“双一流”背景下高校财会监督研究

■刘文权 李毅青 王 舟 赵 栩

习近平总书记在2020 年十九届中央纪委四次全会上，首次将财会监督提升到国家治理体系中的更高层次，被纳入了国家十大监督体系，从而也赋予了财会监督新的内涵和使命。2023 年中共中央办公厅印发中办4 号文件《关于进一步加强财会监督工作的意见》的通知，强调财会监督的重要性并为进一步加强财会监督工作，更好地发挥财会监督职能提出意见。

自2018年《关于高等学校加快“双一流”建设的指导建议》发出以来，各高校重点加快一流大学和一流学科的建设，全面提高人才队伍建设能力，强化高效内涵式发展，推进我国高等教育整体水平的提升，因此对高校的财会监督提出了更高的目标与要求。高校的财会监督体系应跟紧步伐，不断完善，更好地服务高校于“双一流”建设。

高校作为教育科研的重要基地，培育人才的中坚力量，发展科技创新的主要阵地，具有举足轻重的战略地位。在各高校建设“双一流”的教育事业背景下，高校的办学规模不断扩大，资金来源呈现多样化的趋势，因此高校的经济事项日渐复杂，这既要求高校财务工作要拓展新思路和方法，也客观上赋予了高校财会监督新的要求和使命。高校财会监督通过运用合理手段，对内部资金活动进行系统性与全面性监督，旨在规范内部经济管理活动的同时，提高财务信息质量，严肃财经纪律。然而近年来，会计信息失真、财务舞弊、会计造假等现象层出不穷，阻碍了高校“双一流”建设与内涵式发展，为财会监督敲响了警钟。所以，全面完善高校财会监督体系，规范资金管理活动，推动高校治理能力现代化仍是一个重要问题。

一、“双一流”背景下高校财会监督的内容

（一）预算监督

高校预算监督主要包括三部分，预算编制监督、预算执行和预算绩效评价监督。在遵循国家财政法律法规的基础上，高校应当严格遵照政府工作要求，固化预算管理观念，与自身实际结合编制高校预算。在执行预算收入方面，高校收费应当严格遵循审批的收费标准，避免出现收费乱象；严格按照预算编制内容进行支出，做到无滥用和挪用款项等乱象。在此过程中，实施全过程的监督以确保预算编制与执行的真实性、完整性、准确性。

高校在对预算实施监督时，除了关注传统的预算编制与执行，应强化绩效管理观念，实现预算与绩效的一体化结合，因此预算绩效评价更应重点关注。预算绩效管理的监督，除了关注预算资金的实际拨付、支出执行情况及结转结余外，更看重绩效目标的完成程度、产出的经济效益和社会效益以及学生和社会的满意程度，同时也包括前期可行性研究与预算调整的监督，对重大项目及重点政策的监控。此外，重视预算绩效评价监督结果的应用，以后年度预算安排可以根据监督结果进行参考和调整，形成反馈、调整及提升绩效管理的良好循环。通过对预算编制、预算执行、绩效管理的多重财会监督，提升高校各项使用效率，降本增效的同时，优化内化资源配置，助力高校“双一流”建设。

（二）收支监督

收入和支出是高校财务事项的两大内容。高校收入来源具有多样性，种类繁多，性质不一。高校的收入监督，应当注重收入来源的合理性和合法性，监督收费标准是否符合规定，收入钱款是否有挪用与截留的乱象，监督收费款项是否足额上缴，收费项目是否私增，监督收入是否均纳入预算管理之中，财务是否有私设“小金库”。高校的支出监督，应当关注支出是否严格执行2022 年8 月修订的《高等学校财会制度》以及高校自身财务制度规定的开支范围与标准，监督支出是否严格按照预算执行，预算有无超支、误支，监督学校申请的专项资金是否专款专用，国家资金是否有套取情况，津贴补贴是否乱支，学校支出结构是否合理。

（三）资产监督

高校资产是学校进行教学科研和基本建设的重要保障，包括固定资产和流动资产。高校的运行成本离不开固定资产和流动资产的使用情况，因此加强资产的监督与管理可以大大降低高校运行成本。在此过程中，需要监督固定资产政府采购手续的完整性和正规性，固定资产是否定期盘点清查，监督无形资产的真实性与合规性，监督现金管理是否存在任意支借、白条抵库、坐支现金等违反规定的行为，是否及其清理应收与预付款项，是否存在长期欠款，监督专用基金是否按照规定比例提取，对外投资是否按照国家规定。

（四）其他监督

除了预算监督、收支监督和资产监督之外，高校还需对学校的项目招标、基础建设等多方面进行财会监督。项目招标包括一般采购项目、政府采购项目以及科研成果项目，这类项目都存在各自的目的性与专项性。通过监督其采购程序和使用状况是否依法依规，对项目进行财务管理与绩效考核，以提高资金的使用效率。此外，监督基础建设项目的目的在于预防项目管理中的人为干预与财务舞弊风险，确保建设项目能够持续健康地进行。另外，高校应当对其债务建立专项监管机制，实施全方位、全过程监督，避免出现违规举债，闲置、挪用债券资金等不当行为，增加舞弊风险和财务还债压力，可通过建设债务风险预警平台对债务风险进行监测，加强债务风险防控体系，对高校预决算与债务等相关数据进行关联比对，构建全面风险管理体系等。

二、现阶段高校财会监督现状及问题分析

（一）外部环境不完善

1.财会监督制度不完善

在建设“双一流”的大背景下，高校正在努力实现高质量发展的目标。同时，国家在政府会计、预算管理、预算绩效、资产管理、内部控制等方面出台了一系列新的规章制度，高校也相继出台配套制度或实施标准。但是，高校监督制度的缺乏，使财务会计的监督管理存在缺陷，监督工作缺乏明确的制度指引。因此，在发展定位、总体要求、基本原则、体制机制、工作职责、监督信息化建设等方面的理论不明确。这导致监督工作的具体目标和实施路径出现偏差，效率低下，高校财会监督工作缺乏系统性和有效性，未能充分发挥其重要作用。

2.财会监督重要性的认识不足

许多教职工往往认为财务部门的主要作用是审核和报销，而很少注意到他们在财务监督方面的作用。有些人甚至错误地认为，财务人员的严格要求是在为难他们。这种误解不仅影响了财务人员与教职工之间的关系，也影响了财务监督的效果。其次，高校的许多重要决策缺乏财务人员的参与，这就造成了隐性的财务风险，损害了高校运作的合规性。最后，目前对高校财会监督的目标要求仍存在不足，高校的财会监督仍主要集中在财务管理方面，例如，经济行为是否符合规定，预算编制是否合理，但对于廉洁风险的识别和国家政策方针的落实方面还有所欠缺。

（二）内部控制不健全

1.职责主体不明确

高校各部门分别对财会监督有不同的监督职责，但各部门之间的监督职责相对模糊，导致工作重复、重叠，甚至相互冲突。同时，在监督工作中，各部门沟通不充分，导致监督数据、监督信息和监督结果无法共享，进一步增加了校内监督的负担和成本，影响了监督的效果，不利于高校节约建设成本和改善高校治理。

2.监督执行力薄弱

高校虽然建立了内部控制制度，但往往没有严格按照规定执行，只是为了应付日常管理和校内检查，使得内部控制形同虚设，财务监督实际也失去了应有的监督效果。其次，由于高校财务部门在地位上被视为服务性单位，财务监督人员是服务人员，没有话语权。因此，当他们在进行财务监督时往往会受到各方面的干扰，从而影响高校内部财务监督的独立性。

（三）信息化不充分

1.数据获取难度大

财会监督的效果与关键信息的及时性和准确性密切相关。首先，在实践中，财政、纪检和审计数据通常由不同的信息平台提供，甚至当提取同一数据时，其统计口径也不一致，这削弱了财会监督的可靠性和有效性。其次，财政的国库集中支付系统与高校预算管理系统、账务管理系统和资产管理系统之间缺乏相互联系和相互依赖，这意味着同样的数据在不同的系统之间进行导入、导出和交换存在交互困难，增加了财务监督业务的复杂性和重复劳动。最后，财会监督所需的数据无法通过系统分析直接获得，在数据处理过程中需要对信息系统中的关键数据进行提取、整理和手工处理或手工录入，主观性强，严重破坏了数据的科学性和合理性。

2.信息公开程度低

信息披露不足，公众监督的作用不够充分。首先，高校财务信息主要集中在财务预算和决算方面，且内容较为专业化，不够详细。其次，高校的资产余额、债务结构等财务信息披露不全面，新增资产、报废资产、负债等描述不详尽，难以提供满足公众监督所需的信息，影响了社会监督的效果。最后，通过互联网公开信息的力度不够。虽然公告栏、平面媒体等传统媒体可以发挥公共作用，但监管部门无法及时、全面地记录高校的财务状况信息，难以进行有效监管。因此，高校财会监督可能存在无法及时发现财务信息的可靠性和有效性方面的问题。

（四）人员能力不强

1.人员财会监督意识缺失

高校财务人员的专业能力和综合素质高低，将直接影响到会计监督的效果。目前，高校财务人员学历层次不一致，一部分人员缺乏对会计业务的认识能力和分析能力，也缺乏职业敏感。此外，部分财会人员缺乏监督意识，表现为不了解法律法规，缺乏职业风险意识，自我控制能力差，导致无法充分履行财务和会计监督任务。

2.缺乏全领域贯穿性人才

高校财会人员大多来自财务部门，他们只拥有单一的财务知识和经验，但在其他领域，如计算机数据管理、学生管理、科研管理、学科建设、法律和监管以及创新研究方面的专业知识较少。因此，他们可能对发现问题的敏感度较低，思考问题的细节较少，解决问题的方式也不彻底。此外，高校财会人员缺乏实践经验，他们经常从事重复性的工作，如基本的报销工作和资金支付等业务。同时也缺乏财务监督能力所需的监督技能和经验，因为他们很少有机会在其他机构和大学单位进行交流、研究和去实习，因此思维较为固化，难以胜任多纬度的财务监督工作。

三、“双一流”高校财会监督策略

（一）加强外部环境建设

为适应国家高质量发展和“双一流”建设的需要，高校应整合校内外资源，以信息技术为基本手段，综合运用国家巡视、审计整改、内部检查、巡视纪实报告、内部控制评价等信息，迅速建立规范有效的示范监督和财务会计管理体系框架、特别是建立国家监督、内部监督、三方监督“三位一体”，覆盖预算监督、收支监督、资产监督等的高校财会监督管理“多元管理体系”，协同校内财务部门、审计部门、内控部门、纪检部门和各学院、所等部门提高财会监督的管理能力，防范财务会计风险，实现“多元管理”的目标。

（二）完善内部控制

良好的内部控制对于确保财会监督的有效性和准确性至关重要。财会监督主要以会计信息为基础，良好的内部控制可以确保会计信息的真实性和可靠性。内部控制是高校管理的重要组成部分，可以对业务活动进行全面监控，健全高效的内控可以精简流程，是业务运作的关键环节，同时可以识别风险点，制定相应的风险应对策略。因此，加强内部控制和完善财会监督是密切相关的。要积极推动内部控制的建立，使制度得到充分有效的执行，从而为财会监督创造良好的内部环境。

对财务监督实施有效的内部控制，可以采取以下措施：一是严格预算编制、执行、调整、决算、预算绩效评价等各个环节，利用动态监控系统及早发现问题，确保财会监督覆盖现金流，确保资金安全和有效使用。二是要逐步建立从事后监督到事前监督、事中监督、事后反馈的循环工作机制，形成监督、反馈、评价、核查、纠正的工作流程，提高财务会计监督的准确性。例如，事前监督指标应以预算编制为依据、遵循预算与业务发展一致性、预算与资产配置一致性原则；事中监控应对预算编制的方法、预算执行率、预算调整依据、是否超预算执行为指标进行监督；事后监督应从是否开展预算绩效评价、预算绩效结果的应用范围，预决算的差异等方面进行监督。第三，制定财会监督框架，建立具体的财会监督组织机构和工作小组，统一财会监督的治理，明确监督的内容、方式、程序和工作方法等，为财会监督提供制度保障。最后，应在财务部门设立专门的财会监督小组，由专人负责监督工作。例如，可以委派会计审计人员从事这项工作，以减少人员成本，全面落实财会监督职能。

（三）充分利用信息化监督体系

信息系统对高校的财会监督至关重要。财会分析和披露依赖于大量的统计数据，这些数据的及时性和准确性直接影响到财会监督的有效性。财会监督必须贯穿资金活动的全过程。通过互联网、大数据和人工智能等信息技术的使用，可以提高财会监管的效率和效果，因此建议将财务管理信息系统纳入财会监管模块，建立财会监管的中央数据库。这个数据库将基于相关法律、政策和会计框架，并将财会数据进行实时比较和分析，以检查其合法性、充分性和适当性。同时，需要将财会监管工作从人工转向智能化，使其具备监测和预警功能，及时发现操作过程中的问题并制定相应措施。监督系统根据项目实施年度，合理设置不同阶段的绩效目标，预算执行过程种加强绩效运行跟踪监控，年度末及时开展绩效自评，设置评价指标等。例如，如果财会监督系统在检测到预算执行进度较低的情况时，会自动发出警报，这时财会人员可查找原因，若是预算编制问题导致预算无法合理执行，应加强预算编制的论证工作，提高预算的可执行性；若是由于事项延误导致执行进度落后，则应尽快找出延误的原因并加以纠正，杜绝该类现象的再发生。

（四）建立完善的财会监督人才体系

由于财会监管工作政策法规严密、专业知识更新快、公众监督力度大的特点，因此非常需要从事这项工作的人员具备一定的技能和专业知识，高校应加强对会计人员和财会监管人员的培训。《会计改革与发展“十四五”规划纲要》明确提出以经济发展需求、行业发展趋势为标准，建立完善会计专业人才体系，分类有序高质进行会计人才能力提升。首先，应加强会计人员的职业道德，不断提高他们的法律和监督意识。应定期举办培训班、交流会和研讨会，确保会计人员不仅掌握会计、审计、法律、合同和管理等专业知识，而且掌握国家实施的德育教育、从严治党和科技创新等战略方针；了解“双一流”下高校改革发展的战略规划；了解新时代下的挑战和趋势，提高会计监督和管理能力。其次，建立一支业务素质过硬复合型财会监督队伍，通过招聘计算机信息技术和数据库技术方面的优秀人才，优化财务会计监督的人员构成，为高校财会监督提供有力的人才保障。此外，高校财务监督还需开辟一种专门培养会计与计算机相结合的人才培养机制，借助高校专有平台，与相关学院联合开展系列培养活动，院校之间相互交流学习等方式，培养一批适合“双一流”高校建设的复合型财会监督人才。