协同治理视域下三无老旧小区改造困境探析与路径优化——以甘肃省陇南市成县Y家属院为例

田舒 樊海菲

(北京化工大学文法学院，北京 100029)

一、问题的提出

当前,大量建成于20世纪90年代的城镇居民小区随着时间推移已经变为老旧小区,这些小区普遍存在基础设施陈旧失修、外部环境脏乱差、缺乏管理和维护等问题,居住条件和建设标准都难以与如今的商品房小区相提并论,无法满足当前人民群众对美好生活和空间品质的需求。近年来,为推进城市更新和开发建设方式转型、适应新时代基层社会治理发展要求,国家高度重视城镇老旧小区改造工作,并采取多方措施积极推进。2020年7月,国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》,各地积极推进城乡老旧小区改造,着力改善居民居住条件和生活环境。2020年10月,甘肃省政府办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》,明确到“十四五”末期基本完成甘肃省城镇老旧小区改造任务。三无老旧小区是城镇老旧小区的典型代表,一般是指无主管部门、无物业管理、无人防无物防的院落、楼栋,它们是计划经济时代的遗留产物,单位改制或破产后便无人管理。这类小区通常面积小,户数低于50户;经原户主多次转卖或转租,房屋产权复杂,小区内有大量闲置资源;公共基础设施多年失修,缺乏物业管理,居住环境差。居民群众迫切盼望对此类小区进行改造,然而改造过程中爆发出诸多矛盾,使得小区改造往往效果不佳,长期以来存在的社区治理问题未能得到有效解决。

学界针对老旧小区改造问题展开了大量探讨。王彬武总结了上海市老旧小区更新在制度建设、技术规范、社会力量参与等方面的经验,提出了进一步完善城镇小区改造的做法建议[1]。张志红基于WSR理论,从物理、事理、人理三方面归纳了老旧小区改造涉及的建筑物本身、管理科学、居民心理和社会关系等方面的矛盾,提出引入物业管理的解决办法[2]。周博颖、葛文静认为小区改造中出现利益难调、资金难筹等问题的根本原因是基层治理模式与发展机制不健全,可以通过构建“城市基本生活单元”、建立基层议事协商平台、延长市场产业链等方法有序推进住区改造[3]。肖屹从过程与效率、产出与结果、影响与反馈等方面构建了老旧小区改造绩效评价体系,对江苏省老旧小区改造案例进行分析,提出了相应的改进建议[4]。李翔研究了深圳老旧小区改造“小政府大市场”模式下多元主体协同的困境,认为老旧小区改造推进的关键是形成多元主体制衡机制[5]。王振坡、刘璐等人将我国小区改造的历程分为三个历史阶段,即计划经济时期的零星拆建阶段,市场经济初期的推倒重建阶段,和当下拆建、修补、整治相结合的阶段,提出了政府、市场、社会力量联动的治理模式与提升对策[6]。总的来看,当前老旧小区改造相关研究多聚焦于北上广等一线城市,对西部地区尤其是西部县域研究较少;理论视角多元化,但结合具体案例对小区改造实践的近距离观察分析较少;对历史文脉传承型小区、商品房小区的改造研究较多,对单位小区、三无小区的研究较少。为此,本文以典型的地方城镇老旧小区改造研究为切口,进一步探索和拓展了老旧小区改造的新思路。

协同治理理论为本研究提供了重要视角。西方学者对协同治理过程中参与者的主动性、信息能力等资源的关键性、协同的跨边界性等作了详尽的研究:布莱森(Bryson)、克罗斯比(Crosby)和斯通(Stone)认为,协同治理是两个或两个以上部门通过信息共享、资源互换、能力互补和共同行动来实现单一部门无法达成的目标[7]。安塞尔(Ansell)和盖什(Gash)认为,协同治理是公共部门为了制定或执行公共政策或管理公共资产,吸纳非官方利益相关者参与集体决策的一系列制度安排[8]。国内学者也对社会治理中的协同问题进行了论述:丁元竹认为社会管理的协同治理主体包括党委和政府、各类企事业单位、社会组织、人民团体和基层群众组织等[9]。何欣峰提出社区社会组织是基层社会治理的多元主体之一,在参与社区治理和提供社区服务方面能发挥重要作用[10]。徐晓明、许小乐指出,引入社会力量可以有效降低政府财政支出压力,提高小区改造内生动力,形成长效监管模式,提出了“投资—改造—运营一体化”的多元参与模式[11]。总体而言,协同治理要求其过程涵盖全部利益相关者,满足参与者进行双向交流和多边探讨,打破公共部门内部的条块壁垒,基于共识形成规章制度规范,形成多元共治局面,这正为三无老旧小区改造面临的困境提供了有效的应对之道。

因此,本文将通过考察甘肃省陇南市成县Y家属院小区改造的实践情况,识别三无老旧小区改造过程中的困境,寻求多元主体协同参与改造的优化路径。

二、Y家属院小区改造概况

(一)Y家属院小区基本情况

城关镇东街社区位于甘肃省陇南市成县的县城腹地,总面积1.2平方公里,社区辖8个居民小组,总人口1132户4920人(其中常住人口4356人,流动人口564人),在册党员95名,高中以上文化程度85人,社区工作人员7名。东街社区辖区内共有19个小区、32栋住宅楼,企事业单位36家,个体工商户310家,幼儿园3所,标准化社区卫生室1所,按区域划分为8个网格(1)数据来源:笔者根据陇南市成县民政局文件整理后得出。。东街社区辖区内的Y家属院小区建成于2000年6月,由县农机管理站和农机监理站两个单位合作牵头、干部职工全额集资修建,家属楼个人产权100%,个人可以出售。农机管理站和农机监理站前身是县农机局,1984年农机局、农业局、畜牧局撤并组建了农牧局,农机局分解成了两个独立站。从1984年开始,农机两站属于农牧局(现为农业农村局)下属单位。Y家属院是典型的时代产物,单位搬走后,原来分到房子的职工多数把房子转卖,小区大量闲置资源产权不明晰,如家属院职工只有房子及房子所占土地产权,家属院院子仍然归单位所有,院子车库现属于国有资产,锅炉房是家属楼配套设施,但所占土地仍然是单位的。原单位搬走后,单位办公楼上交国土资源局,目前正在等待接收办移交手续(2)根据访谈记录整理所得,受访者为原农机局工作人员。。该小区目前是三无老旧小区,由社区代管。

(二)Y家属院小区改造现状

根据甘肃省政府办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》,省内老旧小区改造的实施范围是指城市或县城(城关镇)建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社会服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区(含单栋住宅楼),重点改造2000年底前建成的城镇老旧小区。2021年9月,陇南市人民政府转发《国家发展改革委、住房城乡建设部关于加强城镇老旧小区改造配套设施建设的通知》,开始加强城镇老旧小区改造配套设施建设与排查处理安全隐患相结合工作。为贯彻落实中央部署,陇南市公共资源交易网公布了2022年成县城区老旧小区改造项目施工的内容,项目涉及县城34个老旧小区(包括Y家属院),共计占地面积27961.90平方米,建筑面积171213.35平方米,共计58栋楼,合计1523户。改造具体内容如表1所示:

表1 成县城区老旧小区改造项目施工内容

2022年3月,国家住房和城乡建设部公布了《全国城镇老旧小区改造统计调查制度》,提出当前我国老旧小区改造内容分为基础类、完善类、提升类(3)住房和城乡建设部关于印发全国城镇老旧小区改造统计调查制度的通知[EB/OL].[2022-03-23]. [2022-12-27]. http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-03/30/content_5682392.htm.。结合制度内容,笔者对成县老旧小区改造情况进行了实地考察,如表2所示:

表2 成县老旧小区改造情况

据了解,陇南市成县老旧小区改造工程具体施工项目包括拆除混凝土地面及其他两项小区内室外拆除内容,外墙粉刷、屋面防水、外墙保温等15项主体工程改造内容,道路硬化、改造线路、增加充电桩等14项小区内基础设施改造内容等。对照住建部的分类标准,成县老旧小区改造以基础类和完善类内容为主,集中在外部基础设施的翻新和增设,但两类改造均进行得不彻底,仍然有部分欠缺项需要进一步推进,如增添生活垃圾分类设施、适老设施、文化休闲场地及设施、社区综合服务设施等居民需求呼声较高的设施。Y家属院小区改造于2022年7月中旬开始,多家中标公司同时进驻施工,当前已完成小区楼顶住户太阳能热水器、违建物等拆除工作以及更换窗户、外墙保温等主体工程改造工作。

三、Y家属院小区改造过程中面临的困境

(一)政府主导改造,居民参与乏力

陇南市人民政府转发住建部的指导性文件后,成县住房和城乡建设局负责招标,联合成县发展和改革局等政府部门,成立了2022年成县城区老旧小区改造项目监理部门,开始推进城区老旧小区改造工作。然而,居民在小区改造中几乎始终处于被动地位,Y家属院居民并没有参与到小区改造初期制定方案的环节,改造方案也未经居民同意,便由政府组织住建、发展改革、财政、自然资源等部门联合推动。一方面,地方政府作为公共部门,为改善老旧小区面貌、提升政绩绩效,在小区改造过程中有绝对的主导权,故而有意无意地忽略了居民参与。另一方面,由于Y家属院住户年龄结构不平衡、以中老年为主,居民“等靠要”的思维长期存在,普遍缺乏社区参与意识,对自己的主体地位没有明确认知。各方之间没有形成社区治理公共利益最大化的共识,而是由政府部门主导了整个小区改造过程,由于缺乏足够的居民参与,改造工程启动前居民置身事外,改造工程启动后,噪声扰民使得居民投诉不断、工程质量的居民满意度不高等问题随之而来,拖慢了该小区改造工程的进度。

(二)“扰民”“民扰”冲突,各方沟通不畅

政府在Y家属院小区改造初期并没有向居民公布政策文件、工作机构、工作流程等内容,也没有提前告知政府的城市规划方案,使得居民一开始对于政府工作计划和政策并不了解。改造工程开始后,居民才开始逐步提出诉求,给改造本身带来了很多不确定因素,增加了政府的行政成本。从访谈中得知,有些居民觉得小区改造过于仓促,给自己的生活带来了意外麻烦,例如马先生表示:“先前没通知开工时间,突然就让清理楼顶的东西,我们一时半会儿也没地方处理啊!”李女士也认为:“院里停车本来就麻烦,现在到处堆放施工器材,更是没法停车了,应该提前打声招呼的。”居民王女士常年在外,施工开始后因事专门回到Y家属院暂住,回来后却发现院内本不宽敞的公共空间内堆满了施工材料,通行不便,“每天施工队伍很早开始工作,一直持续到晚上,施工过程噪音大,工人随意敲门进出,对我们私人权利造成了影响和侵害”。居民何女士在初步施工后向社区反映自家窗户开合不灵活、室内通风条件变差,开始质疑工程质量,对改造设施的效果不满。居民认为施工“扰民”,对改造质量不满,却由于小区改造牵涉窗户安装、门框翻新等不同的建筑公司,牵涉利益主体多,在投诉无门、各方沟通不畅的情况下,只能反过来“民扰”对其施加压力。

(三)设施产权复杂,资源难以处理

Y家属院小区目前仍有多处闲置资源产权不明晰,在本次小区改造中无法处理。例如Y家属院小区的职工享有房屋及房屋所占土地的产权,但家属院的公共空间归原单位所有,车库和原单位办公楼属于国有资产,目前正在等待办理移交手续。像Y家属院这样的三无老旧小区内现存空间资源的产权往往属于多个单位所有,车棚、废弃燃煤锅炉房等空间资源受限于社区配套用地或配套用房最初规划的用途,不能进行开发,施工单位统筹改造难度很大。这些设施产权的复杂问题在小区改造中往往是引发多重矛盾的关键所在,还会进一步导致土地资源难以高效利用,从源头上影响小区改造的质量。

(四)“硬件”工程有限,“软件”工程缺失

从Y家属院所属东街社区居委会了解到,Y家属院共有111名住户,其中有21名老年人,大多数老年人腿脚不便,但家属院缺少座椅等适老化设施,也没有休闲活动设施。另外,Y家属院楼道内嵌式垃圾投放设施多年前已停止使用,小区附近又没有设立专门的垃圾投放点,公共区域的垃圾无人处理、无定期消毒,加大了细菌、病毒传播的风险,给居民身体健康带来危害,小区亟需引入专业的物业管理。然而,本次Y家属院小区改造内容主要涉及小区内道路硬化、外墙面的粉刷和监控设备的安装等“表面”工程,对小区安全性的提高和居住环境的改善有一定作用,但改造计划不包含适老设施、无障碍设施、垃圾分类设施的添设等内容。小区改造只有部分基础设施的“硬件”改造,却没有居民参与意识、社会力量培育、社区治理模式等“软件”更新。“硬件”有限和“软件”缺失是小区改造未能达成理想目标的又一体现。

四、协同治理视角下Y家属院小区改造问题的成因分析

(一)涉及主体缺位多,关键角色参与弱

小区改造是提供社区公共产品和服务的过程,事实上涉及基层党组织、地方政府、社区自治组织、居民、企业团体等多元主体。其中,各级党组织要与相关政府部门合作,发挥党建引领作用,协调小区改造过程中不同主体之间的矛盾问题。政府主体包括市政府、区政府,以及负责具体工作的住建局、自然资源局、国土规划局、街道办事处等单位,应负责摸底小区基本情况,向社会公开招标提供服务和公共产品的企业团体,并监督服务质量。居委会是社区自治组织,应保持与政府派出机构街道的联系,同时密切联系群众。业主委员会与居民直接联系,群众信任度较高,尤其是在解决业主纠纷和非正式政策宣传方面起着很重要的作用。居民是老旧小区改造的直接受益者和结果评判者,应积极了解社区治理政策和实施方案,积极参与到改造工作中。企业团体是参与老旧小区改造的施工单位,掌握技术和资源。在Y家属院改造过程中,基层党组织未能发挥引领功能,政府单方面追求完成任务,以行政决策为主,直接对接企业工程,没有事先征求居民意见、了解群众诉求,也未让业委会等居民自治组织参与到改造过程中来。居民是小区生活的直接感受者,是应当对小区改造发表意见的关键主体,却未能扮演其应然角色。重要主体缺位、参与程度不高,是小区改造效果不佳的首要原因。

(二)沟通渠道不畅通,协同机制不健全

“扰民”与“民扰”矛盾冲突频发,相互协调程序复杂,关键就在于沟通渠道不畅,无形中拖慢了小区改造工作进程。协同治理要求多元主体具备连续双向交换意见的机制和渠道,在小区改造中交换意见的内容应包括:社区改造项目决策和资源利用的重大事项、改造方案及管理对策、信息交换和推进公众参与的方式等。而在Y家属院小区改造动工之前,首先政府并未将工作流程和居民意见反馈渠道通过小区宣传栏、线上微信群或者通过开社区联席会议的方式告知居民,一开始的沟通程序就没能有效建立。其次,企业也没有发挥服务媒介功能,在小区改造过程中施工企业单方面执行政府部门的建设指令,未能将居民需求意见及时反馈至政府部门。最后,居民意见无法有效整合,更无法反馈给政府部门,信息交换地位不对等,导致联动受阻。另外,由于沟通机制缺失,居委会作为政府部门与居民沟通的桥梁,承接来自居民的大量投诉,不必要的工作负担加重。由此可见,各主体之间利益需求各异,互相博弈,多头意见征集与反馈难以适配,多元主体协同治理局面尚未形成。

(三)存量资源未盘活,条块协作有壁垒

小区改造施工范围内的闲置资源属于土地存量资源,在制定城镇老旧小区改造方案前,应由各地政府组织住建局、发展改革委、国土规划局、自然资源局等部门进行联合考察。若有涉及新增建设项目、改建或扩建等增加建筑面积、改变建筑功能和结构的老旧小区改造项目,应办理相应的建设工程规划许可和施工许可。而Y家属院改造施工许可证办理情况不明,政府统筹主导之下,各部门条块协作不顺畅,没有形成各部门齐抓共管的工作机制。据小区居民代表吴先生反映,Y家属院改造之前仅有住建局的工作人员到现场考察、了解情况,至于其他各有关部门、单位和街道(镇)是否到场,以及社区职责分工、工作规则、责任清单和议事规程等是否清晰,便不得而知了。可见各部门条块协作有壁垒,各方未形成工作合力,不利于共同破解难题、统筹推进老旧小区改造工作,从而阻碍了小区改造的正常进程。另外,在2022年1月7日成县自然资源局发布的文件《关于成县已化解“登记难”问题小区办理不动产权证书的公告》当中,指明Y家属院所属包抓单位为县农业农村局,但2022年5月成县党委组织部关于社区环境卫生曝光的文件当中,又将Y家属院划归东街社区包管。可见小区包抓主管单位不明,服务供给与监督机制无法形成,导致各部门之间无法有效配合、协作共建。

(四)规章制度不完善,资金保障支持难

目前,陇南市老旧小区改造以硬件设施修缮基础工程为主,且多在省市级指导文件的要求下进行,区(县)镇往往缺乏相关的实施细则。各地方政府部门通常采取直接下达行政指令的办法,未能做到具体问题具体分析,导致小区改造实践中缺少针对性的制度规范指导,一定程度上影响了改造效果。关于三无老旧小区改造的多元主体责任界定、物业收费标准制定、资金投入等方面的政策尚为空白。由于三无老旧小区居民构成、现有资源整合的复杂性,各方利益难以平衡,直接引入物业管理公司困难较大,缺乏政策的高位推动力和资金的支持力。此外,三无老旧小区居民“消费者付费”意愿不高,因此本次Y家属院小区改造由政府财政全额出资,没有预算修缮资金,缺乏盘活多方资金支持的活力,自然也难以顺利实现小区改造目标。

五、以协同治理推进三无老旧小区改造路径优化

(一)健全协同体系,科学推进改造

小区改造前政府应积极了解居民需求,入户调查实际情况。老旧小区改造方案经居民同意后,可由各地政府组织住建、发展改革、财政、自然资源等部门进行联合审查。涉及新增建设项目、改建和扩建等增加建筑面积、改变建筑功能和结构的城镇老旧小区改造项目,各部门应加强条块协作,协同推进建设工程规划许可和施工许可。政府部门要考察监督企业施工质量,与居民、企业团体做好沟通与协商,打通双向沟通渠道,合理安排时间召开议事协商会议,科学推进改造工作公开透明、有序开展。改造工程竣工后,鼓励政府各部门、企事业单位、居民等相关各方对老旧小区改造项目进行联合验收。另外,陇南市成县老旧小区改造内容较单一,应对照住建部《全国城镇老旧小区改造统计调查制度》内容,完成基础类和完善类改造工程,并结合各小区实际情况开展提升类改造,既要重面子、也要重里子,坚持软硬件兼顾原则,不断优化老旧小区公共服务质量,增设休闲服务设施。

(二)引入物业服务,完善管护机制

引入物业管理服务是规范现代小区管理和服务的基本趋势,应积极引入与老旧小区居民消费水平相当的物业管理公司入驻三无老旧小区。应建立三无老旧小区物业管理服务机制,采取政府补贴、居民自筹相结合的方式,坚持公益性原则,解决三无老旧小区物业费不足的问题,改变小区脏乱差的现状。要树牢“三分在建,七分靠管”的理念,结合改造工作同步建立健全基层党组织领导、社区居委会配合、业主委员会和物业服务企业等参与的联席会议机制,引导居民协商确定改造后小区的管理模式、管理规约及业主议事规则,共同维护改造成果。比如可以结合三无老旧小区现状建立“三级网格”管理模式,发挥网格化优势,落实网格化管理措施,充分调动小区物业、社区党员、志愿者的积极性,实现共谋共建、共管共享,确保三无老旧小区改造后实现可持续地管理和运营,促进小区改造后的维护更新进入良性轨道。

(三)构建协作网络,形成多元共治

按照协同治理原则,应进一步明确街道、居委会、企事业单位与小区居民等主体在三无老旧小区治理中的责任。对于Y家属院这类三无老旧小区的更新改造,首先要明确其包抓单位,在政府信息公开栏予以公示,建立单位小区的问责机制,强化单位管理责任。其次,成立三无老旧小区治理领导小组,与各类企事业单位、党政部门联合成立小区党支部,定期召开联席会议,协商老旧小区管理事宜,并将其纳入单位年度绩效考核指标。发挥居委会、业委会、物委会的作用,从小区居民中选出德才兼备的人才充实队伍,搭建线上线下并行的议事协商平台,完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的多元治理体系,将多元主体纳入小区共治中心,共同维护小区日常管理。

(四)加强政策保障,充实资金支持

使用政策、制度等工具能够为协同治理提供保障与支持[12]。Y家属院老旧小区改造作为社区治理的一环,对于其中暴露出的多主体权责不明、互相推诿等问题,应该从政策高位加以梳理。要制定政策明确三无老旧小区治理工作中的各方责任和权限,区(县)镇政府贯彻落实省市级政策文件精神,根据实际情况制定出台工作实施细则,明确政府部门、社会组织、人民群众等参与力量的权责,完善监督机制,提高三无老旧小区治理主体的积极性。制定三无老旧小区物业收费政策标准,出台与地方经济发展水平、居民消费水平、地方物业服务均价相适应的老旧小区物业服务收费标准,实施政策补贴和政策优惠[13],鼓励物业公司入驻三无老旧小区。盘活三无老旧小区综合治理资金支持源,以中央、省级、市级及以下三级补助金为主,辅以地方政府专项债券,鼓励专业经营单位(供水、供电、供气公司等)、产权单位(或原产权单位)、金融机构、居民等社会资本出资,完善资金支持体系。

六、结语

社会治理是国家治理的重要内容,社区治理是社会治理的关键基础,社区是社会的基本单元,而居民小区又是基本单元中最活跃的细胞。因此,三无老旧小区改造本质上是一场微观的社区治理实践,改造的方方面面均可体现社区治理的能力与水平,折射出基层社会治理的纷繁复杂与千姿百态。三无老旧小区改造是改善民生和提高城市品质的重要工程,对于满足人民群众美好生活需要、推进城市更新和转变以往大拆大建的开发建设方式具有重要的作用。要坚持以人为本的原则,从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题出发,着力改善居民居住条件和生活环境,提升城市功能品质,进一步提高群众的安全感、获得感、幸福感和满意度。除了加强基础设施等“硬件”部分的改造,还要着力完善社区协同工作机制、长效管护机制,培育社区自治力量、激发居民参与热情,推进社区治理“软件”部分的更新。要以实施老旧小区改造协同治理为抓手,积极推进新时代和谐社区建设和基层社会治理体系与治理能力现代化建设。