祁连山国家公园试点期间的管理与保护探讨——以肃南县祁丰乡为例

秦大河，秦春霞

（甘肃祁连山国家级自然保护区管护中心祁丰自然保护站，甘肃 肃南 735015）

1 肃南县祁丰乡与祁连山国家公园位置关系地理位置

2017年6月，祁连山国家公园正式成为我国首批设立的10个国家公园体制试点之一。地理位置位于青海省、甘肃省交界，总面积5.02万平方公里，其中，甘肃区域面积3.44万平方公里，占国家公园总面积的68.5%。按行政区划划分，甘肃涉及酒泉、张掖、武威、金昌、兰州5地级市的11个县（区）及甘肃农垦集团山丹马场。祁丰乡隶属甘肃省肃南县，地处肃南县西北面，南接青海省祁连县、天峻县，西连肃北县，北靠酒泉市肃州区、嘉峪关市、玉门市。祁丰乡位于河西走廊西部，祁连山北麓，东西长160公里，南北宽105公里，总面积10202平方公里。根据甘肃省林业和草原局《关于2020年文化旅游提升工程祁连山国家公园张掖分局界碑界桩项目初步设计的批复》（甘林园函〔2020〕294号）祁丰乡涉及祁连山国家公园面积923万亩，占甘肃片区的18%。

2 在肃南县祁丰乡内的重点保护管理对象

祁连山是我国西部生态保护重点区域，祁连山内林、草、湿、湖、冰、沙和野生动植物是重点保护管理对象，祁连山国家公园重点保护各种生物资源的多样性和自然生态环境系统的原真性、完整性。保护的资源主要有森林、草原、湿地、湖泊、冰川、野生动植物等。祁丰乡境内由于地壳运动的强烈隆起与流水作用的急剧下切，形成了山高谷深，峰锐坡陡的地貌。相对高差2000米左右，大部分地区属半湿润和半干旱山地草原气候区，复杂的地形和水文地质条件，植被分布随着海拔、气候、土壤的变化，具有明显的地域性和垂直分布特征，主要植被有祁连圆柏、青海云杉、锦鸡儿、高山绣线菊、沙棘、珍珠、金露梅、萎陵菜、扁穗冰草、苔草、忍冬、蒿草、西北针茅、赖草、早熟禾、合头草、蒙古葱、碱韭等。主要药材有羌活、大黄、雪莲、黄芪、藏茵成、麻黄、虫草等10多种。由于该区地域辽阔，且现有野生动物种类多为国家重点保护对象，因此，野生动物资源占有重要的位置。主要代表种类有雪豹、西藏野驴、白唇鹿、甘肃马鹿、岩羊、猎隼、雪鸡、蓝马鸡、白头鹞、苍鹰、雀鹰和雉鸡等。由于受地质、地貌、气候和天然植被的影响，野生动物的分布也具有垂直地带性特征。

3 保护管理机构现状

以祁连山生态问题为切入点，把雪豹作为保护核心，借助祁连山生态环境问题整改为抓手，结合建设西部生态屏障为目标，开展了国家公园体制试点。祁连山国家公园试点期间采用五级管理体制，即国家公园管理局(加挂于国家林草局)、祁连山国家公园管理局(加挂于国家林草局西安专员办)、甘肃省管理局、管理分局、自然保护站。在甘肃省，公园范围内原有地方管理的保护站已全部上划省局垂直管理，彻底解决了长期以来保护管理“两张皮”的问题，这必将对建立统一高效的祁连山国家公园自然资源管理体制起到积极的助推作用。

4 保护管理方法与路径

与此同时， 保护管理方法上利用先进的科技手段，实现对祁连山国家公园内资源、生态和环境的监测。目前，国家公园区域内局、站、点、重要卡口、道路之间的互联互通，进而实现远程定位、可视化操控和监督监测。还通过遥感监测、卫片判读等手段，开展资源督察和卫片执法等专项保护行动，对毁林、毁草、毁湿、开垦、采石挖砂、擅自修筑设施等各类破坏资源和生态环境的违法行为，进行严厉打击，并形成了长效机制，有效地巩固了祁连山生态环境整治成果。张掖、武威祁连山国家级自然保护区核心区的208户701名农牧民已迁出。

5 保护管理存在的问题与短板

5.1 保护管理机制的问题分析

从试点结果看（祁连山国家公园试点当前没有获得批准），由于受到党中央国务院对祁连山生态环境问题追责影响，政府有关部门在体制试点过程中坚持“免责意识”，对试点工作畏手畏脚，缺乏敢试敢闯、敢为人先的“担当精神”。虽然高标准完成了生态环境整治任务，但国家公园管理体制和运营机制仍然按照自然保护区模式进行管理，甘青两省形成了两种不同的国家公园管理体制，两种体制各有优缺点，没有做到国家编办一个国家公园一套管理体制的要求。

5.2 管理权责不能有机统一

当前国家公园管理体制实现了垂直管理，主要建立在林草行业部门，为外派和下设部门管理，地方政府参与国家公园管理没有切入点和参与方式，与地方之间存在不利于协调、对接、参与配合地方政府建设的情况，地方政府建设规划以及经济发展与祁连山国家公园建设发展没有有机相融合在一起。现实中存在政府开发与公园保护存在博弈，缺少一个平衡支点和统筹规划管理的协调机制。地方政府的职责保障民生发展地方经济，由于肃南县祁丰乡68%的面积位于祁连山国家公园内。导致与地方经济形成保护与发展的矛盾，所以地方政府参与度低，积极性不高。

5.3 基础建设和资金渠道缺乏

长期以来，地方财政对国有林场资金投入有限，原国有林场的基础设施建设发展薄弱，基础设施建设严重滞后。基层保护站由地方政府划归国家公园管理机构管理后，国家公园基础设施维护和新建，在地方政府办理立项和用地许可时困难重重。由于基础设施得不到及时改善，基层人员工资中地方性津补贴缺乏稳定的保障渠道，造成工资与地方同类人员相比减少的情况，国家公园体制试点没有给基层工作人员带来幸福感和获得感。国家公园建设目前还没有设立专项经费预算，在一定程度上限制了国家公园体制试点工作的推进。

6 保护管理路径探索

明确公园管理机构和地方政府的职责，融合和对接地方规划与国家公园总体规划，多渠道妥善解决国家公园内原居民安置问题。通过国家公园设立，将现有地方政府行政区域内的资源分为国家公园内和外两个管理机构管理层级。探索建立各地政府参与公园内社会事务的管理。公园管理机构主要承担保护职责，地方政府主要负责基础设施建设、应急救助等其他社会事务管理，并在政府机构中明确国家公园联系机构，与国家公园管理机构进行对接。对有一定教育基础的原居民鼓励开展生态旅游，从事访客接待、自然教育和生态体验向导工作，促进国家公园和地方融合发展。

7 保护管理策略与措施分析

针对祁连山国家公园试点期间的突出问题，要在顶层设计、细化管理、协调发展、健全法制等4个方面，采取实质性推进，大胆尝试。一是要构建一条权属清晰分级管理的责任清单，确定国家公园管理主体责任，合理划定部门与地方的权责和职责。二是细化管理，妥善解决国家公园试点期间的突出问题和历史遗留问题。三是地方政府的各项规划，涉及到国家公园范围的要与国家公园整体保护目标相协调。四是尽快制定国家公园保护的相关法律法规，实现国家公园管理有法可依。