中国一流大学制度建设的困局与进路——基于大学章程的视角

●牛军明 甘孝波

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》首次提出“完善中国特色现代大学制度”的要求，2011年《高等学校章程制定暂行办法》(以下简称《办法》)提出“指导和规范高等学校章程建设”的任务，2015年《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》明确提出“加快形成以章程为统领的完善、规范、统一的制度体系”的时代命题，这些文件对于推进构建中国特色的现代大学制度，建设世界一流大学等具有重要的战略指导意义。近十余年来，建设以章程为核心的大学制度体系成为学术界的共同呼声，也成为完善中国特色的现代大学制度、提升大学治理能力、推进和支撑“双一流”建设的重要内容。但是，中国特色现代大学制度建设成效如何？本研究通过归类、比较与分析国内41所一流大学(国防科技大学除外)门户信息网站公布的相关制度信息，从章程视角透析一流大学制度建设的问题与困境，并在此基础上提出我国一流大学制度建设的可行进路。

一、大学制度与大学章程的关系探讨

大学章程是保障和规范大学组织运行的基本制度，是大学制度建设的依据与核心。明确大学章程与大学制度的内在关系是推进和完善现代大学制度、深化高等教育管理体制改革、建立以章程为核心制度体系的前提条件。从大学章程与制度的内在关系上来说，主要体现为三个方面：从法律位阶上来说，大学章程是大学制度设计“合法之基”；从价值属性上来说，大学章程是大学制度的“集体契约”；从实施逻辑上来说，大学章程是大学制度的“行动准则”。

(一)从法律位阶上来说，大学章程是大学制度体系的“法理根基”

大学章程建设是高等教育法制建设的重要一环，实际上是法的治理模式、精神和条规在一所大学的延伸化、具体化与个性化。[1]在高等教育法制意义上，大学章程在上承接国家一系列教育法律法规(上位法)的基本法治精神，是推进高等学校依法治校的重要抓手，在下总领大学内部具体的各项规章制度，是保障大学的各项制度体系严格按照国家法治精神推进的主要依据。因此，大学章程在法律位阶上具有承上启下的连接作用，是大学各项规章制度的“法理根基”，具有“宪法”的作用，体现出历史传承性、基础性与重大性、效力的广泛性和程序的复杂性等几个特征。

其一，从大学章程产生的历史渊源上来说，章程被视为中世纪大学合法办学标志。学界普遍认为，大学章程起源于中世纪欧洲具有身份认同意义的特许状、诏书、敕令及谕旨等，而这些特许状、诏书、敕令及谕旨等便是教权或皇权的象征。真正意义上的最早的大学章程是以腓特烈一世为博洛尼亚大学颁布的“真理令”为标志的[2]，这意味着大学得到权威的认可，成为真正意义上的法定机构。尽管中世纪存在部分在获得权威认可之前就出现的大学(由学者行会内部制定了相关的大学章程)，如英国的剑桥大学、牛津大学，意大利的帕多瓦大学，法国的蒙彼利埃大学等，但最终都以“追认”的形式谋求教权和皇权的认可。此后，欧洲大学基本认可，大学在获得教育机构许可的同时，必须提出自己的大学章程作为其基本法，章程也被视为中世纪大学合法办学地位的基础，学校的一切规章制度不能与大学章程相违背。大学的发展是大学章程的逐渐实现制度化的过程，其生发逻辑反映了大学作为一个学术共同体的组织逻辑，即学术本位的逻辑。[3]

其二，从大学章程的地位和功能来说，大学章程在大学的各项制度体系中具有基础性、重大性。所谓“基础性”，指大学章程关乎大学存立的身份问题，是大学取得合法的办学地位，解决大学身份认同、职能定位、体制机制、利益相关者权利保障以及大学自身的合法性与章程的适应性等问题[4]的基本依据。大学具体的规章制度，不管是综合性、专向性、学术性还是行政性，都是在遵从章程精神和章程原则的基础上生成和完善的。所谓“重大性”，指大学章程不是事无巨细、面面俱到的，而是仅仅对关系大学发展的性质、战略、定位、方向、分立、合并、终止、培养目标、管理体制以及与教职工利益密切相关各项重大性问题做出规定，大学各项具体规章制度是大学章程不断分化和具象化的客观结果。

其三，从大学章程的法律效力来说，大学章程在大学的各项制度体系中具有广泛的法律效力。大学章程的合法性来源于“教育法”和“高等教育法”等“上位法系”，是高等学校落实国家的各项教育法律法规，依法治校的纲领性文件，是大学设计任何其他规章制度所依据的指导性文件，也是大学处理各种内外部关系的制度性“规范”。[5]因此，在法制意义上，大学章程在大学的制度体系中具有“硬法”的性质，是大学制定内部各项管理制度的“基本法”，也是大学实施办学和管理活动、开展社会合作、规范各种行为办学“宪章”。因此，大学章程的效力应高于大学制度，是大学制度体系的最高行为准则，其他一切规章制度都应在不违反章程精神的原则下开展实施。

其四，从大学章程的制定和修订程序来说，大学章程在大学的各项制度体系中严格制定和修订程序。相对于大学具体的制度规章而言，大学章程应具有特殊的制定、核准、监督和修改程序，这一程序比一般制度的制定和修改程序要更加规范和严格。章程的起草、提交、核准、监督与修订比大学其他任何规章都更为严格和完善。如，章程的起草除了要广泛听取政府有关部门、学校内部组织、教职员工的意见，还有采用多种方式积极征求学生、家庭、社团等方面的发展意见，章程的核准要经过教育部、地方政府、大学主管部门等多层核准程序。

(二)从价值属性上来说，大学章程是大学制度体系“民事契约”

大学章程建设不仅具有国家治理意义上的公共性，具有法理约束性质(是国家法治精神的彰显与传达)，而且是一所大学精神品格的外在隐喻，是大学外部对一所大学认知的最高图式和对其实践理解最彻底性的抽象，是形成和理解大学教育制度“形而上”的“道”之所指和“形而下”的“器”之所托。[6]换言之，章程是大学内部成员按照民主、公开的原则，广泛听取政府有关部门、学校内部组织、师生员工的意见，按照严格的程序而制定的，是多元主体意志的表征，章程的效力体现了大学内部成员基于精神认同而产生的认可性约束力。进言之，大学章程是大学建立在广泛的群众基础上制定其他各项规章制度的前提和标准，大学建立以章程为核心的制度体系不仅具有合法性，还具有合理性。在此意义上，大学章程是内部组织成员之间根据一定的契约精神开展自主办学的体现，具有“民事契约的性质”[7]，而大学的各项规章制度必须内在贯彻这种契约精神，是大学章程的具体化。

(三)从实施逻辑上来说，大学章程是大学制度实施的“行动准则”

章程的生命力在于实施，章程的权威也在于实施。但是，章程要得到有效实施就必须制订具体、系统、行之有效的规章制度体系。那么，问题的关键在于，大学制度应该如何构建？大学章程与大学制度体系是根与叶、源与流的关系，即大学制度是大学章程的“以一生万”，大学章程是大学制度体系的“由万归一”。也即说，大学制度是大学章程的具象化，是围绕大学章程而呈现的多层、多类、多样的大学运行规则体系。构建大学制度体系不是随意的、盲目的，检验一项制度是否具有合法性、合理性，必须以大学章程作为基本和重要的参照系之一。大学制度设计理应以大学章程为“行动准则”，加强配套制度建设，全面清理、审查大学制度体系中不符合法治原则或章程精神的内容与规定，确保学校制度的有效性。

二、章程视域中一流大学制度建设的困境

大学章程是指导和规范学校各项工作的根本大法，制定、修正和完善章程是中国特色现代大学制度建设的重要环节。然而，由于历史和现实的原因，我国大学章程建设带有一定的“补课”性质，并非内生于中国特色大学制度的建设实践中，而是在教育行政力量的干预下快速形成的，以至于在当前高校章程日益完善的语境下，建设以章程为核心的现代大学制度建设却并未如愿走上预期的轨道，甚至问题重重。譬如，大学章程在教育法律中的地位模糊、大学章程在大学管理中的法律地位缺失[8]、大学章程在大学的治理过程中被束之高阁的“大学章程现象”[9]等。这些批评的背后实质上是大学章程与大学制度“两张皮”的问题，即大学章程与大学制度的“脱藕”尴尬处境，这种处境主要表现为“缺失”“虚化”“滞后”与“冲突”四种样态。

(一)大学制度 “缺失”于大学章程

“缺失”主要指大学制度体系有意或无意遗漏了大学章程建设的相关精神和内容，导致大学制度体系的整体或部分缺失现象。原则上，大学章程是大学制定一系列规章制度的“基本法”，在大学的制度体系中具有“宪法”的性质，学校的各项规章制度总体上是学校章程精神的拓展和细化。因此，对于章程规定的相关内容，大学制度应在不违背章程原则的基础上尽量“做加法”而非“做减法”。也就是说，凡是大学章程规定的内容，大学的制度体系中均需作出积极明确的回应和说明。但是，在执行层面，由于大学章程侧重宏观指导主要是对大学核心机构的权责、程序、边界以及运行程序等进行总括性的说明，而无法对大学的制度细则进行全面规划，致使大学制度体系中存在大学章程精神或内容的部分缺失或整体缺失现象。大学章程中明确规定设置的教学或管理机构是大学制度建设的重中之重，一旦缺失就意味着大学制度与大学章程的脱藕以及不同程度“制度缺失”。如，41所一流大学中有大约25%的高校几乎没有提及学校接受社会监督的相关条文，只在介绍若干学校对外机构职能时(如理事会、教育基金会)，简单提到了要加强学校与国内外各界的联系与合作，有大约45%的高校尽管列专项指明了学校要接受社会的监督与评价，并指明了通过信息公开加强社会服务与监督的路径，但整体而言仍然是简单移植了《办法》的相关表述，对其监督的原则和评价机制究竟是什么却并未提及和论证。

(二)大学制度 “虚化”于大学章程

虚化，即大学的章程或制度体系中虽然存在着相关条文和规定，但在决策、执行和监督层面却出现的空洞、模糊、操作性不强、形式化严重甚至形同虚设的状况。在这里，“虚化”不同于“缺失”，它是一种“有而不实”的状态，主要体现为大学章程或大学制度管理的决策程序虚化、执行过程虚化和监督反馈虚化等三种情况。

其一，决策程序虚化。程序是现代大学制度的重要方面，各种各样的程序对于大学各项事务的正常运行具有重要价值和意义，如学科门类的设置和调整程序、学生招生方案的选拔程序、教职工代表大会和学生代表大会的议事程序、学校受理教师、学生申诉的申诉程序等等。程序越是明确，制度执行就越具备层次性和正当性，行为主体的越轨行为就越难出现。反之，程序不明则是大学章程建设流于形式，形同虚设的罪魁祸首。当前，国内许多大学的章程关于学校重大事项的权利义务关系一般界定较为明确，但对于其决策程序和执行边界则往往不够清晰。如，部分学校规定学校学术委员为可根据工作需要，召开全体会议和主任办公会。但是，工作需要的具体事项包括那些是没有明确说明。

其二，监督机制虚化。章程的生命力在于实施，章程的权威也在于实施，章程如果不能实施，就容易进入“橡皮图章”的形式主义，无法发挥大学章程在大学治理中的“宪章”作用，而章程要得到有效落实，就必须构建具行之有效的监督机构和机制，以明确地规范大学各行为主体的权责和边界，保证主体行为每个环节上都有符合章程的法治精神，避免行为的无序、偶然和随意。《办法》30条规定，高等学校应当指定专门机构监督章程的执行情况，依据章程审查学校内部规章制度、规范性文件，受理对违反章程的管理行为、办学活动的举报和投诉，但是在被调查的41所一流大学的章程和制度文本中均未发现有学校设立“章程监督机构”。

其三，反馈机制虚化。《办法》第28条规定，大学应保持章程的稳定，也就是说，大学章程一旦制定就具有法律的权威和稳定性，若非大学发生分立、合并、终止，或者名称、类别层次、办学宗旨、发展目标、举办与管理体制等重大事项的变化，章程不得随意变更。但是，任何法律或者大学章程都不是面面俱到的，在理论上总是存在空隙、遗漏和不足。高等学校要保持章程的稳定，并不意味着章程是一成不变的。随着社会环境和大学自身条件的变化，大学章程必须保持使自身持续调整和不断优化的张力，尤其是促使章程与制度形成更高程度的耦合关系的张力。也就是说，大学不仅要依据章程设计制度，还要在不断的制度实践中去完善章程，两者是一种通过“互构”与“互促”进而不断趋向耦合的关系。对于大学章程建设而言，有力的落实并保证大学章程和制度建设时刻处在一种动态的结构优化和功能完善状态之中是十分重要和必要的，这就需要大学的章程建设必须形成有效的评价和反馈。目前，很多大学对章程执行的具体情况是怎样的、应该如何改进等没有设置相应的反馈和优化机构，在进行章程的设计和审核时大多是从其他职能部门临时抽调相关人员，一旦完工则组织解散，缺乏对本校章程的可持续性研究，致使大学章程成为被束之高阁的展览品。

(三)大学制度 “滞后”于大学章程

大学章程建设是现阶段我国推进依法治校的重要举措。自2012年《办法》实施以来，我国不同类型的大学相机启动章程制定或者修订工作，早在2015 年底，教育部及中央部门所属的一流大学基本完成“一校一章程”的内部治理格局。但是，大学制度建设的成效恐怕未必尽如人意。因为大学制度 “滞后”于大学章程的现象普遍存在，一流大学如此，普通大学则更甚。究其原因在于，我国大学的章程建设是在教育行政力量的推动下完成的，具有时间短、见效快，由外向内生发的基本特征，使得很多大学制度建设并未与章程建设协同推进，大学的章程设计不过是学校已有各项规章制度“衍生品”，出现了制度建设滞后于章程建设的特殊现象。所谓“滞后”，即学校章程对学校的一些事项做了新的表述和规定，但学校制度内容却没有及时跟进和创新，依旧是过时的规定和表述。如，在41所大学章程文本中，有31所学校的管理岗位设置、职员聘用规则以及保障教职工合法权益的听证、申诉机制等都并未在章程制定之后及时更新，其管理办法仍然是已有制度文本的延续。

(四)大学制度 “冲突”于大学章程

冲突，即学校的制度规定与学校的章程文本存在不一致且相互抵触的内容或程序。大学章程是教育法规的延伸和彰显，与大学的制度体系是一种上下位的从属关系，即大学的制度体系不能与大学章程相抵触。对于大学章程未作规定的事项，如果符合实际工作需要与未来发展趋势，可以在不违背章程精神和原则的前提下作大胆的实践探索与创新。换言之，大学章程是“根据国家法律赋予大学自治立法权而制定的、规范大学组织及其内部活动的自治法，是大学的‘宪法’，大学的教育教学和管理活动都必须以大学章程为依据，大学的其他规章制度都不得与大学章程相抵触”[11]。在原则上，大学制度建设应尽量避免于章程冲突，维护章程的权威和神圣，但在实践上，由于大学章程内部大多实行“两级多维”管理体制，再加上不同的职能部门之间存在严重的部门化倾向，在推进章程与制度的耦合的道路上，冲突则是普遍存在的。如，有学校的大学章程规定学校学术委员会的人员资格是具有较大影响力的专家和学者，而在其学术委员会管理制度中则将人员资格表述为教学科研的一线教师和具有正高职称以上的专业技术人员，这两者虽然有一定的相似之处，但明显是两个不同的人员选拔概念和标准，不可同日而语，更不能混为一谈。这说明大学的章程设计与大学的制度设计存在冲突和抵触现象，大学在设计其制度规范时里应做到用词严谨，表意准确，不与本校的章程精神相脱离或违背。

三、章程视域中一流大学制度建设的进路

良好的、体系化的制度体系是大学运行的保障，也是“双一流”建设的重要保障。从章程的视角来看，一流大学的制度建设应当如何有效推进呢？大学章程与大学制度应当是紧密衔接的，但两者的“脱藕”就违背了大学章程的实施初衷和现代大学制度建设的基本精神，不利于大学治理结构的优化和大学治理能力的提升，也不利于形成高等教育的高质量发展格局。研究认为，建设章程文化、塑造内生动力、明确决策程序与强化章程的实施与监督是大学建立以章程为核心的大学制度体系的可取路径。

(一)建设“章程文化”，确保章程精神深入人心

所谓“章程文化”，主要指大学在章程理念和章程精神的支配下建构相应制度和组织机构而形成的一种文化形态。“章程文化”越是深厚，按章办学，主动建构以章程为核心的制度体系的动机就越是强烈，大学依法治校的成效就越是显著。我国大学的章程建设带有一定的“补课”性质，在实践上体现为先有制度而后有章程，导致章程与制度在一定程度上出现了错位与冲突，再加上教育行政力量的强势嵌入导致章程文本的趋同性特征明显，不能对大学的特色办学与特色制度构建发挥应有的引领与规划作用。目前，多数大学章程尽管对大学的性质、属性、功能、体制、师生权利义务、内外部关系等重要方面作出了规定，但却并非基于学校历史与特色而构建，而是《高等学校章程制定暂行办法》或《高等教育法》的“复制品”或“仿制品”[12]，致使大学章程精神实质上被虚化和悬置了。要确保章程与制度的耦合，就必须建设和积淀章程文化，使章程精神深入人心。为此，必须强化主动宣传意识，充分调动大学各利益相关者参与章程制定、执行和监督的主动意识，将章程学习宣传与学校的教育教学、科研、管理、服务等各项工作有机融合，使全体教职员工和学生知章程、学章程、用章程、守章程。各大学要在学校网站显著位置设置章程专题或专栏，宣传解读章程，要将章程作为新生入学、教师入职的必训内容，确保章程精神深入人心，是建立以章程为核心的大学制度体系的第一步。此外，大学还应按照“科学、规范、可操作性强”的原则，全面清理、审查大学制度体系中不符合法治原则或章程精神的内容与规定，加强章程执行的配套制度建设，对不符合法治原则或精神以及与法律、法规、规章相抵触的内容与规定，要及时修改或废止，确保学校制度的有效性，使大学章程及配套制度建设成为学校凝聚共识、促进管理、依法治校的坚实基础。

(二)塑造内生动力，推动大学章程制度体系的持续优化

中华人民共和国成立以后，由于历史和现实的因素，我国大学的章程建设实际上处于缺失和停滞状态。从1995年《中华人民共和国教育法》颁布实施开始，高等学校章程建设在国家行政力量的推动下才真正开启，政府出台了一系列政策文件推进高等学校的章程建设，我国大学的章程建设快速推进。2011年《高等学校章程制定暂行办法》的出台更是加速了这种趋势，使得我国各种类型的大学基本完成了“一校一章程”的格局。国家章程建设政策的密集出台显示了国家期望以章程建设为契机撬动高等教育管理体制变革，推进高等教育法治化进程的决心，但是由于章程建设，尤其是章程文化的塑造不是一朝一夕之功，致使大学章程在快速推进的同时也出现了种种问题，如，章程文本趋同、章程悬置和各种各样的交作业现象。事实上，大学章程不仅要遵从法治逻辑，而且要遵从学术逻辑。我国大学章程建设在推进的过程中更多的体现为一种法治逻辑，而并非学术逻辑。有学者甚至批判，当前的大学章程制定过程仓促，内容趋同严重，既不能体现高等教育改革与发展的成果，也难以为今后高等教育的去行政化改革厘定方向，使得作为大学主体的师生难以参与或参与不足，认同明显不足。[13]目前，我国的大学章程建设在一定程度上只不过是政府行政权力的延伸，侧重于客观价值秩序的维护，而对大学学术逻辑则存在着忽视和阉割。其结果就是，大学章程虽然制定了，但是配套的制度却没有跟进，大学利益相关者参与章程建设的内在动力严重不足，致使大学章程难以担负起科学治校的重任。进言之，要确保大学的章程深刻融入大学的制度体系，就必须塑造高等学校自身学章程、用章程、护章程的内在动力，使大学的章程精神与大学具体的各项规章制度在一种动态演进的环境中持续优化。塑造章程建设内生动力，一方面要持续植入依法治教理念，推动章程执行的自觉性；另一方面要不断强化学术自由的逻辑，激发成员组织认同感，平衡章程执行的冲突关系，推进相关主体的协同以确保章程执行的有效性。

(三)明确决策与执行程序，增强章程监督与执行的可操作性

章程不可能面面俱到，但章程中的每一项内容都是微言大义，必须对其充分的理解和把握。如，很多学校的章程表述中会出现如下话语：学校党委可根据工作需要设置、变更和撤销学校党委部门；学院可根据学院发展的具体情形设立、变更或撤销下设学系、附属机构或研究中心；学校可经特别程序为推动学校事业发展作出突出贡献的杰出人士授予名誉学位或其他荣誉称号等。在这里，如何理解“工作需要”“具体情形”或者“特别程序”等都是一个见仁见智的问题，这就需要学校或学院尽量细化规章制度，明确其决策和执行程序，尤其是学校重大机构或重要事项的关键程序和运作机制，建立从成员遴选(委任、选举、推荐)、审议、决策、监督、反馈的完整链条，以保证章程建设贯彻落实。

大学章程的决策与执行程序模糊是大学章程精神无法在制度层面得到有力贯彻的根源之一。在大学的章程文本中应在人员构成、比例、职能等方面尽量精细化，增强章程执行可操作性，有助于减少执行偏差的空间，确保章程精神的深入贯彻落实。如，关于大学评议会的结构设置问题，哥本哈根大学章程就有明确规定，“学校评议会由校长和14名成员组成，其中2名为校外成员、5名为院长、2名为研究人员和其他教师的代表”“学院理事会则由院长、2名校外成员和12名其他成员组成，12名其他人员应代表研究人员及教师、技术管理人员、学生，其比例是2∶1∶1”。可以看出，哥本哈根大学章程关于评议会与学院理事会对构成人员的职务、比例等规定得十分清晰，这就能够形成明确的决策结构和实施步骤，制度设计暗箱操作的可能性明显降低。反观国内诸多大学的章程修订程序，则存在着种种“缺失”“同质化”“表述模糊”的问题，这不利于章程在制度层面的积极贯彻和有效落实。为此，明确章程和制度体系中关键环节的起草、审查、决定和公开步骤，并积极发挥专家、管理人员、教职员工、学生等群体的民主监督的力量和反馈建议，是在执行和落实层面增强大学章程与制度内在耦合的重要举措。

(四)强化监督与反馈机制，聚力优化章程的实施效果

在实践中，大学章程实施已存在的执行不力、落实不够等问题大多与章程实施的监督机制乏力有很大关系。大学章程在大学的制度体系中虽然具有法治层面的广泛影响力，但却没有执行层面的强制约束力。从现实状况来看，很多大学都没有设置专职的章程执行监督机构，从章程起草、审核到落实带有很强的主观性色彩，缺乏大学章程在实施过程中强制约束力，影响了章程在制度层面的贯彻落实。为此，各大学要充分发挥学校纪委、审计、教职工代表大会、学生代表大会、理事会、家长等主体的监督作用，指定专门机构监督章程的执行情况，受理对违反章程的管理行为、办学活动的举报或投诉，积极完善相应的监督与反馈机制，共同保障大学章程的执行落地和现代大学制度体系的真正形成和完善。

四、结语

大学章程与大学制度是密不可分的关系，“只有构建一流的制度支撑体系，才能创建世界一流大学”[14]。深化高等教育管理体制改革，推进大学按章办学、依法治校、科学发展，形成了规范管理和依法治校的良好大学治理氛围，是世界一流大学治理的基本经验，也是我国《高等学校章程制定暂行办法》的实施初衷，更是中国当前也是今后很长一段时间内高等教育改革与发展的重要任务。在中国实现和追求高等教育强国以及高等教育高质量发展的道路上，中国特色的现代大学制度建设还将发挥基础性、根本性、全局性作用。在当前时代诉求下，全面贯彻新时代教育发展理念，构建中国特色现代大学制度新发展格局，办好人民满意的中国特色高等教育体系，仍需要持续坚持以章程建设为基础，生成以规范统一、分类科学、层次清晰、运行高效的现代大学制度体系，这是一流大学制度建设的有力保障，也是一流大学高质量发展的重要支撑。