农民工随迁子女教育改革的重点与突破点

【关键词】农民工随迁子女教育 教育公平新时代教育体系

【中图分类号】G521 【文献标识码】A

迈向高质量：随迁子女教育改革的重点

教育公平是高质量教育体系的重要内核，保障农民工随迁子女教育起点公平、过程公平与结果公平，促进城乡教育体系均衡发展，是构建高质量教育体系的应有之义。

关注教育体系的前置，维护农民工随迁子女教育的完整性。随着我国经济社会发展格局的变化，农民工及其随迁亲属逐渐形成了“家庭式”“整建制”的发展趋势，该趋势凸显子女教育的全链条化，也使该类群体对教育起点公平的诉求从义务教育提前到学前教育与家庭教育。推进学前教育普及普惠安全优质发展，满足人民群众对幼有所育的美好期盼，是新时代发展的新要求。当前学前教育资源供给制度的改革指向普惠式学前教育体系的构建。尽管政府部门通过建设村级幼儿园、补齐农村学前教育短板和推动“政府—市场—社会”多元主体协同教育等措施，不断强化城乡学前教育在资金、场地、设备、师资等多方面的保障力度，然而，城市公立、普惠式学前教育资源供给依旧紧张，高昂的民办园学费等因素加剧了农民工家庭的教育负担，导致个别家庭或是不重视学前教育的投入，敷衍了事，或是在学前教育阶段将子女放置在家乡成为“留守儿童”，造成子女教育的“断链”。农民工随迁子女的教育问题还与家庭因素密切相关。《中华人民共和国家庭教育促进法》指出，家庭教育是“父母或者其他监护人为促进未成年人全面健康成长，对其实施的道德品质、身体素质、生活技能、文化修养、行为习惯等方面的培育、引导和影响”。现实中，亲子交流时间和空间有限、父辈文化水平不高以及父辈家庭教育理念与方法缺失等原因，导致农民工随迁子女无法享受潜移默化的教养过程，也间接造成了“家—校—社”无法形成育人合力，从而容易使农民工随迁子女在教育起点落后于其他同辈群体。

坚持教育体系的融合，强调农民工随迁子女教育的针对性。教育是促进个体自我成长的过程。教育过程公平即突出教育资源供给过程的平衡，能够保障人人具备平等成长的机会。改革开放以来，农民工随迁子女教育的资源供给正在从注重“量”迈向注重“质”，同时也更注重精神信念等方面的需求。一方面，从“两为主（以流入地管理为主，以公办学校为主）”到“两纳入（将常住人口纳入区域教育发展规划，将随迁子女教育纳入财政保障范围）”再到“两统一（各区招收随迁子女比例的范围统一，户籍生和符合条件的随迁子女投档录取规则统一）”，国家不断增强农民工随迁子女教育的质量保障。质量是教育的生命线，从《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中首次强调流入地政府和全日制公办中小学机构为主要责任对象的管理机制，到《国务院关于解决农民工问题的若干意见》明确突出流入地政府在经费、管理等方面的责任，再到《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》中明确建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，都从根本上捋顺了农民工随迁子女教育的权责关系。在保障“能上学”阶段采取的指定班、指定校等人为造成农民工随迁子女与城市子女“隔离化”的措施也正在逐渐取消，竭力朝着“上好学”的目标发展。同时，农民工随迁子女转学后学业衔接与适应、定点学校的教育质量提升等问题仍是深化改革的重要抓手。另一方面，需要特别关注满足农民工随迁子女在精神心理方面的需求。在乡村振兴战略背景下，乡村教育融合了本地人文风情、历史传统、生产实践等内容。农民工随迁子女在城市接受教育，难免需要一定的适应过程。此外，农民工随迁子女教育的成就深受其自我效能的影响。一些农民工随迁子女缺乏对家庭和自身发展明确的规划，往往会在学习过程中自暴自弃、随波逐流，亟需得到学校的关注与干预。

强化教育体系的桥梁，凸显农民工随迁子女教育的发展性。2023年5月，习近平总书记在主持中共中央政治局第五次集体学习时强调：“要建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国，促进人人皆学、处处能学、时时可学，不断提高国民受教育程度，全面提升人力资源开发水平，促进人的全面发展。”进一步完善服务全民终身学习的教育体系，对保障全民享有终身学习的机会、办好人民满意的教育具有重要意义。“建成服务全民终身学习的现代教育体系”是《中国教育现代化2035》提出的主要发展目标之一。当前，农民工随迁子女终身成长“立交桥”仍有待完善。一方面，受“学而优则仕”“望子成龙、望女成凤”等传统思想的影响，家庭希望子女能够上好大学，通过获得一定的文凭实现经济社会地位的提高。通过比对部分省级政府相关政策发现，部分省份将随迁子女高考升学的路径限定为高职高专，一定程度上划分出城市子女、农民工随迁子女分轨的升学体系。另一方面，尽管目前各省份对于“异地高考”采取审慎态度，旨在维护高考公平和教育资源的有序配置。然而，农民工随迁子女在流入地参加高考，还受父母常驻时间等条件限制，这极大地增加了随迁子女的“沉没成本”。此外，尽管高职高专等职业教育路径同样可以作为“上大学”的标志，但与随迁子女家庭话语体系中仅将“本科”视为上大学产生文化碰撞。①

教育体系变革：构建新时代教育体系的现实审视

基于教育公平，只有快速适应城镇化发展并建立起相应的资源匹配机制，方能深刻把握教育质量这一生命线，推动新时代教育体系实现服务全民终身学习这一现代化目标。

坚守底线：城市治理变迁与教育资源全域性布局的矛盾。习近平总书记强调：“要全面贯彻党的教育方針，坚持社会主义办学方向，坚持教育公益性原则，着力构建优质均衡的基本公共教育服务体系，建设高质量教育体系，办好人民满意的教育，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。”强调了围绕“能上学、上好学”的人民需求，深化拓展基本公共教育服务体系的服务性这一基本要点。随着我国城镇化发展步入“控量提质”的下半程，基本公共教育服务体系也必然要随着城市发展框架、人口结构、教育资源配置等要素的变迁进一步深化改革，从而满足农民工随迁子女这一群体的教育需求。一方面，城镇化的变革进一步增强了农民工随迁子女教育流入的“黏合力”。行政区划在经济社会快速发展阶段面临着治理思路的变化。都市圈和同城化等发展规划越来越多，地理距离和行政壁垒已经通过交通、产业、民生等多个维度逐渐减弱，进一步促进了人口的流动与循环。中心城市和关键节点城区丰富的教育、文博等资源成为农民工及随迁子女的向往。事实上，越早进城、城市生活经历越丰富，往往越会增强农民工随迁子女的非认知能力，越能增加其进入现代服务业就业的概率，最终实现其劳动力市场收入的提升。②另一方面，教育资源供给不均衡、不持续往往给农民工随迁子女教育施加了“离心力”。长久以来，教育资源供给一直是流入地与流出地之间的争论，从侧面反映出基本公共教育服务体系还有待进一步完善。这主要体现在师资储备量不足；校际办学水平、办学环境、办学基础设施差异过大，导致群众“捧老校、避新校”；城市扩张规模与速度过于超前城市产业支撑水平，教育、医疗等配套服务推进缓慢等，一定程度上限制了农民工随迁子女对就近上学、上好学的需求，甚至迫使随迁家庭选择校外辅导、学区房等路径，无疑加大了教育投入的成本。此外，民办教育作为公办教育的有效补充，是在政府牵头下形成教育体系多元治理的有效途径，但民办教育收费较高，一定程度上增加了随迁子女教育选择的负担。

服务全民：城乡人口流向与教育资源兼容性布局的矛盾。以“家庭完整性”和“教育资源供给”为轴，农民工随迁子女的教育路径大致分三类：一是随迁子女自幼便随着父辈生活，并接受流入地的教育资源；二是先在原籍接受了一定阶段的教育，再进入流入地继续上学；三是先在流入地接受一定时间教育后，返回原籍继续上学。其中，后两者的衔接、贯通问题值得深入研究，尤其需要发挥县域教育的“蓄水池”功能。在撤点并校、务工流出等多方因素影响下，过去相当长一段时间内县域教育办学质量呈不均衡的特征。尽管国家通过宏观调控以城乡一体化统筹实施更为均衡的教育体系，但县域教育体系仍存在“中心城镇校大而强，边缘乡村校小而空”的现象，这种不均衡的教育资源布局使得农民工随迁子女教育无法得到较高质量的前置与后续教育供给。一方面，“先家乡后流入”的随迁子女，由于在流出地不能接受系统的基础知识教学，在认知、情感与技能等方面储备不足，导致在流入地学习过程中存在因“不会学”而产生的自卑、自暴自弃等风险，不仅在学业上收获较少，甚至在身心上遭受创伤。另一方面，我国劳动力流动既有流出又有回流的过程，③“先流入后返乡”的群体由于其在后续的学习阶段无法得到与流入地相匹配的教育资源，其所产生的心理落差以及知识不连贯、学习方式不接轨等问题往往会使其产生“不愿学”“不好好学”等边缘性学习参与行为，导致流入地和返乡后的教育资源面临双重浪费。

贯通终身：“新市民”身份融合与教育资源倾斜性布局的矛盾。自终身学习理念进入我国以来，历经基于教育开放的话语导入期、基于经济增长的话语深化期，正在迈入基于民生可持续发展战略的话语创新期，旨在强调终身学习话语体系必须蕴含的为民情怀，即必须满足人民对可持续发展教育的需求与期待。④当前，我国教育体系在终身发展方面对随迁子女教育的支撑尚有改进空间，特别是农民工继续教育机制体系建设有待完善。随迁子女的教育程度深受父辈视野、理念、方法与规划等的影响。加强农民工的继续教育是推进城市化进程的重要举措，但当前仍存在一些问题。一是农民工群体在时间、空间较为分散难以集中教学。二是农民工主动接受教育的积极性、主动性不强。不难发现，当前关于农民工继续教育的主题仍停留在技能技术方面，聚焦于农民工的职业生涯发展，对于生活性技能的培养十分匮乏。随着农民工及其家庭成为“新市民”群体，对其的补偿性和针对性资源应朝向更为全面和广泛的领域。

社会深化改革：现代化治理体系与治理能力的改革审视

教育体系作为社会子系统，其基础性、战略性的功能發挥必然要与其他社会改革配套而行，因此，全面深化改革是维护教育公平与教育质量的必由之路。

深改户籍：农民工随迁子女教育治理的关键议题。当前，农民工及其随迁子女想要享受与其他市民相对等的教育权益，不可避免地要讨论“落户”这一关键议题。户籍本身基础性的功能是人口统计与提供身份证明，随着城乡二元户籍结构的确立、“先城市、后农村”的发展路径等情形的叠加，户籍制度又增添了教育、医疗、养老等非核心功能。户籍制度一直是城市控制人口规模、配置公共资源的有力举措。一方面，户籍制度与政府财政相绑定，辖区内户籍人口是我国的政府间从财权事权的划分到转移支付制度的设计基础，人口流动尚未纳入制度设计容易造成流入地政府将其视为“负担”。⑤城市的经济社会成就依赖于所有的建设者，尽管中央政府在义务教育阶段要求实现经费随人走，但其他教育阶段特别是学前教育阶段和高中教育阶段无法得到充足的经费支持，各地政府在衡量政策时自然通过限制报考、提高门槛和增加手续等措施维护传统市民的权益。另一方面，由于我国城乡户籍并未实现双向转换，农村户籍又与宅基地、集体分红等权益互相依附，导致农民工尽管在城市工作生活，但依旧对放弃农村户籍持有观望态度。此外，乡村振兴战略的大力实施促使返乡创业就业成为我国人口流动的新趋势，由于部分城市较高的房价、工作岗位的数字化智能化变迁等，一些农民工无法获得稳定的就业和居住，进一步加大了其对获取流入地户籍的迟疑，在此背景下，这类群体的子女在获得同等教育资源时仍存在阻碍。

强化分类：农民工随迁子女教育治理的新兴挑战。分类管理是现代化治理体系与治理能力迈向精准性的关键。随着新一代农民工群体的涌现，农民工群体内部以及农民工群体与其他“新市民”群体之间存在较大的差异性。一方面，城市人才竞争导致部分农民工受到忽视。尽管中小城市已经全面放开落户限制，但大型、特大型城市仍然采用积分制的方式用以控制城市扩张的规模与速度。有关部门在制定落户政策时，陷入“放开户籍”与“人才引进”相挂钩的误区，一定的学历、职称、居住年限等加分项使落户的标准与门槛提高，进一步削弱了农民工群体的积分落户优势，从而使随迁子女教育问题无法得到妥善解决。另一方面，有些农民工能够自行拥有工厂、摆脱从事体力劳动或走上管理岗位，其子女的教育选择比较多样；而有些农民工依旧依赖体力劳动或从事个体户工作，子女教育选择较少且面临较为严重的经济负担。着眼于城市中“新市民”群体和农民工群体内部的双重分化，政府在处理随迁子女教育问题时需要区别对待并进行倾斜式的教育支持、补助甚至救助。

形成合力：农民工随迁子女教育治理的配套改善。农民工随迁子女在流入地需要得到充分的社会支持。农民工随迁子女的教育问题需要各项政策之间形成配套和嵌套，还要求多元主体形成合力。应然层面上，一是需要家校合力，校方应在明晓学生家庭背景、学业难点、生活痛点的基础上，通过合规的补习、合理的沟通交流等机制帮助农民工随迁子女适应教育实际并能积极学习；二是需要家政合力，政府应通过扩充学位、提供补贴和税收优惠等方式进一步帮扶随迁家庭，维护其学习机会；三是需要家社合力，政府不能包办一切，社会化力量的介入是解决农民工随迁子女教育的有效路径，无论是妇联、工会等非政府组织，还是专门的社工群体、慈善机构等社会力量，都可以通过各种无偿或低价教育服务进一步满足农民工随迁子女的教育需求。然而，当前针对农民工随迁子女教育的社会支持体系还有待进一步加强，一方面涉及主体之“广”，既有学校机构、行政部门，又有非政府组织与社会力量，缺乏建立长久的协调议事机构统筹各处资源；另一方面涉及权责之“细”，由于农民工随迁子女教育存在课业等知识性结构内容，也存在人际交往、社会融入等非认知性内容，因此在帮扶支持过程中哪些可为、哪些不可为缺乏法理上的细致梳理和明晰，导致社会组织与机构不敢为，农民工随迁子女也无法享受相应的帮扶。

以人民为中心：农民工随迁子女教育改革的战略突破

人民性是我国教育体系的底色，也是我国教育公平和教育质量的出发点和落脚点。通过瞄准农民工随迁子女教育的特性，不断提升教育体系综合治理能力，使农民工随迁子女教育学有所成的愿盼得到全面落实。

提高教育体系的专项供给能力。首先，提高各级各类学校对农民工子女的保障力。新建一批涵盖学前教育到高中教育的公办学校，政府购买一批民办学校教育服务，改造一批潜力大、基础弱的现存学校，保障各级各类学校对农民工随迁子女“应收尽收”。其次，完善各级各类学校对农民工随迁子女教育的引导力。通过与大学、专业机构等主体合作，增强学校教师在心理疏导、教学改革、课程设计等方面的专业能力，通过教师群体的专业化发展从认知与非认知、正式与非正式等多个教育途径促进农民工随迁子女在知识体系、社会文化等多个方面的融入。再次，稳步推进学校针对农民工随迁子女实施的补偿式教育，针对家庭生活的客观条件、不同学业基础以及农民工随迁子女各方面融入的差异等，为农民工随迁子女提供针对性专题补习、课后服务、文体等活动，促进农民工随迁子女的全面发展。最后，大力推荐城乡教育一元体系建设，进一步完善集团化办学、对口援助与协作等形式，通过师资、教学材料、教学方法、课程设计与设备等方面的共享，弥补城乡教育资源的差异。通过双向输送城乡生活要素，开展基于城乡特征的校本课程建设，帮助农民工随迁子女既留得住“乡情”，也融得了“城事”。

增强教育体系的针对性支撑能力。一方面，持续推动以户籍改革为抓手的基本公共服务体系建设。进一步深化“异地中高考”“土地权益”等关键议题改革，通过财权、事权的改革，统筹推进户籍制度改革，在发挥户口的人口管理功能的同时加大居住证的效用，进一步保障农民工及其随迁子女的权益。另一方面，大力培育非政府组织与机构参与农民工随迁子女教育的帮扶。当前，非政府组织与机构在参与农民工随迁子女教育帮扶中权责不明晰、动力不充分，应进一步通过制定法律法规明确群团组织、志愿团队、义工团体以及高等教育机构等主体帮扶随迁子女教育的适用范围、权益保证、资金支撑、管理体系等；在多部门间建立协同、联席机制，分包解决社会力量参与随迁子女教育的阻力，营造良好的发展环境。

提高教育治理体系和治理能力现代化水平。首先，提升政府智慧教育治理能力。农民工随迁子女教育问题是城镇化进程中人口结构变迁的缩影。城镇化人口结构变迁在纵向代际人口和横向城乡间人口两方面发生变化，因此各级政府应会同公安、财政、民政、人社以及教育等多个部门建立人口流动预测体系，依托智能大數据人口流动的实际在学校布局、划片就学、学位派送、师资队伍建设、生均教育教学生活设施、高等教育招生指标等方面实现动态式、渐进性调整，从而满足城乡规模有序变化与教育资源稳步供给的平衡。其次，提高政府智慧教育管理能力。我国已经实现学籍“一人一号”，并在中小学领域建立起全国统一系统，学生的流动已经基本可控。当前，需要建立“流出地—流入地”闭环式预警体系，基于学生转学、入学、就学等各个环节建立起相对应的质量保障标准，基于数字学籍管理提高农民工随迁子女教育全链条保障体系。再次，创建学生学业参与智慧画像。除了传统以成绩作为核心数据绘就学生的学业波动趋势，还应建立以学生自评、家长参评、社会议评等为基本特征的广义学业参与智慧画像，系统描绘随迁子女因家庭等外在因素和自身学习等内在因素对学业参与波动的影响，便于“家—校—社—政”构建育人联合体。最后，还应建立数字学习平台。针对农民工随迁子女在学习习惯、学习方法、学业基础以及家庭教育等方面的差异，建立丰富的课程资源库，帮助农民工及随迁子女获取足够的教育资源支持，营造良好的家庭学习氛围。

（作者为同济大学同济讲座教授）

【注：本文系国家社会科学基金重大项目“构建服务全民终身学习的教育体系研究”（项目编号：20ZDA070）成果】

【注释】

①刘谦：《迟疑的“大学梦”——对北京随迁子女教育愿望的人类学分析》，《教育研究》，2015年第1期。

②魏东霞、陆铭：《早进城的回报：农村移民的城市经历和就业表现》，《经济研究》，2021年第12期。

③蔡昉：《劳动力迁移的两个过程及其制度障碍》，《社会学研究》，2001年第4期。

④史秋衡、张妍：《中国终身学习话语体系的嬗变与重构》，《教育研究》，2021年第9期。

⑤邹一南：《农民工市民化困境与新一轮户籍制度改革反思》，《江淮论坛》，2020年第4期。

责编/靳佳 美编/宋扬