以县为主体制下义务教育高质量发展的约束困境及破解

●姚宗虎 金久仁

第一个百年奋斗目标的实现，标志着我国正式开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，高质量发展逐步成为新时代背景之下我国各项事业的共同追求。作为一种与国民经济和社会发展联系密切的社会活动，教育同样面临着如何适应并实现高质量发展的问题。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，要坚持教育事业优先发展，深化教育改革，建设高质量教育体系，这充分表明高质量教育体系的建设是“十四五”到2035年我国教育事业改革发展的重大目标。[1]习近平总书记在党的二十大报告中提到“坚持以人民为中心发展教育，加快建设高质量教育体系，发展素质教育，促进教育公平”[2]，更进一步证实了教育高质量发展已成为当前我国教育事业改革发展的重大问题。

为促进义务教育发展、提升义务教育质量，教育部门不断出台各项政策条款，义务教育管理体制处在不断的调整变化之中。2001年，确立义务教育管理以县为主后，县级政府逐渐承担起义务教育办学和投资的主要职责，在推动当地义务教育发展的重要性日益凸显。但是，时至今日，义务教育阶段的“发展不平衡不充分问题仍然突出，推进高质量发展还有许多卡点瓶颈”[3]，单一县级政府难以承担义务教育高质量发展之责。因此，有必要厘清以县为主体制下县级政府的管理责任与投入责任，探究该体制下义务教育高质量发展的约束困境，从而寻求突破。

一、县域：义务教育质量推进的管理域念

诚如陈学军教授所言：“提升义务教育质量、促进义务教育的优质均衡发展不是一般性的行政工作，也不是政府对于人们的恩惠，而是一种法律要求，是政府的责任。”[4]目前，学界对义务教育高质量发展进程中政府需要承担责任的考量主要包括管理责任及财政责任两个视角，即基于义务教育自身属于公共产品的性质，政府需要对义务教育办学及教师队伍建设等担负起管理责任，及时对义务教育发展提供财政支持并进行管理，从而保证义务教育的质量的“底线”。[5]换言之，以县为主的确立促使义务教育质量发展的管理责任及财政投入责任成为县级政府的法定义务。县级政府不仅为推进义务教育质量发展提供财政支持，而且是义务教育质量发展的主要管理者，是义务教育质量发展的“第一责任人”。

(一)县级管理：推进义务教育质量发展责任主体

整体观之，义务教育质量发展的责任主体及权责范围处于不断调整与完善之中，而县级政府在义务教育发展过程中的管理责任自中华人民共和国成立以来就在相关政策中有所体现。中华人民共和国成立初期，教育部颁发《小学暂行规程(草案)》，规定“小学由市、县政府统筹设置，公办和私立小学都由市、县教育行政部门统一领导”[6]。1958年，中共中央、国务院发布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，对中央和地方的教育管理权力进行明确划分，规定“全日制中学和县重点小学由县直接管理”[7]。1978年，教育领域拨乱反正，促进义务教育事业的恢复与发展，县级政府在义务教育管理中的角色有了新的定位。教育部重新颁发《全日制小学暂行工作条例(试行草案)》，其中规定：“全日制小学由县(市属区)教育行政部门统一管理，社队办的小学，可以在县的统一领导下，由社队管理。”[8]总的来说，自1949年中华人民共和国成立到20世纪80年代中期，不同时期义务教育发展的责任主体权力配置方面虽略有不同，但义务教育的领导核心权力集中在中央政府。尽管1958年出现了教育管理权的下放，但一些重要的管理权仍然掌控在中央教育行政机构。[9]可见，县级政府并未真正担负起义务教育发展的主要责任，我国义务教育管理体制的改革发展尚处在初步摸索阶段。

1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)发布，明确指出基础教育管理权属于地方，规定地方政府有权利及义务制定并实施具体的政策制度、领导和监管地方学校。[10]《决定》的颁布促使我国义务教育管理体制改革不断深入，义务教育的管理权利及责任切实下放到县、乡政府。伴随着1986年《义务教育法》与1995《教育法》的颁布，县、乡政府的管理权力及责任更是从法律层面得到强化。但是，由于两部法律都未规定义务教育分级管理的具体责任，导致当时作为一级管理主体的乡镇政府无法支撑当地义务教育的顺利进行，不同乡镇义务教育质量发展差距悬殊。2001年国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，开始对义务教育的管理主体及责任进行调整，提出我国义务教育由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。[11]2006年新修订的《义务教育法》再次强调义务教育由国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，管理以县级人民政府为主的体制。[12]由此可见，以县为主已成为改革发展的宏观导向，县级政府在义务教育发展过程中的管理地位不断加强，作为义务教育质量发展的法定主体发挥重要作用。

(二)县级财政：推进义务教育质量发展的关键支持

合理配置县级财政并统筹落实、有效管理中央和省级政府的教育投入不仅是县级政府的法定责任，而且是推动义务教育高质量发展的关键支持。随着我国宏观教育财政体制的持续改革，我国义务教育财政投入的责任与主体也不断改进与完善。

中华人民共和国成立初期，基于我国各地区经济发展、财政能力存在巨大差异的现实国情，我国于1950年决定对国家财政实施统收统支的集中管理体制。初等教育以政府统筹管理为原则，鼓励民间自发办小学，同时采用收取中小学学杂费的办法以填补义务教育资金空缺。1980年，我国的财政已经开始从“统收统支”的预算管理制度向“划分收支，分级包干”制度过渡，即原来中央统一管理全国财政的制度变成一种分级负责的新体制，中央政府与地方政府在财政的收入和支出上都需担负一定的责任。自此地方政府对义务教育发展的财政责任愈发凸显，逐步承担起地方义务教育发展的主要经费，而中央政府仅负责少量补助。1994年以税收划分为核心的分税制改革在我国拉开序幕，分税制改革虽促进当时税收分配模式发生变化，但政府间事权与财权并未随之调整，这让地方政府尤其是基层政府面临着相当大的的财政支出压力，[13]一些本就不富裕的政府要保质保量地办义务教育“有心而无力”。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》规定，中央政府通过财政转移支付为基层地方政府举办农村义务教育提供经费补助，但这种具有过渡性的应急措施并不能从根本解决问题，不利于义务教育长久发展。

进入21世纪，为缓解广大农民负担，国务院印发《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，规定“取消农村教育集资、取消乡统筹费”，导致农村义务教育经费来源受到很大的限制。为此，国务院出台《关于基础教育改革与发展的决定》《关于完善义务教育管理体制的通知》，强调县级政府对县域义务教育资金投入的主要责任。以县为主的确立促使教育财政的投入主体由原来的乡镇政府上移到县级政府并在此基础上持续深化改革与发展。2006年，《中华人民共和国义务教育法》修订并颁布，确定国家将义务教育全面纳入财政保障范围，并对各级政府的资金投入与统筹职责作出具体规定，我国义务教育经费的投入开始由省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实，国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担。[14]2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》对各级政府在基础教育管理的各项职能做出具体规定，明确指出要强化省级统筹，要求各级政府依法落实义务教育发展的财政责任，缩小义务教育发展城乡差距以推动义务教育的均衡发展。[15]自此，我国开始建立起“各级政府分担，经费省级统筹，管理以县为主”的义务教育财政体制。县级财政不仅担负对县域内义务教育质量发展的财政投入之责，而且统筹、管理、落实上级政府对义务教育的财政投入。经费投入是教育发展、质量提升的前提与保障，作为义务教育财政投入与管理的责任主体，县级财政同样在建设高质量义务教育进程中发挥至关重要的作用。

二、以县为主：义务教育质量推进的约束困境

义务教育管理及财政责任主体的发展变化充分展示了县级政府在建设高质量义务教育进程中的重要地位。尽管以县为主有所成效，但仅依靠县级政府显然难以实现“高质量”义务教育发展的目标。一方面，县级教育行政部门作为反映县域内教育系统内部需要、为解决县域教育问题提出政策建议的重要职能部门，理应在履责过程中积极参与政策制定与执行。但是，当前在县域义务教育管理中，教育行政部门往往处于弱势地位，缺乏话语权。[16]另一方面，自确立以县为主的义务教育管理体制后，中央和省级政府对农村义务教育只负有规划、制定标准和督导的责任[17]，而县级政府却需要承担义务教育管理与投入两大块责任。纵使后续提出义务教育经费省级统筹，但基于县域之间经济发展水平的现实差距及部分县义务教育经费投入不均衡、不充分问题仍然突出，仍有部分县级财政无法满足当地义务教育发展的需要。因此，无论是县级管理还是县级财政对推进义务教育高质量发展存在现实困境，仅仅以县为主难以实现高质量义务教育。

(一)行政管理：县级政府难以影响教育决策

从教育政策制定与执行的角度看，县域教育行政部门处于弱势地位的首要表现是上级政府主要以命令、督导与评价者的身份出现，县域是政令执行者。[18]这种自上而下的行政管理梯度及不平等的角色定位导致在制定与执行教育政策的过程中县级教育行政部门缺少对上级政府下达的任务及目标进行调整的主动性与积极性，更无法结合县域发展的实际灵活执行相关教育政策，进一步导致政策的实施目标、效果与地方发展的实际状况不相符合。具体而言，对上级政府从宏观上统一制定的教育政策、提出的教育目标及派发的教育任务，县级政府不得不为了取得漂亮的“政绩”而一板一眼地执行以完成这种“看得见”的指标性任务。但是，实现义务教育高质量发展并不代表着单纯追求学生成绩和认知技能的提升与发展，更不是用宏观的升学率及毕业率等“看得见”的能体现教育发展的宏观指标衡量义务教育质量，而是追求学生的全面发展、学生核心素养的培育等这种“看不见”的发展性指标。[19]同时，基于不同县域内经济文化发展水平的差异性及“特色”发展作为教育高质量发展进程的核心价值取向之一。当前因县级政府缺乏话语权以致忽视县域特色、仅仅为满足“看得见”的指标的管理方式缺乏灵活性，导致义务教育发展走向僵化，难以带动义务教育高质量发展。

从政府责任的落实角度看，虽法律明确规定各级政府对义务教育的整体责任与义务，但各级政府相关部门的教育管理职能没有按政策落实，缺乏相互协调、配合的机制，行政效能较低。[20]一方面，中央和省级政府的作用未能完全发挥。以县为主的施行促使县级政府承担大部分农村义务教育发展的责任，而中央、省级政府虽拥有更强的管理能力，但实际直接对县域义务教育质量发展的责任承担相对更小，造成义务教育质量发展责任主体管理能力与管理责任不相匹配的局面。另一方面，乡镇政府办学积极性不高。随着义务教育以县为主管理体制的确立，义务教育发展责任主体逐步上移至县级政府，县级政府成为全县义务教育发展的主要规划、组织和责任者，也是最基层的统筹管理者[21]，担负起推进义务教育高质量发展的主要责任。反观乡镇政府，其既非义务教育法定办学主体，也无关于义务教育质量评价考核的对象，义务教育质量发展似乎与乡镇级政府无关，导致乡镇政府逐步放弃对义务教育的管理责任，造成乡镇政府在农村义务教育管理中的缺位。义务教育的高质量发展绝非县级政府“一人之事”，而当前各级政府对义务教育的政策制定及责任落实难以形成“合力”的现状势必影响义务教育高质量发展进程。

(二)财政投入：县域义务教育差距的重要因素

县域义务教育质量存在差距，首要原因是县域经济发展水平、县级政府的财政能力存在差距。换言之，县与县之间经济实力的差别往往是教育差距存在的重要因素，也是限制义务教育高质量发展的现实阻力。一方面，我国相当一部分县级政府当地经济发展水平相对落后，长期存在财政能力薄弱问题，部分贫困县的财政赤字状况依然存在。虽然多年来我国针对贫困人口采取各项措施并取得显著成就，已基本解决贫困人口的温饱问题，但在当前人民基本生活需要已得到满足的现阶段，多维贫困和相对贫困的问题却日益突出。不少县级政府的财政状况没有调整支出结构的余地，更不支持加大义务教育投入占县级财政支出的比例，因此义务教育发展状况自然与财政能力较好的县存在差距。另一方面，由于经济发展水平不平衡造成各个县之间的财力差距较大。在当前我国各县财政基本都是自我维持平衡的情况下，通过财政转移支付协调各县之间的财力以缩小县与县之间的差距并不能从根本上解决问题，导致部分县在农村义务教育发展上仍存经费缺口。这种财政资金投入能力上的差距直接影响义务教育的发展，进一步阻碍义务教育质量提升。

除县与县之间因自身经济发展水平导致的义务教育质量悬殊，在义务教育财政投入的责任划分及落实上，不同层级政府的“事权”与“财权”不相统一同样是阻碍义务教育高质量发展的现实因素。正如范先佐教授所言：“在当前我国的财力分配格局中，中央和省级政府掌握了主要财力，但很少承担义务教育的责任；县级政府财力薄弱，却承担了大部分义务教育经费。”[22]虽我国早于2010年提出义务教育经费“省级统筹”并加大中央转移支付力度，但由于目前我国的财政转移支付制度法律法规尚不健全，财政转移资金的使用及监督措施还存在空缺，对中央和省级政府的农村义务教育经费的专项转移支付力度并无具体规定。伴随着“省级统筹”的责任在各省间的实施情况存在很大的差别，部分省份对自己的统筹责任仍不明确，在实施过程中出现了“下移”现象。与此同时，不同经费项目中省级政府的政策执行方式同样存在着明显的差异，经费分摊并没有改变以区县为主的支出分权模式[23]，导致县级政府承担了与其财力并不匹配的义务教育责任。经济本身就欠发达的县，能基本满足义务教育发展的资金尚且吃力，何谈义务教育高质量发展。

三、破除困境：义务教育高质量发展的优化策略

事实证明，义务教育管理体制虽不断发展完善，但各级政府的权责不明、责任落实不到位一直是阻碍义务教育发展的现实阻力，以县为主的管理体制在追求义务教育高质量发展的当代亟须优化。因此，破解义务教育质量发展困境的首要任务是明确各级政府职责并确保责任落实，促使各级政府形成合力，共促义务教育高质量发展。

第一，完善法律制度，持续加大中央政府财政转移支付力度。在以县为主的义务教育管理体制下，义务教育主要由地方政府负责，中央政府对义务教育的财政支持和引导主要通过转移支付的方式[24]，在促进义务教育公平、提升义务教育质量的进程中发挥宏观上的管理和调控作用。由于我国各地区财政能力强弱不一，经济发达地区的义务教育早已自给自足，部分贫困地区甚至无法满足当地义务教育发展的基本需求。由于专项配套转移支付制度的缺乏，中央政府难以有效对转移支付的资金进行监管，地方政府挪用义务教育转移支付资金的现象频频发生，不利于教育质量的提升。一方面，持续加大中央政府的财政转移支付力度，满足各地区为推进高质量义务教育发展而不断增加经济需求，同时要结合各个区域发展实际，有偏重地增加对部分贫困地区义务教育的转移支付，缓解因地区自身财力差异而导致的义务教育发展不均衡现状。另一方面，持续完善相配套的财政转移支付制度，加强中央政府对义务教育财政投入的宏观调控，制定明确的转移支付额度标准并确保资金流向，加强对地方政府的监管力度，防止转移支付资金的误用及挪用，促使中央政府对义务教育发展的转移支付资金用到实处，为建设高质量义务教育提供有效保障。

第二，落实省级统筹，促进义务教育经费投入以省为主。当前，我国义务教育财政投入奉行“省级统筹，管理以县为主”，省级政府理应担负起义务教育资金筹措之责，但由于没有具体明确的教育法规对省级政府的统筹力度、目标内容、权利责任等作出具体规定，部分省级政府的责任落实程度及效果并不尽如人意，从而阻碍义务教育高质量发展进程。因此，引领义务教育高质量发展，应以明确的法律法规对省级政府的统筹之责做具体规定，厘清省级政府与县级政府之间的权责关系，保证不同层级政府“各司其职”，进一步落实省级政府对义务教育发展的统筹责任，推进义务教育经费投入“以省为主”。从国际发展经验看，各国义务教育发展实际及财政投入体制虽各不相同，多数国家采取的是以中央政府或高层次地方政府作为义务教育投资主体的集中或相对集中模式，完全采取以基层地方政府作为投资主体的分散模式的国家却为数较少。[25]从自身发展实际看，相比于县级政府，省级政府不仅拥有更强的财政能力，而且对教育政策的决策执行力及资源调配能力强于县级政府。以省为主的义务教育资金投入既可以有效保证教育资金投入的稳定性，防止农村地区出现义务教育发展资金不足的现象，又能够有效防止基层政府或教育部门截留、挪用义务教育经费，提高经费利用效率及准确率。

第三，扭转县管理念，推进地方特色义务教育发展。面对当前高质量发展背景下以县为主存在的现实困境，县级政府首先要转变传统的管理理念。科学且规范管理并不意味之“一板一眼”地执行上级政府下达的政令要求。义务教育质量提升绝非仅仅依靠各项宏观指标的满足，而应充分认识义务教育高质量发展对县级管理提出的更高要求。县级政府要敢于创新、勇于探索，在上级政府的指导下充分发挥能动性，结合县域发展实际创新原有的管理体制，提升义务教育质量为终极目标。此外，县级政府应关注地方义务教育发展特点，尤其是少数民族地区及部分义务教育欠发达地区，应积极探索具有民族特色、地方特色的义务教育办学体制及管理模式，以义务教育的特色发展弥合义务教育不均衡现状，充分带动地区义务教育质量提升。同时，要加强县级政府内部建设，充分发挥县级政府的协调管理作用，深入实地调查县域内义务教育质量发展的实际情况，深刻了解县域内阻碍义务教育高质量发展的现实因素，及时申请上级政府的政策支持及财力援助并积极争取乡镇政府及学校的配合与理解，促使各级管理主体形成合力，共同促进县域内义务教育质量提升及特色发展。

第四，发挥乡镇作用，合力共助提升教育质量。长期以来实行的以县为主义务教育管理制度，虽然在贯彻落实党中央的教育优先发展战略、促进城乡教育的平衡与融合方面起到了举足轻重的作用，但在赢得群众的拥护、协调与处理县级教育行政机关与乡镇、村乃至村民之间的关系仍尚有较大的余地。[26]基层人民的支持与配合是建设高质量义务教育必不可少的条件，因此作为最基层国家行政机关的乡镇政府在义务教育管理中不应被排斥甚至忽视。纵然政策文本并未对乡镇政府的义务教育管理与投入责任作出明确要求，但这并不意味着乡镇政府就是义务教育质量发展进程的“旁观者”。主观上看，衡定义务教育质量发展的水平高低需实地考察各个学校实际办学情况，而学校办学、学校建设离不开乡镇、乡村乃至村民的支持。客观来说，以县为主并非县级政府大包大揽，义务教育质量发展也绝非县级政府一人之事，义务教育以县为主不应忽视甚至排斥乡镇政府的管理作用，参与和监督义务教育管理也是乡镇政府的权利和义务。因此，乡镇政府须提升自身能动性，积极参与到义务教育质量管理中来，协同配合其他各级政府，共同推动义务教育高质量建设。