公安民警执法认同研究

杨 顺，卢国显

（中国人民公安大学，北京 100038）

法律要想在一个国家内得到有效实施，离不开社会公众对于法律规范的认同，而执法活动是法律规范与社会公众之间的互动形式，法律在社会中能否发挥调整和规范等功能，执法活动在其中具有重要意义。在现有的执法认同研究当中，还没有通过构建公安民警以及社会公众对于执法认同的指标体系去细化认同问题。因此，本文提出公安民警以及社会公众对于公安民警执法认同指标，针对对照各项指标目前存在的问题进行分析，并提出相应的解决对策。

一、公安民警执法认同的内涵及指标体系

(一)公安民警执法

根据《人民警察法》的规定，人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察，本文“公安民警”特指公安机关的人民警察。

为维护社会治安秩序和公民人身财产安全，公安民警被依法赋予执法资格。从所执行法律的性质来讲，公安民警执法可分为行政执法和刑事执法两类。

(二)执法认同

认同问题出现在人类诞生到现如今的每一个阶段，执法认同自然也属于认同领域的一部分。认同最早是由弗洛伊德提出的一个心理学概念，一般来说，认同是指个体对某一事物或对象在认知、了解的基础上的接受和认可，是一种情感、态度乃至认识的移入过程。[1]泰弗尔将社会认同定义为“个体认识到他(或她)属于特定的社会群体，同时也认识到作为群体成员带给他的情感和价值意义”。[2]有学者认为，执法认同是社会对执法基于价值认可而形成的心理归属感，是一种尊重和信任法律的集体意识，一种普遍自觉遵守法律的群体影响力，一种接受法律规则的价值共识，一种以“集体观念”为基础对执法(制度与实践)的象征性认可，是执法实效形成的价值观念支撑。[3]从广义上来讲，执法认同既包括社会群众对公安民警执法的认同，也包括公安民警自身的执法认同。[4]林坤认为，“法律认同的考核指标有三条，一是其是否能够体现民众的自主意识、维护民众利益的确认；二是能否公正处理各方之间利益关系；三是法律强制力及其行使方式具有正当性。”[5]这描述的是社会公众对于法律认同的考核指标。相似地，由此可以总结出执法认同的外部考核指标。在公安民警自身对于执法认同的指标方面，胡敬阳认为，执法者和执法对象的互动中，执法认同起着联结个体与国家的关键作用，执法对象对执法者的信任程度影响着执法的认同程度；执法者对执法对象的信任程度也会影响其执法方式的选择。此外，胡敬阳认为执法认同观念基础的形塑需要进行价值治理。[3]也就是说，执法者与执法对象间价值观的一致性程度同样会影响执法的内部认同程度。

综上所述，笔者认为公安民警执法认同是公安民警自身以及社会公众对于公安民警执行法律情况的认可程度，其受认可程度的高低同时影响着公众对于法律规范的接受程度。

执法认同可分为内部认同和外部认同。内部认同就是民警和公众认知、态度等方面的认可程度。内部认同的考核指标包括：一是受职业认同影响的公安民警自身的执法认同感；二是指对执法对象的信任程度；三是指与执法对象的价值观的一致性程度。执法认同的外部认同主要是行为层面的认可程度，指标包括：一是民警执法维护群众利益程度；二是民警执法能否公正处理各方关系；三是执法活动是否具有正当性。

图1 执法认同考核指标

二、关于公安民警执法认同的研究综述

目前国内学界在“认同” 方面的研究百花齐放，包括文化认同问题、[6]身份认同问题、[7]国家认同问题与民族认同问题[8]等等，学者们通过定性、定量分析对各类认同问题进行了研究，涵盖了各学科各领域。

在法律领域，学者们对于认同问题的研究范围也十分广泛，包括法律认同、司法认同和执法认同等内容。林坤在其文章中将法律认同的考核指标进行了概括，同时对法律认同的生成逻辑进行了表述，为本文“执法认同”考核指标的界定及公安民警“执法认同”的改善路径提供了有益借鉴。此外，林坤指出，“法的利益和法的价值的体现，需要在立法、执法、司法等各个环节着手，塑造民众良好的法律情感。”[5]由此也可以看出，“执法认同”对于“法律认同”的塑造所包含的重要意义。肖世杰则以刑法修正案(八)的出台为背景，具体阐述立法、法律修订需要获得公众认同的原因分析，其指出“立法必须体现和尊重民意，罔顾公共意志的法律难以取得良好的社会效果，而且，即便是不理性的民意，亦总是有其内在的原因或存在的合理性。”[9]类似的，执法作为法律与公众之间的互动形式，同样必须在民意的指导和监督之下进行。吴英姿将“司法认同”定义为“社会对于司法基于价值认可而形成的心理归属感，”同样的，其也提出“司法认同”的形成条件，即“是否符合社会成员的利益需求”“司法在多大程度上能够兑现其对社会做出的公正解决纠纷的承诺”“社会关于司法公正的正确认知与价值共识”，[10]结合林坤所提出的“法律认同”的考核指标，本文得以提出“执法认同”的形成指标。在执法认同领域，胡敬阳的观点具有较强的指导意义，与吴英姿的“司法认同”定义相类似，胡敬阳将“执法认同”定义为“社会对执法基于价值认可而形成的心理归属感，是一种以“集体观念”为基础对执法(制度与实践)的象征性认可，”[3]他认为，新的社会时期，执法认同正在发生新的转型，并由此提出了“执法认同”构建的新机制。

三、公安民警执法认同现状与存在的问题

随着“法治公安”建设的深入推进，公安民警的执法规范化要求不断提高，[11]公安民警执法认同的重要性也不断提升。交通警察、社区警察、刑事警察以及户籍警察等不同警种存在着不同的执法认同，但是综合进行分析发现，有部分执法民警对于“警察”这份职业缺乏认同感，对待群众的利益没有及时进行维护或者视而不见；还有部分执法民警缺乏足够的执法经验，容易误判执法对象的可信任程度，造成执法方向的偏差。在执法中，执法者与执法对象价值观念的不一致是常见问题，这也是阻碍民警执法的一大阻力。此外，执法或服务对象对公安队伍整体的不理解、不信任、不爱护、不认可就是公安民警执法认同出现问题的直接体现，群众对于民警执法存在的认同问题主要产生于执法民警未能有效维护群众利益、未能公正处理各方关系。而在公安队伍之中，甚至有存在作风散漫、违背人民警察宗旨和纪律、无视法律法规、背离执法原则等问题的害群之马。针对执法认同中内部认同、外部认同各考核指标进行分析，具体问题表现如下：

(一)内部认同存在的问题

1.执法民警缺乏职业认同感。部分公安民警缺乏强烈的职业认同。公安民警对自身职业认同感不高，仅仅看到自己的付出，没有看到自己的收获，没有深刻认识到人民警察这个职业在社会中所扮演的重要角色、所承担的艰巨任务和光荣使命。以基层公安民警为例，基层民警所面临的执法任务是最为艰巨的，执法环境也是最为恶劣的，身体长时间承受高负荷工作。而在职业发展方面，基层民警的晋升机制仍不够畅通。

图2 调研对象想要离开公安机关的原因

例如，在云南警官学院课题组开展的一项主题为“云南省公安民警职业认同”的调研中，调研对象为玉溪市公安局红塔区公安分局，以及昆明市人民警察学校司晋督警衔培训班对来自国保、经侦、治安、刑侦、交管、禁毒、巡特警、综合等部门的132 名民警，调研问题涉及民警个人因素、组织制度因素、社会环境因素等方面。对于问题“如果您有调离公安机关的想法，原因是”，所有132 名被调查民警都做了选择，说明被调查民警在职稳定性较差。对于想调离公安机关的原因，选择“工作太苦太累”，有27 人，占20.5%；选择“执法风险太大”的比例最高，有60 人，占45.5%；选择“福利待遇太差”，有37 人，占28.0%；选择“身体很不适应”，有8 人，占6.1%。[12]调查结果说明，压力大而福利待遇差是民警想调离的主要原因，民警的身心健康状况应该给予更多关注。

2.执法者对执法对象的信任程度。执法者对执法对象的信任程度同样也会影响执法者的执法方式。信任程度高，执法者采取的执法方式更为缓和，更可能与执法对象进行一个详细深入地沟通；信任程度低，则可能采取的执法手段就是简单粗暴而激烈的制裁方式。[3]在执法现场，公安民警对现场形势及人物关系如果没有进行充分的了解和分析，很容易误判现场当事人之间的关系及利益得失问题，进而采取不恰当的执法方式，而不恰当的执法方式经网络的传播极易被放大进而产生舆情。例如，2019 年，某交警大队民警遇执法对象不服从管理，出言不逊后，未有效控制情绪，负气执法，并未注意到执法现场有未成年人的状况，在嫌疑人未成年女孩面前采取强制手段控制嫌疑人，致小女孩求情下跪引发舆情。[13]

3.与执法对象价值观念的差异。新的社会时期，社会关系以及生活方式的多元性、复杂性和变化性等特点突出，不同生长环境的人们通常很难形成价值观的共识。与此同时，新旧社会生活秩序和价值规范体系相互冲击，社会成员内心道德律令及社会状态左右摇摆以致社会秩序杂乱无章。在公安民警的执法活动中，执法民警与执法对象之间容易产生价值观念之间的矛盾和冲突，这种矛盾甚至冲突将成为阻碍执法活动顺利开展的主要原因，同时也会较大程度影响认同的形成。[14]

(二)外部认同存在的问题

1.未能有效维护群众利益。法律是群众捍卫权利和利益的武器，公安民警的执法活动很多时候就是因为群众的权利或利益受到了侵害而采取的维权行为。因此，公安民警的执法活动是否能够有效维护群众的利益是执法外部认同的重要指标。由于少数公安民警的执法能力、执法态度消极等因素影响，很可能导致群众的权益受损，或是未能得到有效维护。例如，A 市某镇的张某所养的羊群连续三次出现大面积中毒死亡。从第一次出现这种情况开始，张某就到当地派出所报案。第一次报案时，派出所对情况进行登记后便以警力不足为由通知张某先回去。第二次、第三次报案，派出所则以各种理由答复张某无法立案，相关办案民警的推诿行为导致派出所未能有效维护群众利益。[15]

2.未能公正处理各方利益关系。2020 年8 月26 日，习近平总书记向中国人民警察队伍授旗并致训词：对党忠诚，服务人民，执法公正，纪律严明。“执法公正”是公安工作的基本遵循。然而，部分执法民警在执法过程中夹带个人情绪，在处理各方关系时，未能及时、客观了解事件的发生过程和情形，单凭执法经验进行主观臆断抑或是听信现场当事人只言片语草率作出决定，损害当事人合法权益的同时亦严重损害了公安机关公平正义的形象。例如，在基层执法实践中，民警对同一警情中涉及的多个行为人，选择其中某个或某些行为人进行执法。[16]

3.执法活动具有不正当性。执法活动的不正当性包括执法过程的不正当性以及执法内容的不正当性。执法过程的不正当性即执法民警在开展执法活动的过程中未能按照执法程序要求规范行使执法权力，追求简便从而省略或者简化执法办案的步骤，存在随意执法的情形。执法内容的不正当性是指执法民警在执法过程中违反法律法规，以权谋私，唯利是图，无视党和国家纪律，实施违法犯罪行为。例如，在2020 年12 月5 日《西宁晚报》转发的通报中，提到“果洛州公安局个别公安民警理想信念丧失，宗旨意识淡薄，严重违反党的纪律，执法犯法，借执法之名，行谋私利之实，无视党纪国法，背离初心使命，抛弃党性原则，政治上蜕变、经济上贪婪，走上违法犯罪道路，对果洛州公安局交警支队政治生态造成了严重损害。”[17]

四、执法认同存在问题的原因

公安民警执法在内部认同、外部认同方面存在问题的原因可以归结于内部激励机制不完善、执法与执法对象间的矛盾、社会生活环境的差异、民警缺乏服务意识、执法能力素养不足、执法规范化程度不足等方面。

(一)内部激励机制不完善

对于公安队伍这个大家庭，虽然说大部分公安民警有一定的荣誉感和自豪感，但是可能由于单位激励机制不够完善，使得公安民警对于职业认同感并不强。例如，激励制度不公平容易导致民警不满和不信任，如果在某项工作中，部分民警受到较多的奖励或晋升机会，而其他人没有得到相应的认可，就会破坏团队凝聚力和合作精神。晋升机制不清晰，会导致优秀人才流失或队伍内部的不稳定。公安队伍需要公平、透明和基于能力的晋升制度。归属感方面存在的问题又与公安民警平常的工作心态有较为直接的影响关系，从而间接影响着公安民警的执法认同。

(二)执法者与执法对象间的矛盾

法治社会对民警执法的要求是严格、规范、公正、文明，执法要求更倾向于倡导公安民警进行柔性执法，公安机关的职能也逐渐从原来的管理职能向服务职能转变。但现实社会中，违法犯罪的隐蔽性、高智能化、多变性等特点突出，敌在暗我在明，执法民警面对的执法对象形形色色，如果公安民警缺乏执法经验，被执法对象的假象所蒙蔽，则很可能严重影响广大人民群众对公安民警的执法认同。

(三)社会生活环境的差异

在执法的过程中，每一个执法目标的实现都是由一连串的执法环节构成的，而每一个执法环节都需要公安民警与执法对象相互配合才能完成。这种相互配合需要公安民警能够设身处地地理解执法对象目前所处的状况以及所采取的一些行为的心理动机，同时也需要执法对象能够明白执法者所采取的执法行为的依据和目的。但在现实情况中，公安民警与执法对象之间由于生活环境、人生经历、受教育程度等的不同，与执法对象往往较难达成一致，从而影响执法认同。

(四)执法民警缺乏服务意识

随着警务改革的不断深入，公安机关的职能也发生了深刻变化，从之前的管理型警务转变成如今的服务型警务。新形势需要新变化，面对群众“急、难、愁、盼”问题，行动不紧不慢甚至视而不见，群众的利益受到损害时，睁一只眼闭一只眼，做假文章，表面上答应群众尽力解决问题，实际上丝毫不放在心上，这些都是高高在上、缺乏服务意识的表现。作风不转变，难以赢得人民群众的执法认同。

(五)执法能力素养不足

在执法的过程当中，能否公平公正地处理好各方当事人之间的利益是执法目标实现的前提条件，同时也是人民警察执法能力素养的体现。在执法现场主观臆断当事人之间的利益得失，很容易对接下来的执法手段以及办案方向产生错误引导。此外，公安民警的沟通技巧在实战当中也至关重要。在处理当事人关系的过程当中，既要懂群众心理、群众语言，还需要能灵活运用，融会贯通地运用心理学等知识解决好执法过程中遇到的难题，这些都是民警执法能力素养的体现，需要在日常的工作之中加以积累和提高。

(六)执法规范化程度不足

随着我国经济发展进入“新常态”，社会转型、社会结构和执法环境发生了深刻的变化，迫切需要公安执法规范化建设与之主动适应。[18]法治建设对公安民警执法提出了更高、更严的要求，“教科书式执法”成为新闻，则从侧面证明了社会公众对于大部分民警的执法规范程度现状的不满意。执法规范化，不仅是从法律依据上规范，而且要求执法行为全过程规范，这对公安民警的职业素养提出了很高的要求。执法民警在办案过程由于办案程序不规范，既加大了执法风险，又直接影响到案件的查办质量，无疑会降低人民群众对执法认同的期待。

五、提升民警执法认同的对策

公安机关务必及时转变、创新工作方式方法，对内部认同、外部认同出现的问题，应采取具有针对性的解决措施。

(一)创新警务激励机制

1.完善民警激励机制。公安民警对人民警察这个职业缺乏归属感很重要的一个原因就是公安机关人民警察的激励机制不够完善，公安工作任务繁重，如何激发公安民警日常工作中的积极性，需要综合考虑民警心理需求。例如，对绩效突出的民警，提供更多的奖金和负责重要任务的机会，提升其福利待遇、休假机会等。[19]实际上，很多缺乏归属感的民警怕的不是公安工作的辛苦，而是无止境的工作的堆积，甚至没有喘息的机会。应完善民警激励机制，让民警有更多的职业归属感，对工作单位有“家”的感觉。

2.增强警察荣誉感建设。增强警察荣誉感建设有利于公安民警在执法过程中更有劲头，有一种人民群众认可的感觉。可以加大民警执法典型宣传力度，例如可加大“教科书式执法”的宣传力度。还可以充分发挥公安文化的育警、塑警、聚警、惠警功能，通过构建警察荣誉文化，以文化育人，努力打造民警的精神家园，进一步激发公安工作新活力。[20]此外，还可借鉴军队对“军属”荣誉感建设的做法，把这种荣誉感扩散到警属，让警属为家庭中有公安职业的亲人而感到骄傲和自豪，这对于公安民警本身来说，也是一种间接的激励。

3.营造爱警暖警的良好氛围。公安部门可以协同医院、疗养、体育等部门共同营造爱警暖警良好氛围。例如，针对公安民警在长期执法过程中容易出现积劳成疾、伤寒病痛、过度劳累等不适反应，公安部门可联系医院等部门安排调配休养、保健养生茶或滋补汤供公安民警饮用。再如，对于家有老人无法照顾的民警家庭，可以联系养老机构进行社会帮扶，通过专门的照顾，解决民警在工作中后顾之忧。

(二)对执法对象进行充分评估

要准确地判断执法对象的可信任程度，首先要对执法对象基本情况进行充分的评估，这个评估应当包含一系列项目和指标。公安民警在对评估项目进行评估后再选择合适的执法方式。具体操作是在每一次执法过程中，执法者都应当充分估量不同当事人的身份、性格、在社会中所处的位置以及他们具有的不同能量及关系网等内容，对当事人可信任程度进行综合判断，寻求最简便有效的执法方式，在完成执法任务的同时，还可以达到较好的社会效果。这种评估可能需要花费一定的时间成本，也需要执法者具备相当的经验以及沟通技巧，但是对于案件处理的质量来说可能带来较大的提升，也更容易获得执法对象的认同。

(三)弘扬社会主义核心价值观

社会主义核心价值观把国家的发展、民族的振兴与个人的幸福紧密联系在一起，具有强大的感召力、亲和力和凝聚力。从执法者层面来说，将社会主义核心价值观融入执法行为中，公安民警应该首先自觉学习中国优秀传统文化以及深入领悟社会主义核心价值观的内涵，并贯彻到日常的执法行为当中；从执法对象的层面来说，在工作、学习、生活等方方面面接受社会主义核心价值观的指引和熏陶，势必会对自己的思维方式和行为模式产生一定的正向影响。当执法者以及执法对象存在高度一致的价值观念时，执法工作开展的阻力将会大大减少。

(四)牢固树立服务意识

随着我国政府职能的转变，作为政府重要行政机关的公安机关也随之发生转变，增强公安民警公共服务意识需要多措并举，逐步实现公安工作向“服务型”转型。[21]“全心全意为人民服务”是党的根本宗旨，必须强服务，转作风，只有将群众的急、难、愁、盼事情抓紧解决、认真解决，毫不动摇地践行党的群众路线，才能提高群众的满意度和获得感。[22]

(五)提升民警执法能力素养

通过在职民警培训，提升民警执法能力素养是解决民警在执法过程中维稳处突和化解矛盾纠纷最有效的方法。要完善民警职业能力培训和考核机制，坚持以职业素质需求为导向，进一步深化基层公安民警职业素质培训体系改革，重点应从如何确立培训目标、制定培训计划、设置培训内容、改进培训方式、强化培训保障、注重培训实效等方面着力，增强基层公安民警职业素质培训工作的质效。[21]民警执法能力素养是职业基本功，应当反复练习、强化、总结，提取形成一套提升能力素养的教学方法，短时间内就可以塑造出基本合格的职业执法民警，再通过日常的工作积累、考核，逐步提高民警的业务能力，使民警真正成为优秀的执法者。培训考核应该成为检验民警职业素质培训效果的有效手段，通过强化考核严谨性和规范性，使其能够较为真实反映民警培训的效果。

(六)适当细化执法规范要求

随着法治建设的不断深入，“执法规范化”的要求在各行政机关提及的频率越来越高。《关于深化公安执法规范化的意见》 对公安民警执法进行了规范要求，但仍存在规定模糊以及空白之处，应予以更深层次的细化。民警执法不仅包括执法现场的执法行为(动作)，还包括执法时的态度、语言使用等内容，这些内容都将对执法结果产生一定的影响，笔者认为都应进行相应的规范。除此之外，对于案件办理程序规定，也属于执法规范的组成部分，各地公安机关应当严格落实，严防出现“怕麻烦”而省略办案步骤或者为了应付检查对办案要求敷衍了事的情况。当然，对于民警执法规范的要求必须合理、适当，切忌盲目提要求，为了追求规范而“规范”，否则将掣肘民警的正常执法。