美国课后服务治理的动因、特点与启示

摘要 美国的课后服务起步较早，在发展过程中把不断创新治理与全整规划相结合，促进课后服务质量的提升。美国课后服务治理的动因源自纾解工薪家庭学生放学后看管压力，降低学生自我照顾风险，缩小学生放学后成长差距，提升学生社会情感技能与社会责任感。其特点呈现出遵循递归原则、以“有效”与“协同”为价值取向、以实践证据为基础明晰质量指标等特点。美国课后服务运行的治理对我国以系统思维为导向，整体规划课后服务；以多中心治理为行动逻辑，构建课后服务新生态；以教育智库为依托，探索课后服务政策决策与实践的新出路具有启示性意义。

关  键  词 美国 课后服务 教育治理

引用格式 潘亚东.美国课后服务治理的动因、特点与启示[J].教学与管理，2023（35）：72-76.

美国的课后服务起步早，经过百余年的发展，已形成了成熟的课后服务运行机制，且在实践中取得了显著的成效。

近年来，美国联邦政府积极引导课后服务，打造多元主体协同治理，服务项目也扩充至营养饮食、文娱活动、学业支持、STEAM课程、学生问题行为矫正、社会情感技能学习等方面，课后服务已成为美国公共服务体系的重要一环。相比较而言，我国的课后服务才刚刚起步，在相关政策的指导下，全国各地积极落实课后服务工作，但还面临很多问题，通过分析美国课后服务运行结构及特点，可以为我国课后服务的实施提供借鉴。

一、美国课后服务治理的动因

美国课后服务治理的目的是为了增加社会劳动力的投入，降低学龄儿童自我看管的风险，缩小不同群体学生课后成长的差距，并培养学生的社会情感能力。

1.纾解工薪家庭学生放学后看管压力，保障社会劳动力

美国的课后服务是女性就业观念转变和政策引导的产物。20世纪70年代，女权主义运动促使美国妇女民主平等意识崛起，助推了美国女性就业的高潮，女性就业率从1955年的38%攀升至1995年的76%[1]。1996年，联邦政府出台《个人责任和工作机会协调法》，以“贫困家庭临时援助项目”取代“未成年人子女家庭援助”，意味著联邦政府对贫困家庭的直接补助转变为引导就业以实现自立[2]。这一法案在提高女性就业率的同时，加剧了放学后看管的矛盾。查尔斯·斯图尔特·莫特基金会的调查数据显示，1998年约有500～700万儿童放学后得不到成人的看管[3]。

为缓解工薪阶层家庭面临的放学后看管之忧，美国联邦政府从为劳动力解绑的角度出发，首先，以立法的手段保证课后服务政策的持续性。如，《儿童全面发展法案》和“全国钥匙儿童会议”等推动了联邦政府开始为课后服务提供专项资金。其次，建立专门的课后服务机构——21世纪社区学习中心，以统筹课后服务各项事务，对全国课后服务实施质量监控。再次，通过弱势群体的政策倾斜全面纾解看管压力。如，从《不让一个孩子掉队法案》到《每个学生成功法案》，联邦政府加大对弱势群体学龄儿童课后服务的支持力度，以保障弱势儿童接受课后服务的权利。

2.降低学生自我照顾风险，预防青少年犯罪

20世纪80年代，美国数量庞大的“钥匙儿童”引发社会的高度关注，他们皆因放学后缺乏成人监管而被迫自己照顾自己，由此所形成的社会现象被称为“自我照顾”。据2004年课后联盟对全美放学后看管情况的调查显示，1-5年级、6-8年级和9-12年级的自我照顾学生人数分别为130万、390万和600万人[4]。美国2005年人口普查显示，有14%的5-14岁学龄儿童平均每周要花2～9小时进行自我照顾[5]。此外，下午3点到6点是放学后看管的空档期，也是青少年暴力帮派犯罪的高峰期。城镇化发展所导致的房建扩张迫使自我看管儿童将活动空间延伸至街道，放学后暴露在街头的儿童更易受同伴和社会环境的影响，出现早期性行为、犯罪、吸毒等不良行为[6]，增加了青少年犯罪的机会。美国司法统计局发布的数据显示，2003年美国青少年（12-17岁）犯罪率是成人犯罪率的2.5倍，其中有57％的青少年犯罪是因为缺乏父母监护造成的[7]。

鉴于“钥匙儿童”数量庞大、自我照顾的时间较长，以及高比例的犯罪率，美国联邦政府意在通过扩大课后服务的覆盖面来减少“钥匙儿童”的数量，降低学生自我照顾的风险和课后犯罪率。

3.提供学业支持，缩小课后成长差距

美国社会一直存在着提高基础教育质量，特别是提升学生核心学科学业水平的压力。不同经济背景和种族背景的学生的学业成就存在巨大的差距，联邦政府意在发挥课后服务对学业成就的补偿作用，缩小不同群体之间的教育差距，以确保达到中小学教育责任制的总目标（3至8年级所有学生在数学、英语、阅读等方面必须达到熟练，即州级年度目标）。从效果上看，据21世纪社区学习中心发布的2018-2019年度报告显示，47.6%、47.7%和26%的学生分别通过参与课后服务提高了数学、英语和阅读成绩。另外，69.2%的教师认为参与课后服务的学生作业完成率和课堂参与率都有提高，62%的教师认为参与课后服务的学生学习积极性有所提升[8]。

4.弥补社会情感缺失，提升青少年社会责任感

社会情感主要包括自我意识、自我管理、社会意识、关系技能和责任决策。研究发现，美国中小学生社会情感技能的发展存在巨大挑战。

联邦政府意在通过开设社会情感技能类课后服务，提升中小学生在人际交往、未来成就、社会融入方面的能力。2015年，美国布鲁金斯学会和美国企业研究所联合发布的报告指出，课后服务和暑期拓展是培养学生社会情感技能的关键载体，要求学校与相关教育机构在课后服务期间开发社会情感技能类的课后服务项目[9]。2019年1月，阿斯彭研究所设立的国家社会情感和学术发展委员会发布了 《从一个处于危险的国家到一个有希望的国家》，报告详细介绍了将社会情感发展计划融入美国教育框架的愿景，其中包括课后服务、夏季拓展学习和其他青少年发展项目，并强调课后服务是为全美学生提供社会情感学习支持的关键杠杆，联邦政府优先考虑通过课后服务为学生提供高质量的社会情感学习机会[10]。

二、美国课后服务的治理特点

美国课后服务治理逻辑是基于现实需求与社会经济的应然选择，在确定基本治理共识的基础之上，通过对课后服务治理阶段性标识、行动价值的追问，进一步确立课后服务治理的重点。当前美国课后服务的治理表现出以递归原则为指导、遵循“有效”“协同”的价值取向、严格课后服务质量标准以促进课后服务质量提升的特征。

1.以递归原则盘活多方主体自主性，促进治理能力最大化

递归原则强调整体系统中的每一个子系统都保持自组织、自我管理、自我管理调整的特性，每一个层次系统都能对所承担的整个任务进行管理和创造，这种管理模式可以最大程度地提高系统的组织管理能力和适应环境的能力[11]。按照递归原则治理的组织并不完全否定组织层级，也不是将权责在组织系统中平均分配，而是强调系统中的各类要素能够自主契合它所面对的特殊复杂性，通过要素与环境的直接互动来激发能力。递归型组织中各个要素的功能不是系统功能的拆解，而是整个系统所具有的功能在不同要素中的映射，盘活系统中的不同要素是递归原则指导下的治理组织实现治理效能最大化的基本前提，目的是使各个要素都能够独立地同外在环境进行沟通，灵活权变地实现组织目标[12]。近年来，美国课后服务运行愈发凸显递归原则。在联邦政府的引导下，盘活国家行为体和非国家行为体，并形成多元主体共治的格局，成为美国课后服务运行的主要特征。

在顶层设计层面，首先，联邦政府通过立法支持课后服务的发展，要求各州根据州计划与家庭需求拓展课后服务，并授权21世纪社区学习中心保障当地课后服务。其次，联邦政府为保障课后服务发展提供必备资金，通过课后服务财政预算保障实施。再次，联邦政府重视对课后服务实施过程以及实施效果的监督，以循证干预的方式确保纳税人的钱发挥应有的价值。在执行层面，联邦政府保证各州治理的灵活性，并调动国家行为体与非国家行为体积极参与课后服务实践。各州可以依据当地实际情况颁布相应的课后服务政策，对本州的课后服务进行规划与指导。美国大多数州对课后服务实行州立法，设置专门支持课后服务的州预算，保障课后服务正常运转的资金。在州决策层面，总督、市长、立法者等负责本州课后服务的顶层规划，整体规划本州课后服务的发展。各州还可以灵活应用拉票计划，充分利用地方税收补贴本州课后服务。联邦政府根据不同的课后服务实践系统实施因事分类的协同治理，以最大限度地盘活多方主体的積极性，从而优化课后服务的运行结构，促进政府治理能力的最大化。

2.以“有效取向”和“协同取向”作为课后服务的价值导向

美国课后服务以“有效取向”和“协同取向”为价值导向，合理布局课后服务的运行机构，其目的是提升课后服务的治理效能。首先，美国课后服务遵循有效性价值取向统筹规划课后服务，发挥国家行为体与非国家行为体的优势，调动各方机构的最优能动性，强化主体责任，实现不同主体内部事宜的自主管理。如，公共机构实践主体善于利用公共决策的优势广泛吸纳社会资源，并通过公共领导人的政治威望实现高效决策；非营利性机构系统能够充分利用私人资金；多方协同的网络化系统能够灵活利用公共资金与私人资金，发挥社区合作伙伴等基层群众的支持优势。其次，美国课后服务实践坚持协同性价值取向。协同取向的实践注重多元主体相互协作、相互依存、共同行动，形成合理有序的运行结构，发挥整体功能，并实现公共利益的最大化[13]。可见，美国课后服务在发挥各主体治理效能的基础上通过协商、谈判等确定共同认可的实践规则，优势互补，提升实践效果。

3.依据实践证据，明晰课后服务质量标准

课后服务质量标准是监测课后服务运行状况和评价课后服务质量的重要指标和操作依据。美国课后服务质量标准的制定凸显了实践证据的特点，依据先前的研究与评估确定最佳实践，利用最佳实践证据论证课后服务质量指标体系。该指标体系是由美国国家评估、标准与学生测试研究中心构建，并被研究者证实与学生的发展具有相关性。

美国课后服务质量标准突出课后服务的项目组织、项目环境、指导特点等关键指标，以细化且明晰的质量层级划分各指标权重，发挥质量指标体系对课后服务的实践引导和质量监控作用。此外，课后服务决策者可以通过对课后服务项目质量的评级筛选并支持那些被证实符合质量标准的课后服务项目，全方位布局和规范课后服务；课后服务研究者利用该指标体系可以全面测度课后服务的投入、产出以及效率，通过对实施过程与结果的监测评价提出改进建议；课后服务实施者利用明晰的质量指标体系可以提升实践的可操作性，在实践过程中调整与改变实施方向（见表1）。

三、美国课后服务对我国的启示

美国联邦政府在未来课后服务的发展规划中着力增加课后服务的准入机会，加大对弱势群体的扶持力度，并提升区域课后服务的协调能力，充分利用智库的智力支持，促进课后服务的可持续发展。

我国课后服务处于发展的初期阶段，强调看护作用，但忽略了育人潜能。因而，优化我国课后服务既要借鉴美国的成熟经验，也要基于本国所面临的具体问题，提出具有针对性的应对策略。

1.以系统思维为导向，全整规划课后服务

贝塔朗菲强调，任何系统都是一 个有机的整体，而非各个部分的机械组合，系统的整体功能是各要素在孤立状态下所没有的性质[15]。整体性被视为系统论的一个定律，通常整体功能大于各部分功能之和，系统的性质、功能、运动规律不同于各要素的性质、功能、运动规律。系统的整体性体现了系统的各个组成要素所不具有的新特性[16]。美国课后服务运行机制以整体设计思路为导向。其一，体现在保障制度的设计方面。美国已将课后服务纳入国家福利体系以及法制化进程，以“基本保障”“底线保障”为思路，为所有学龄儿童提供安全有效的课后看护托管环境，确保儿童和家庭的基本福利权益[17]。其二，美国还注重对课后服务的统筹规划，通过优化供给结构、调整资源配置等多种途径协调课后服务整体布局，防止各课后服务实体碎片化、割裂化发展。其三，美国课后服务呈现全国一盘棋的运行思路，集中体现在课后服务网络的建设方面。美国课后服务网络已经覆盖每一个州，并且在未来将不断予以完善，为加强区域间沟通和共享经验奠定基础。我国课后服务处于起步阶段，课后服务的准公共性产品属性决定了它在促进教育公平方面还存在一定的局限性。这主要体现在课后服务政策执行过程中，我国课后服务政策以“省级统筹，县级管理”[18]为主，赋予各地方较大的自由裁量权，各地根据本地的财政状况确定成本分担方案，因而课后供给组织与方式受地方经济水平的影响，发展差异显著，如普遍存在的城乡发展鸿沟便是课后服务面临的一大问题。此外，我国实行一校一案的课后服务实施模式，使得区域差异水平较大，产生了课后教育资源分配的“马太效应”。因此，我国课后服务不仅要注重协调能力的培养，推进区域课后服务的可持续发展，还要在发展过程中逐步推进，防止过犹不及。

2.以多中心治理為行动逻辑，构建课后服务新生态

多中心治理强调在社会公共事务管理过程中存在包括中央政府单位、各级地方政府单位、政府派生实体、非政府组织、私人机构及社会公民个人在内的许多决策中心，它们在一定的规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力。这种主体多元、方式多样的公共事务管理体制强调在公共事务管理中要建立国家与社会、政府与民间、公共部门与私人部门相互依赖、相互协调、相互合作的关系[19]。从美国课后服务运行机构来看，美国课后服务形成了各主体责任共担、协同治理的行动逻辑，公共机构、非营利性组织、网络化组织多主体共存，初步形成了具有多边性质的治理结构，克服和避免了单一主体的局限性。此外，不同治理机构之间形成了纵横交错的网络结构，协同解决课后服务事宜。从纵向来看，联邦政府、州政府、县级政府是课后服务政策的制定者。从横向来看，营利性机构、非营利性机构是课后服务的主体，也是课后服务决策的重要参与者。各治理主体资源共享、彼此依赖，围绕着课后服务事宜展开对话、谈判、协商合作，达成共同治理的目标，形成相互合作牵制的治理态势。而我国课后服务仅作为一种政府倡议，其治理行动逻辑呈现以政府为主导，以学校为实施主体，社会治理潜能未能充分发掘，最终导致课后服务的层层压力落至学校，学校囿于场地、资金、师资等的限制，最终导致课后服务功能单一化，课后服务的育人价值还有待检验。基于此，我国课后服务的行动逻辑应以多中心理论为关照，逐渐形成一种以“去中心”为基础的治理范式，发挥多利益主体在课后服务治理中的作用，进而构建多元育人新生态。

3.以教育智库为依托，探索课后服务政策决策与实践的新出路

美国课后服务运行体系的不断完善得益于美国智囊团（包括教育智库、学者研究团队、研究类型的基金会）提供的独立、客观、科学的政策研究与咨询服务。从课后服务发展趋势可见，美国愈加重视利用政策主导型智库、政府主导型智库、基金会型智库、高校附属型智库的智力支持，优化美国课后服务的政策的制定、实施和评估。如，政策主导型智库主要致力于课后服务政策的制定与实施研究。政府主导型智库多由联邦政府或州级政府主导，为各级各类管理部门提供教育研究与咨询服务，并为政府公共教育决策提供指导。基金会型智库多由各类基金会设立或支持，具有较强的灵活性，并能够独立运营和自由开展研究。高校附属型智库以高校为依托，在充分整合高校学术资源优势的基础上设立，凭借高校丰富的学术软硬件资源和人才队伍，开展跨学科、交叉融合的课后服务研究。针对课后服务的标准和内容，高校附属型智库聚焦学生参与成果进行研究。因而，我国要提升课后服务的政策决策能力与课后服务的实践效能，要以教育智库为依托，发挥高校智库的科研支撑作用，探索课后服务政策决策与实践的新出路。

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