转基因食品安全的领域归属与法律规制

赵新

(北京理工大学法学院，北京 100081)

党的二十大提出,要把保障人民健康放在优先发展的战略位置,完善人民健康促进政策[1],在坚持预防为主理念的基础上,不断实施严密防控环境风险、加强生物安全管理等有效措施,以此推进健康中国与美丽中国建设。作为近年来诸多科技与法律著述中的核心议题,转基因食品安全所引发的诸如严格管控亦或是宽松规制、风险预防亦或是经济效益最大化等讨论依然是不同领域主体纵向利益冲突的实质性表征。在此背景下,有必要强调法律在规制转基因食品安全风险问题上的重要作用,思考国内法领域如何在现有立法框架下对转基因食品安全实现有效治理与监管。基于此种思考,本文首先通过博弈论探讨转基因食品安全的领域归属问题,且在有限理性经济人的前提下,论证转基因食品安全应该归属于法律领域,此领域将合法权益的有效保障作为规制目标,并以此作为不确定风险预防的必要手段;其次,系统梳理有关转基因食品安全规制的国内规范性法律文件现有样态,分析安全健康与成本收益在法律规范条文内容中的协调困境;再次,对转基因食品安全严格规制模式与宽松规制模式进行了检视;最后,基于风险预防原则,对我国转基因食品安全立法现状、食品标识制度建构路径、社会公众参与途径以及消费者合法权益保障举措进行反思,并提出优化策略。

一、法律领域:转基因食品安全规制的正当性基础

博弈是指各参与主体以一定规则约束为前提,将规避风险最小化与实现利益最大化作为目标,并在与其他主体相互作用的情形下按照自身所掌握信息,进行最终策略选择的过程[2]。与之相应,作为经济学理论之一的博弈论则是研究决策主体在行为相互发生作用条件下的决策内容以及由其所形成的利益均衡问题[3]。依据传统理性经济人假设,法律领域与科学领域的利益主体在参与转基因食品安全规制博弈时,均是围绕获取最大的效能与满足这一目标而作出策略选择。此种绝对的理性行为是一种设想。由此,转基因食品安全领域适用有限理性经济人概念便显得尤为重要,即法律或科学领域主体在参与转基因食品安全规制的过程中具有一定的理性判断,同时也会面临阻碍,而理性又会引领利益主体通过合作、沟通来消除阻碍。一方面,当理性思维处于较强模式时,有限理性便会促使各领域主体在自身领域中实现利益最大化;另一方面,当理性思维处于较弱模式时,各领域主体便因期待利益最大化而排斥其他领域主体参与转基因食品安全的规制过程,以便通过规范指引来提供个体自利的可能性。因此,转基因食品安全能够得以有效规制依赖于各领域主体的利益达到均衡且满足各方主体的期待值,法律领域利益主体与科学领域利益主体作为转基因食品安全规制中的重要参与主体均有其特定的利益目标,而由于其利益偏好的差异导致在转基因食品安全规制方面存在如下的冲突情形。

法律领域利益主体与科学领域利益主体之间的博弈体现的是实践理性与理论理性的利益冲突。冲突源于科学领域利益主体基于凌驾于一般人之上的专业知识对转基因食品进行科学研究,并对其安全问题作出判断,即在理论权威与社会公众之间已然形成了一种所谓的科学知识上的单向指引关系,但因其忽视了转基因食品可能引发的公共性难题,致使潜在及既存的环境风险无法得到有效规制,由此导致科学理论权威最佳选择与公共性效益最大化相悖。借助博弈论工具探究两个领域利益主体的关系,转基因食品安全规制下的双方主体冲突可以构建博弈论中的经典模型——“囚徒困境”,博弈决策与收益关系如表1所示。

依据表1可知,法律领域利益主体的行为策略表现为规制与不规制两种,科学领域利益主体的行为决策选择是判断与不判断两种。假设法律领域利益主体(主要是指立法者)进行转基因食品安全规制所付出的实践成本为C1,通过规制转基因食品风险所获得的公共性效益为B,因规制科学领域利益主体忽视的公共性风险所付出的理论成本为C2;科学领域利益主体(主要是指科学家群体人员)从进行转基因食品研究到最终作出理论权威判断的成本为C3,因转基因食品安全潜在及既存风险所引发的人身权益或生态权益损失所支付的费用为E。此外,P1为法律领域利益主体对转基因食品安全进行规制的概率,P2为科学领域利益主体对转基因食品安全予以判断的概率。对上述法律领域利益主体与科学领域利益主体之间的决策与收益关系进行分析归纳后,可以得出以下结论:

其一,当法律领域利益主体与科学领域利益主体分别对转基因食品安全作出规制或判断的决策时,双方领域所获得的收益分别为:(B+E)-(C1+C2)=B+E-C1-C2、-(C3+E)=-C3-E;其二,当法律领域利益主体对转基因食品安全作出规制,而科学领域利益主体未进行判断时,双方领域所获得的收益分别为:B+E-C1与-E;其三,当科学领域利益主体对转基因食品安全作出判断决策,而法律领域利益主体未进行规制时,双方领域所获得的收益分别为:0、-C3-E;其四,当双方领域利益主体均未对转基因食品安全作出规制或判断决策时,双方所获收益分别为0与-E。进一步讲,当B+E-C1>B+E-C1-C2>0时,法律领域利益主体对转基因食品安全进行规制决策,且科学领域利益主体并未基于理论权威将转基因食品安全判断完全纳入科学领域时,收益可以达到最大化,即可有效规避转基因食品安全风险,且产生的公共性权益能够得以实现。当B+E-C1>0>B+E-C1-C2时,如若想获得更多收益,那么法律领域利益主体可将转基因食品安全归为法律领域,而相对应的科学领域利益主体并不需对转基因食品安全予以完全权威性判断。当0>B+E-C1>B+E-C1-C2时,此时收益均为负数,为减少转基因食品安全所带来的风险损失,可以选择与上述两种情形相同的途径,即将转基因食品安全归属于法律领域予以完全规制。此外,因-C3-E<-E<0,表1中所涉及的科学领域利益主体对转基因食品安全判断与否的4种情形,其收益均为负数,且对转基因食品安全的规制更多偏重于法律领域,即其分析路径与“B+E-C1>B+E-C1-C2>0”等三种情形基本一致。

如前所述,因有限理性存在,并受规范性法律文件实施程度、转基因食品信息透明度等因素影响,法律领域与科学领域利益主体在初期并不能形成完美博弈,故双方博弈将会长期处于“重复的囚徒困境”之中,此时双方都会采取一定概率的行动策略来试图达到均衡状态。以“纳什均衡”(1)在一个博弈过程中,无论对方的策略如何选择,当事人一方都会选择某个确定的策略,该策略被称作支配性策略。如果两个博弈当事人的策略组合分别构成各自的支配性策略,那么这个组合就被定义为纳什均衡。为例,结合表1设定的4种情形,转基因食品安全领域所期望的最大收益值I期为:

I期=P1(B+E-C1)+(1-P2)(-E)=BP1+EP1-C1P1-E+EP2=P1(B-C1)+E[P1-(1-P2)]

由此得出,转基因食品安全领域最大收益值与法律领域利益主体对转基因食品安全进行规制的概率P1以及科学领域利益主体对转基因食品安全不予判断的概率1-P2有关。当B-C1>0,即B>C1时,P1(B-C1)的值才会随着B-C1值的增大而增大,此时I期的最终值也会与P1(B-C1)的值呈现正相关关系,说明法律领域的利益主体在转基因食品安全领域通过付出最低的实践成本来获取更高的公共性权益。当P1-(1-P2)>0且1-P2>0、P2>0时,即0

需要强调的是,在转基因食品安全规制领域选择法律领域利益主体与科学领域利益主体作为参与主体进行利益博弈研究,主要是为转基因食品安全所可能引发的公共性难题提供有效解决方案,同时也为了证明相较于科学领域而言,将转基因食品安全规制纳入法律领域具有现实正当性。不可否认的是,在转基因食品安全规制领域中也会涉及到诸如经济利益主体、文化利益主体等其他主体,但是基于转基因食品安全规制所需的法律规范必要性,以及转基因食品安全科学研究的负面结果可控性,本文将博弈主体范围限定于法律领域利益主体与科学领域利益主体。

二、转基因食品安全风险的国内法规制样态

(一)转基因食品安全规制在国内法中的体现

经过几十年发展,国内转基因技术已然取得重大突破,然而转基因食品安全领域的规范性法律文件却未能配套完善。国内关于转基因领域主要规范性法律文件的规制,最早体现于1993年原国家科学技术委员会(现为科学技术部)颁布的《基因工程安全管理办法》。该部门规章对转基因技术领域有所涉及,但因其实务操作性较差,以致于无法在转基因技术领域形成统一的认可和规范。新世纪后,国务院在借鉴先前管理办法内容的基础上于2001年颁布《农业转基因生物安全管理条例》(2)《农业转基因生物安全管理条例》自2001年颁布实施之后,先后经历2011年与2017年两次修订过程。(以下简称“《条例》”),该《条例》曾被视为转基因领域最重要的行政法规规制,其内容主要涉及农业转基因生物从实验研究到生产加工再到经营进出口的全过程。上述文件规定表明,我国在转基因技术领域已经向转基因生物规范管理方向转变。后来为更好解决此《条例》在转基因技术领域有效适用问题,原农业部(现为农业农村部)于2002年又相继发布了《农业转基因生物安全评价管理办法》(3)《农业转基因生物安全评价管理办法》于2002年公布,后经2004、2016、2017及2022年四次修订。、《农业转基因生物进口安全管理办法》(4)《农业转基因生物进口安全管理办法》于2002年公布,后经2004与2017年两次修订。及《农业转基因生物标识管理办法》(5)《农业转基因生物标识管理办法》于2002年公布,后经2004与2017年两次修订。等规范性法律文件。其中,《农业转基因生物安全评价管理办法》以评估管理为标准,将《条例》所涉及的实验研究全过程予以具体规定,并将其阶段性划分,以便应对不同阶段所造成的差异性内容适用。《农业转基因生物进口安全管理办法》更加完善地设立了农业转基因生物进口相关制度,且以退回、销毁等措施规制进口方所面临的安全风险。而《农业转基因生物标识管理办法》则将农业转基因作物标识化,以此作为上市经营依据,进一步保障了转基因食品在市场流通领域中的质量安全。2009年修订的《食品标识管理规定》对于食品标识的规范性标注内容进行了细化规定,在一定程度上可将其视为《农业转基因生物标识管理办法》在标识方面的具体性规范文件。2019年修订的《食品安全法实施条例》第33条提及:“生产经营转基因食品应当显著标示,标示办法由国务院食品安全监督管理部门会同国务院农业行政部门制定。”2021年修正的《食品安全法》在第69条、125条第3项及151条(6)《食品安全法》第69条、125条第3项以及151条有所规定。具体条文如下:第69条规定:“生产经营转基因食品应当按照规定显著标示。”第125条第3项规定:“违反本法规定,有下列情形之一的,由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂,并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的,并处五千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的,并处货值金额五倍以上十倍以下罚款;情节严重的,责令停产停业,直至吊销许可证:……(三)生产经营转基因食品未按规定进行标示。生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的,由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正;拒不改正的,处二千元以下罚款。”第151条规定:“转基因食品和食盐的食品安全管理,本法未作规定的,适用其他法律、行政法规的规定。”对转基因食品标示与转基因食品安全管理的适用问题作出了条文规定,但关于转基因食品安全的风险防范、制度建构等内容却并未提及(如表2所示)。

表2 关于转基因食品安全主要规范性法律文件修订(修正)时间及内容统计表

(二)转基因食品安全法律规制中存在的问题

1.法律规制中严格与宽松模式的界分标准及选择问题

我国转基因食品安全立法是以参考借鉴域外经验为主,由此推进国内在转基因食品安全领域的系列立法。基于传统的法律条文区域性差异及实施效果现实性困扰,我国现行规范性法律文件无法有效满足转基因食品安全领域内的立法需求。究其原因,严格规制模式与宽松规制模式差异化的法理思想使得我国相关立法指导思想难以统一,以致于后续规范性法律文件无法有效实施。一方面,国内部分学者认为我国当前立法实践更符合“宽松规制模式”,即应享有转基因食品安全所带来的经济效益[4];另一方面,还有学者表示转基因食品具有未知的风险,而此种风险又会带来不确定的危害,出于对社会公众合法权益的考量,我国采取“严格规制模式”更为恰当[5]。由此可知,规制模式选择的差异性所带来的不仅仅是立法指导思想的不同,更为重要的是在一定程度上能够激发安全健康权益与经济效益二者之间的矛盾,以此造成经济效益下的伦理诟病与健康受损[6]。

2.转基因食品安全领域法律体系健全问题

目前,我国转基因食品安全领域立法主要由国务院及其部委(主要为农业农村部)颁布的系列转基因食品行政法规与部门规章组成,尚没有专门的转基因食品立法,法律层次较低,难以在全国范围内对转基因食品安全风险形成有效规制。虽然《食品安全法》中一些关于标示内容的规定在某些情形下也可适用于转基因食品,但是由于“转基因”这一特殊性质,该类食品在生产、加工、流通到销售等多个环节均要区别于传统食品,即现行的《食品安全法》也很难将转基因食品所面临的风险评估、流通许可及售后追溯[7]等问题纳入其保护和规制范围之中。再加之,转基因食品安全法律规制应属于全过程规制,但当前规范性法律文件的相关规定较多集中于食品研发与生产销售阶段,对于前期风险评估与后期售后追溯等重要内容的规定却仍为空白,导致立法内容不全面。此外,虽然相关规范性法律文件一直处于不断的更新修补中,但明显落后于转基因技术的发展速度,其总是在问题出现之后才通过修订(修正)过程进行立法弥补,缺乏前瞻性思维,存在一定的滞后性。

3.转基因食品标识制度构建实施问题

依据表2可知,现如今我国关于转基因食品安全主要规范性法律文件的条文内容绝大多数涉及食品阳性标识,但其均为概括性或是列举性规定,并无实质性、具体性的措施。以《食品标识管理规定》为例,其第16条第3项规定:“食品有以下情形之一的,应当在其标识上标注中文说明:(三)属于转基因食品或者含法定转基因原料的。”该条并未明确应当标识的内容,包括但不限于转基因食品净含量及规格、转基因食品成分或配料清单等。又如第5条第1款规定:“食品或者其包装上应当附加标识,但是按法律、行政法规规定可以不附加标识的食品除外。”该条规定将食品标识纳入法律规范强制性义务内容之中,但其后半句的除外条款又在无形之中为转基因食品免去标识义务提供了法律依据,给不特定的公共环境带来了无法预料的健康安全风险。相较而言,涉及转基因食品阴性标识[8]的文件目前只有一则《国家市场监督管理总局、农业农村部、国家卫生健康委员会关于加强食用植物油标识管理的公告》(2018年第16号)(7)《国家市场监督管理总局、农业农村部、国家卫生健康委员会关于加强食用植物油标识管理的公告》事项公告第3条规定:“转基因食用植物油应当按照规定在标签、说明书上显著标示。对我国未批准进口用作加工原料且未批准在国内商业化种植,市场上并不存在该种转基因作物及其加工品的,食用植物油标签、说明书不得标注‘非转基因’字样。”,依据事项公告第3条可知同种食品未含有转基因成分则禁止进行非转基因标识,但由于其法律效力太低,执法对象针对性过强,无法涵盖农业转基因生物目录中列举的“5类17种”(8)《农业转基因生物标识管理办法》在附件中规定第一批实施标识管理的农业转基因生物目录共计“5类17种”,即“转基因大豆、玉米、棉花、油菜、番茄”5 类以及“大豆种子、大豆、大豆粉、大豆油、豆粕、玉米种子、玉米、玉米油、玉米粉、油菜种子、油菜籽、油菜籽油、油菜籽粕、棉花种子、番茄种子、鲜番茄、番茄酱”17种。,因而转基因食品阴性标识制度的规制并不具有普适性。

4.公众参与转基因食品安全监管途径拓展问题

现阶段转基因食品安全信息公开不足、转基因食品管理部门利益冲突严重等问题已然影响社会公众参与转基因食品安全监管。一方面,转基因食品安全信息数量较少、信息更新速度较慢。农业农村部官方网站现有的“转基因权威关注”专题专栏,内容多为涉及转基因领域的知识科普,对于转基因食品的生产许可、运作流程以及监督管理等实质性内容并不凸显,以致于社会公众对其了解较少,更无法参与监管。另一方面,转基因食品管理部门事权不清、职责不明、协调不利[9]等弊端明显。目前我国对转基因食品采取的是多头管理体制,其中国家市场监督管理总局代替国务院食品安全委员会负责转基因食品安全监督管理工作,农业农村部负责涉及农业类转基因食品质量安全监督管理工作,国家卫生健康委员会则负责转基因食品安全风险监测评估。由此可知,前述三部门在涉及转基因食品安全风险监测与评估方面存在职权交叉,此种重复管理行为易于造成转基因食品市场的不稳定性,同时也给社会公众参与监督以及投诉维权造成了重重阻碍。

5.转基因食品安全侵权救济举措完善问题

依据《食品安全法》第135条第3项可知,针对“生产经营转基因食品未按规定进行标示”的情形,县级以上人民政府食品安全监督管理部门可视情节进行没收违法所得及违法生产工具、罚款、停产停业直至吊销许可证等行政处罚。此种情形仅限于转基因食品标示方面,而对于转基因食品经营者在风险评估、生产许可、流通销售以及售后服务等多个阶段对消费者作出的侵权行为,相对应的法律规范并未予以详细说明。再加之,如果直接引入《食品安全法》(9)《食品安全法》第148条第2款规定:“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金;增加赔偿的金额不足一千元的,为一千元。但是,食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。”及《消费者权益保护法》(10)《消费者权益保护法》第55条规定:“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的,应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失,增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍;增加赔偿的金额不足五百元的,为五百元。法律另有规定的,依照其规定。经营者明知商品或者服务存在缺陷,仍然向消费者提供,造成消费者或者其他受害人死亡或者健康严重损害的,受害人有权要求经营者依照本法第四十九条、第五十一条等法律规定赔偿损失,并有权要求所受损失二倍以下的惩罚性赔偿。”等关于经营者因生产不符合或明知不符合食品安全标准的食品造成损害的惩罚性赔偿措施来维护消费者权益,可能无法弥补转基因食品安全风险所引发的生态损害,即侵权救济范围应该具体。此外,基于转基因食品本身所具有的不确定性风险,其一旦出现问题仅靠经营者进行民事赔偿很难实现救济。虽然现行法律规范为维护消费者合法权益,在经营者财产不足时将其民事赔偿责任放在缴纳罚款、罚金前列,但经营者偿还能力可能有限,由此导致转基因食品侵权救济的资金缺少有效来源,即侵权救济资金需要保障。

三、风险预防或利益最大化的国际规制模式检视

(一)风险预防视域下的欧盟严格规制模式

基于风险预防理念,欧盟认为转基因食品存在不可预估的不安全隐患,即此种隐患不仅仅是指转基因食品本身,还会涉及转基因食品的生产、流通、销售等各个环节。因此,欧盟转基因食品安全的法律规制主要采用“严格规制模式”,通过预防手段极力规避风险[10],以保障社会公众的健康安全。

具体而言,其一,欧盟关于转基因食品安全的法律体系主要包括垂直立法体系与水平立法体系两个方面。其中,以“258/97/EEC指令”为主的转基因食品安全标识制度,以“2001/18EC指令”为主的转基因食品安全检验制度与以“1830/2003EC指令”为主的转基因食品安全追踪制度构成了较为完整的严格规制体系。其二,欧盟成立欧盟食品安全局,其职责主要是加强转基因食品安全的监督管理,采取“信息收集—分析汇总—及时反馈”的运作模式,以便达到对欧盟整体食品领域的监督管理。此外,欧盟食品安全局还会定期将转基因食品安全的风险评估向大众公布并将其提交欧盟委员会,增强社会公众参与度,并加大与其他部门配合力度,共同应对转基因食品安全的潜在风险。其三,欧盟关于转基因食品安全领域的立法并非仅仅依据现有科学证据,而是将可能发生的危害进行提前考量,做到提前预防、提前管理[11]。正如前述的“风险预防”管理理念,欧盟委员会对转基因食品安全领域的检测过程较为严格,不仅包含转基因食品在市场流通之前的质量检测,还包括市场流通过程中的安全检测以及流出市场之后的评价检测。正是依赖于“严格规制模式”的有效影响,欧盟在转基因食品领域的安全性方面获得了社会公众的信赖与支持。

(二)追求利益最大化的美国宽松规制模式

相较而言,美国以利益最大化为目的,通过“成本—收益”分析方法,将现有的科学证据作为转基因食品安全领域法律规制的主要依据。其认为转基因食品存在较大的研发价值,无需对其生产、流通以及销售等全过程进行监督管理,只需将最终生产的转基因食品纳入法律规制范围便会实现利益最大化[12]。由此可知,美国在转基因食品安全领域采取“宽松规制模式”。

具体而言,其一,美国在转基因食品安全领域并没有发布实施专门的规范性法律文件,而是在原有文件基础上增设了与转基因食品安全有关的部分条文,例如美国国会制定的《国家种子鉴定法》。其二,美国在转基因食品安全领域总共成立三个部门予以规制,其中包括负责转基因植物影响环境的美国农业部(USDA),负责转基因作物食品安全的食品药品管理局(FDA)以及负责病虫害对于环境影响的环境保护署(EPA)。三个部门相互配合,分工明确,在转基因领域实现信息共享,以便达到“专门管理”与“整体负责”的效果。其三,在宽松、自由的环境中,美国在转基因食品安全领域逐渐衍生出以“完美科学原则”为核心的理念。美国坚持将科学与发展放在社会首位,即使在转基因食品安全领域也不例外。其对待转基因食品的态度通常是:不能因为未知的风险而去否定它自身的价值,相反,作为科技发展背景下的新类型食品[13],对其应该予以全面支持,并加强相关立法进行鼓励。正因如此,“宽松规制模式”在美国转基因食品安全领域适用迅速。

(三)思考与调适

欧盟侧重以严格法律规制模式对转基因食品安全予以规范,并将“健康与安全”作为立法的重要依据。而美国则追求以宽松法律规制模式进行转基因食品安全的监督管理,赞同并认可现有科学技术所带来的发展与进步。二者关于转基因食品安全规制模式的对比统计如表3所示。

表3 欧盟与美国关于转基因食品安全规制模式对比统计表

通过表3的对比,笔者认为“严格规制模式”更适合我国对于转基因食品安全的法律规制。究其原因在于,其一,欧盟在转基因食品安全领域采取的“严格规制模式”依赖于完善的法律体系。其中,以《关于故意向环境释放转基因生物的指令》《关于转基因食品和饲料的条例》《关于转基因生物的追踪与标签、转基因生物制成品的可追踪性与标签条例》等法律规范文件构成的欧盟转基因食品安全规制体系为转基因食品从生产到流通再到后续追踪等全过程均提供了强有力的保障,由此为我国健全转基因食品安全领域法律体系提供了成功范例。其二,转基因食品安全的法律规制是一项系统工程,需要政府、社会公众等主体之间的协调合作,而欧盟“严格规制模式”的优点在于充分实现了三者之间的良性互动。其中,欧盟食品安全局与欧盟委员会职责分明,重视保障消费者的参与权与知情权,且制定了严格的转基因食品标识制度。因此,“严格规制模式”对我国转基因食品安全领域在部门职责分工、公众权益保障以及标识制度完善等方面均具有重要的参考价值。

四、我国转基因食品安全规制的法律路径:策略优化

(一)坚持风险预防理念,明确严格法律规制模式选择

虽然实体法体系完善对转基因食品安全的规制效果具有重要的实践意义,但从法教义学角度分析,规范性法律文件可服务于多重价值理念[14],反之,不同的价值理念也会在一定程度上影响规范性法律文件的条文设定、修订实施等程序。因而,如若不能事先明确规范性法律文件所遵循的价值理念,那么便不会实现既定的效益目标。由此可知,在转基因食品安全的法律规制领域,我国需要在借鉴“严格规制模式”与“宽松规制模式”的基础上,明确适合本国国情的模式选择。如前所述,欧盟的“严格规制模式”更适合我国转基因食品安全规制领域,一方面,欧盟各成员国历史悠久,注重在历史中吸取经验,一直以来均力求通过严格法律规范体系来保障各成员国的合法权益;另一方面,“严格规制模式”能够协调不同主体之间的关系,并将风险预防理念融入其中,规避现有风险、预防潜在风险[15]。此模式体现了对社会公众极其负责的国家态度[16],也为权衡健康安全权益与经济效益之间的利弊提供了成功范例,对于亟待改善转基因食品安全领域现状的我国而言,值得借鉴学习。

(二)制定转基因食品安全法,健全法律规范运作体系

如前所述,我国目前尚没有针对转基因食品安全的专门性立法,因而其不得不依附于有关食品安全、农业转基因生物安全的规范性法律文件之中,但是毕竟食品、农业转基因生物与转基因食品并非同质概念,况且其面向的消费对象[17]存在显著差别,在风险监测评估、生产销售许可、售后追溯维权等领域也不尽相同。因此,如果能够通过单行法形式将转基因食品安全规制的管理规定予以明确,并且在监管主体、规制范围、运作方式、实施内容、法律责任等方面做到合理具体,则可以有效改变多年来我国在转基因食品安全规制上定性且不定量[18]的问题。由此,以欧盟“严格规制模式”为借鉴,建议由全国人大及其常务委员会制定专门的《转基因食品安全法》,该法意在将风险预防理念纳入原则体系,厘清以国家市场监督管理总局主管为主,农业农村部、国家卫生健康委员会监督为辅的部门职责,明确公众在转基因食品安全领域的全过程参与权利,建立健全配套的生产许可、流通销售、追溯召回等制度,继续完善民事公益诉讼在消费者合法权益遭受侵害时的救济渠道,拓宽生态环境损害赔偿诉讼在转基因食品生态污染领域的适用情形,并尝试以转基因食品安全基金为主的权利救济保障。由此形成以《转基因食品安全法》为上位法,行政法规、部门规章以及地方性法规规章为下位法,上下结合、相辅相成的转基因食品法律规范运作体系(如图1所示)。

图1 《转基因食品安全法》与《食品安全法》互动关系及其基本框架体系示意图

(三)构建转基因食品阴性标识制度,推动阳性标识制度有效实施

尽管转基因食品阴性标识与阳性标识在诸多方面存在显著区别,但其本质均在于提供更加丰富完整的食品信息,应做到标要标得清楚,识要识得明白。一方面,要逐步构建转基因食品阴性标识制度。既要借鉴现有规范性文件涉及阳性标识制度的管理规定,尝试运用单行法方式引入国际阈值概念[19],并在标识主体、标识内容以及标识责任等方面进行具体细化,又要逐步建立一套非转基因食品认证体系,依托市场竞争机制逐步筛选确立非营利性社会组织作为认证机构,采取价格机制维系认证成本区间,运用供需机制促进认证范围多元。另一方面,要推动阳性标识制度有效实施。应尽可能减少阳性标识负面影响,提高实施效益,力求在各个方面为阳性标识有效实施制定统一规范。其中,转基因食品阳性标识语言应为客观表达,禁止附带质量评价、功效描述等主观性阐述;推行二维码扫描认证食品信息流程,将预售食品从生产到销售的全过程信息通过扫码展现,并将当地对应监管机构联系方式、注册地址等信息也纳入其中;严格禁止非同类转基因食品竞争宣传[20],严格审查且适当允许同类转基因食品利用阳性标识进行广告宣传。

(四)拓展转基因食品安全领域公众参与途径

转基因食品安全法律规制的过程应该切实保障公众的知情权、参与权、表达权以及监督权,即需要保障转基因食品安全信息更新及时、透明有效,积极探索转基因食品管理部门之间的互动理性,并有效依托社会舆论的引导作用[21],提高监管效率,极大程度维护公众合法权益。具体而言,其一,逐步推动转基因食品安全信息及时、全面、有效公开。国家市场监督管理总局可在特殊食品安全监督管理司官网网站增设转基因食品专栏,遵循现有“网上办事”“信息查询”“政策文件”以及“科普宣传”等信息模块式宣传方式,分类展现“转基因食品注册”“转基因食品信息查询”“转基因食品验证评价技术机构网上备案”等信息内容。此外,还可通过互联网络平台积极宣传“转基因食品安全监管工作电视电话会议”“转基因食品安全工作座谈会”等活动,让公众足不出户便可知晓转基因食品实时动态。其二,不断增强转基因食品安全立法决策与公众之间的互动交流[22],以便将公众意见作为转基因食品安全立法的重要参考依据。可以采用发放调查问卷、发布公开征求意见稿、举办例行听证会等形式提高公众在转基因食品安全立法领域的参与程度。以发布公开征求意见稿为例,《转基因食品安全法(公开征求意见稿)》应包括意见稿全文与起草说明,设定合理的意见征求时间,建议在国家市场监督管理总局门户网站首页“征集调查”专栏,设置“《转基因食品安全法(公开征求意见稿)》”栏目,并另附传真与电子邮件发送渠道。其三,有序厘清国家市场监督管理总局、农业农村部以及国家卫生健康委员会等职能部门的权责边界,以此明确公众权益需求反馈渠道。国家市场监督管理总局负责转基因食品从生产许可到流通销售再到追溯召回的全过程监督检查与隐患排查,起到综合协调作用;农业农村部负责转基因食品源头转基因农产品的质量安全监督管理,对农业类转基因食品源头进行监管;国家卫生健康委员会则负责转基因食品安全全过程的风险监测评估与标准制定公布。由此,公众可依据转基因食品生产、销售的阶段亦或是转基因食品的门类来源,综合判断意见建议的反馈接收部门。

(五)完善转基因食品安全侵权救济阶段、范围及资金保障

在侵权救济层面,关于转基因食品的生产许可、流通销售以及追溯召回等阶段如何通过规范性法律文件予以明确,不仅需要坚持风险预防原则,更重要的是将法律规则进行落实。目前,《食品安全法》针对违法生产经营者未按规定标示行为处于罚款、停产停业、吊销许可证等行政处罚,对此转基因食品其他阶段的处罚种类、处罚数额等情形可参考借鉴,同时需结合阶段特征进行适当创新,制度性安排的定期救济,加上风险评估的预防性救济机制[23],由此方可逐渐形成客观且可接受的救济基础。其实除了人身权益之外,生态权益也极易遭受转基因食品风险的侵害,尝试探索环境民事公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼在转基因食品生态污染领域的适用情形,严格区分环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的界定范畴。此外,建议设立转基因食品安全基金,通过政府定期拨款、获得转基因食品生产许可资质企业交纳一定资金、违法生产经营者缴纳比例罚款等渠道筹集,基金管理部门可由国家市场监督管理总局下设总局机关“特殊食品安全监督管理司”负责,基金监督机关可由农业农村部下设部机关“农产品质量安全监管司”与国家卫生健康委员会下设机构“食品安全标准与监测评估司”负责,并且该项基金不可进行风险性投资[24],只能在因转基因食品风险引发人身权益或生态权益受损时给付,通常起到事前替代赔付或者事后补充救济作用。

五、结论

对于转基因食品安全的领域归属与规制路径,不应仅从法律与科学领域的特征进行单纯的显性判断。风险预防理念下推动的转基因食品安全规制必须回应法律领域利益主体与科学领域利益主体之间的利益冲突问题,借助博弈论作为理论支撑,建立博弈模型,将二者的利益冲突类比为博弈论中的经典模型——“囚徒困境”,即双方的利益冲突主要聚焦在公共性效益获取的多少与理论成本或者实践成本控制上。在对欧盟与美国转基因食品安全规制理论模式与实践经验进行梳理后,可以发现转基因食品安全领域内的不同规则:在风险预防亦或是利益最大化理念不断得到认可后,对应国家(组织)便会遵循相关规制标准、内容和指引,诚实且有效地实施规制措施,所有利益相关者在应对转基因食品安全问题方面均应对多种权益进行权衡考量。本文试图展示的是,从预防视角来看,为有效保障社会公众安全健康权益及生态效益,国内立法体系需要不断完善,即涉及转基因食品安全规制的国内法本身仍存在诸多不足。与此同时,在规范性法律文件阙如的情形下,我国宜明确严格规制的模式选择,制定实施《转基因食品安全法》,并在阴性与阳性标识制度逐步建立健全的基础上,推动法律规制效果的提升,保障社会公众应有的救济权利。