造国家生物安全战略科技力量方面,技术先进、运转良好的科研基础平台、研发生产企业、人才团队等,是一国生物防御战略赖以生效的支柱性力量,其培育发展既离不开政府引导扶持,也需要实现自我造血良性发展。因此,我国应既要用好战略性公共投资,通过支持生物研发及重大生物基础设施建设,部署生物科技与人工智能、高性能计算等多学科融合项目,实施生物安全战略物资储备、服务采购及对外援助等,为生物科技创新和生物经济发展提供资金和必要的市场需求,又要充分发掘生物经济促进社会变革的巨大潜力,推动生物科技创新在食品营养、国民健康、生态环境、就业等相关领域发挥“民生科技”作用,形成可持续发展的内生动力。

c.在参与全球生物安全治理方面,推动生物遗传数据的跨国获取及开发利用,建设应对与生物科创相伴生的安全风险监测防控国际标准规范,生物资源大国和生物科技产业强国都是重要的利益优关方,不能任由科创经济强国主导国际机制建设,剥夺发展中国家参与分享新一轮产业经济变革成果的权利。对此,我国应将生物数据惠益共享、生物实验室安保、生物研发透明监管等标准规则建设纳入“一带一路”科技创新行动计划,提升多边规制中的中国方案影响力,通过“‘一带一路’联合实验室”“技术转移南南合作中心”“科技抗疫国际合作行动”等平台,持续深化合作形成丰富实践,发展和壮大全球伙伴关系网络,构建支持平等合作共赢共享理念的国际联盟。