论行政事业单位预算绩效管理现状与对策

杨 金 瑞金市国有资产服务中心

引言

2018年中共中央 国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，财政部及地方财政部门也出台了一系列的政策制度和管理暂行办法。在这一背景下，各级行政事业单位开始积极推进预算绩效管理，通过事前目标设置、事中绩效监控、事后结果评价，在财政资金使用绩效提高和单位社会行政服务职能发挥等方面发挥了重要作用，但是依然存在着理念不够强、质量不够高、应用不充分、推进不平衡等问题。基于此，针对行政事业单位预算绩效管理的现状和对策进行研究，具有积极的现实意义。

一、行政事业单位预算绩效管理的意义

(一)贯彻落实国家政策要求，增强预算统筹能力

在传统模式下，行政事业单位工作内容和方式相对固定，工作效率较低。从重要性看，随着市场经济的高速发展，国家对治理体系完善的重视程度不断提升，推出了一系列的财税体制改革措施，对行政事业单位的运营管理水平提出了更高的要求，全面落实预算绩效管理工作，是当前环境下国家对行政事业单位发展提出的新要求，旨在为单位治理能力的现代化发展提供助力，为单位社会公共服务职能的发挥提供保障。从必要性看，当前经济大环境下，大规模减税降费，使得财政支出大幅增加，财政收支矛盾凸显，在政府过紧日子的背景下，国家也提高了对财政资金利用效益的要求，全面实施预算绩效管理工作是当下必然选择和出路。而且现代化发展下，行政事业单位发展在面临管理服务不断增加、发展成本不断上升的趋势，只有做好预算统筹，科学、高效地利用资金，才能应对政策和市场环境带来的影响，推动行政事业单位改革创新。

(二)优化财政资源配置，提高财政资金使用效益

在财政资金的流动中，财政部门主要负责资金的调配，资金安排下来使用的情况如何则是行政事业单位需要重点关心的问题。通过建立全过程预算绩效管理链条，为预算编制提供目标，对预算决策的合理性进行评估，对预算执行的规范性进行监控，对预算完成的有效性进行判断，对结果应用的全面性进行分析，改变随意使用资金的落后模式，切实提高全面预算管理水平和体系运行效果，帮助单位优化内部资源配置，为财政资金的安全高效利用提供保障[1]。

(三)以绩效激励约束作用，推动单位履职水平提升

通过预算绩效管理，行政事业单位可以在预算编制时，结合各个部门的工作职责和任务设置科学合理的关键性指标，并以基础数据为依据确定绩效目标；在预算执行环节，单位对财政资金使用的各个环节进行动态监控，对项目进展情况进行全面控制，及时结合影响绩效目标实现的因素制定出有效的纠偏措施；在预算完成以后，单位可以从履职能力、社会效应、绩效目标等角度对各个部门的预算绩效进行自评，对单位整体工作成效进行判断，依据结果揭示财政资金使用情况。财政部门将绩效评价结果与安排预算挂钩，优先保障绩效好的项目，削减或取消低效无效资金，对行政事业单位起激励约束作用，从而提升单位的履职能力。

二、行政事业单位预算绩效管理的现状

目前，在政策的指引下，多数行政事业单位已经开始推进预算绩效管理，取得了一些成绩，但从整体来看，预算绩效管理并未得到全面、高效的应用，行政事业单位在实施预算绩效管理中存在诸多问题和阻碍，制约了预算绩效管理作用的发挥，包括以下几个方面：

(一)预算绩效管理理念不够强

随着社会经济的高质发展，人们的思想观念出现了巨大的变化，行政事业单位的预算管理理念也应当持续创新和改革，但是从实际情况可以发现，有的单位未能顺应时代发展趋势进行预算绩效管理理念的革新，依然存在“重资金投入，轻管理”的思想观念。在进行预算编制的过程中，只是简单根据往年数据进行预算绩效目标的设置，未能对市场环境变化进行实地调研，甚至一些单位预算编制交由财务部门负责，业务部门人员缺乏积极的参与，没有结合项目的实际情况进行绩效目标的合理设置，使得预算管理人员无法从定性和定量角度对资金使用绩效目标进行设置，缺乏对预算绩效管理工作的重视，资金使用过于随意，影响了预算绩效管理效用的发挥。

(二)预算绩效管理质量不高

虽然相关部门针对行政事业单位预算绩效管理出台了一系列的制度文件，但是有的单位在预算执行过程中，未能执行文件要求做到事中监控，对预算有关的数据信息缺乏分析，不能及时对预算资金使用的实际效果进行判断，预算绩效管理工作缺乏科学性和有效性。同时，有的单位制定的预算绩效评价指标主要是定性指标，绩效目标质量不高，未能建立科学完善的预算绩效管理数据库。加上考评者专业水平和评价视角等因素的限制，使得自评流于形式，预算绩效评价工作缺乏全面性和系统性，评价结果无法真实反映单位的预算绩效管理实际效果。

(三)预算绩效评价结果应用不充分

预算绩效评价结果的应用是行政事业单位预算绩效管理的重要内容，但是有的单位缺乏结果应用意识，评价结果仅停留在反映情况、查找问题、督促整改等较低层面上，但仍未有效地将绩效评价结果与预算安排实际挂钩起来，追责问效机制还不完善[2]。未充分发挥预算绩效管理效用，影响了财政资金的高效利用。

(四)预算绩效管理推进不平衡

预算绩效管理人员需要储备一定的专业知识，对人员的综合素质要求较高。一方面，行政事业单位对有关人员进行预算绩效管理有关知识的培训程度不一，预算绩效管理人员专业水平参差不齐，有些人员缺乏相关知识和技能储备，专业化水平不高，无法高效履行预算绩效管理岗位职责。另一方面，有的单位预算绩效管理人员更换频繁，新接手的人员缺少经验和专业知识，不利于预算绩效管理的连续性，在一定程度上影响了项目的实施。基于以上因素，行政事业单位的预算绩效管理工作开展水平存在较大差异，工作推进出现不平衡的问题。

三、行政事业单位预算绩效管理优化对策

(一)强化预算绩效管理理念，落实责任主体

首先，行政事业单位要强化预算绩效管理意识，严格高效贯彻执行预算绩效管理相关政策制度和管理暂行办法，通过召开会议、举办培训、知识答题等方式对预算绩效管理工作的重要性进行宣传，在单位营造重视绩效、讨论绩效、紧抓绩效、应用绩效的良好工作氛围，为单位预算绩效管理体系的高效运行奠定基础。其次，行政事业单位职工要改变过去的大锅饭思想，对预算绩效管理流程进行规范，在重大项目决策和政策推行以前进行事前绩效评估，合理设置工作绩效目标，对绩效运行情况进行动态监督，积极开展绩效考核评估，加强绩效结果应用，对各个部门在预算绩效管理中的角色和定位进行明确，构建起高效协同和互相监督的预算绩效管理组织框架。再次，行政事业单位要建立科学完善的责任约束机制，对预算绩效目标的执行进度和完成情况进行全面监控，只要有资金支出就要评估绩效，没有成效要对有关人员责任进行追究，从而强化预算绩效管理所具有的约束作用。再次，行政事业单位要加强内部各个部门的沟通和交流，建立科学高效的信息沟通机制，对各个部门的信息系统进行有效对接，对数据口径进行统一，为预算绩效管理过程中形成数据的收集和分析奠定基础。最后，行政事业单位要对预算绩效结果反馈机制进行优化，积极督促各个部门落实整改措施，并将考核结果与财政资金的分配以及政策制度的调整进行对接，按照有关规定向社会公开，接受社会公众监督，保障财政资金使用绩效的提升和风险问题的防范。

(二)提高预算绩效评估质量，为决策提供可靠依据

预算事前绩效评估是行政事业单位预算编制工作的指引，从源头上把好资金分配关，优化财政资源配置，保证预算编制的精准性。一方面，作为预算绩效事前评估工作的执行主体，行政事业单位在开展重大项目决策和政策推进的过程中，要按照规范化的流程进行事前绩效评估，组织有关人员进行调查研究，对项目的必要性和科学性进行论证，是否为现实需求的重点工作；投入经济性，项目投入产出比是否合理；绩效目标合理性，绩效目标与绩效指标和现实需求是否匹配；实施方案可行性，不确定因素和风险是否可控；筹资合规性，投入渠道及方式是否合理等等。并将评估结果作为预算资金申请的基础条件。另一方面，财政部门要对重大项目和政策推进的预算资金进行重点审核，结合目前的经济形势和单位的财政状况，严格控制资金支出关口。在具体绩效评价过程中，事业单位还可以通过定期邀请外部审计部门参与的方式，用外部审计评估来提高内部预算绩效评价的科学性和准确性。

(三)基于实际合理设计预算绩效目标，完善绩效评价指标

明确的预算绩效目标是预算绩效管理工作有序开展的重心，而绩效指标是对行政事业单位预算绩效目标实现程度进行判断的重要依据。实践中，一方面，行政事业单位要按照“谁申请资金，谁设置目标”原则，让申请资金、使用资金的相关部门深入调查研究和科学论证，结合项目的实际情况，参与绩效目标设置，符合客观实际，从定性和定量等多角度对资金使用需要达到的绩效进行设置，保证绩效目标的明确性、指标的可量化性、目标的可行性。另一方面，为了保证预算资金绩效目标设置的合理性，财政部门要编制形成项目资金支出关键绩效目标和指标设置及取值指引，对单位报送的绩效目标完整性、相关性、适当性、可行性进行审核，重点对预算绩效目标设置的合理性和预算资金分配的科学性进行判断，并将反馈意见下发给各个单位，为绩效目标的优化提供指引，为绩效目标在预算编制中导向作用的发挥奠定基础，逐步改变“先有资金、后有项目，先有项目、后设目标”的现象，使得行政事业单位优化预算绩效目标设置，建立精准绩效指标[3]。

(四)加强预算绩效运行监控，发挥财政资源最大效能

行政事业单位要按照支出人员具体负责的原则，对预算绩效目标的执行进度和完成效果进行全面监控，并结合结果对项目管理流程进行优化，帮助单位合理安排预算，提高绩效水平。绩效跟踪结果与绩效目标有较大偏差的或存在问题的，要及时分析原因并进行纠偏和整改。财政部门在行政事业单位自行监控的基础上，选取部分重点项目实施财政重点监控，对实施中存在严重问题的项目，应暂缓执行或停止预算拨款，对问题整改不到位的予以调减或收回预算资金。财政、审计、纪检等部门协作加强对财政资金使用的监管，按照有关规定对存在违规问题的单位进行处罚，利用行政威慑力督促行政事业单位严格规范财政资金的调配和使用，有效防范可能出现的风险问题。另外，各个监管部门要高效协作，积极分享各类数据信息，共同对行政事业单位预算绩效管理方面存在的共性和突出问题进行讨论分析，制定出切实可行的纠偏措施，并对涉及单位的整改情况进行跟踪，对拒不整改、虚报数据、整改力度不够的单位，要暂停下一年度的财政资金拨付或者根据实际情况缩减预算安排。通过发挥监控作用，督促行政事业单位建立科学完善的预算绩效管理机制，帮助单位合理控制成本支出，安全高效地使用财政资金。

(五)加强预算绩效评价结果应用，健全激励约束机制

预算执行结束后，行政事业单位要按照“谁支出、谁自评”的原则，对照设定的绩效目标，开展预算绩效自评，并将评价结果报送市财政部门。行政事业单位要加强结果应用，硬化绩效管理责任约束。一是建立完善评价结果反馈与整改落实机制。对发现的问题责令有关部门进行整改，建立反馈、整改、优化的闭环管理模式[4]。二是要将绩效评价结果应用到预算分配、政策调整、部门绩效工资计算等工作当中，对存在严重交叉性或者碎片化特点的项目进行科学调整，对低效或者无效项目进行预算资金的削减或者直接取消。三是评价结果与监督和公开相结合。将年度财政评价结果形成汇总报告，分别报市委、政府、人大。持续推进绩效信息公开，以公开促规范，以公开倒逼质量提升。四是将预算绩效评价结果与奖惩激励机制对接，对绩效管理工作表现较好的单位进行通报表扬，对表现较差的单位进行预算调整，从而激发行政事业单位参与预算绩效管理工作的积极性。

(六)加快培养绩效专业人才，平衡推进预算绩效管理

预算绩效管理人员的综合能力对于单位预算绩效管理的水平具有决定性影响。行政事业单位要建立科学完善的专业人才培养机制，解决预算绩效管理工作推进不平衡的问题。一方面，行政事业单位要积极拓展预算绩效管理专业人才引入渠道，结合单位发展需求适当提高预算绩效管理专业人才的引入标准，积极与高等院校开展合作，保证单位人才引入的质量。同时，在进行人才引入时，不但要对应聘者的财务管理理论知识和操作技术进行考察，还要对信息技术应用能力进行判断，从而满足新时期财务工作岗位的实际需求。另一方面，为防止人员更换频繁，行政事业单位要选用在编正式人员作为预算绩效管理者，并加强对在职人员的培养，常态化组织有关人员参加预算绩效管理有关理论知识和操作技术的专题培训，积累相关知识和技能，进一步提升专业化水平，提升单位预算绩效管理水平[5]。

四、结语

预算绩效管理是提高预算管理水平的有效路径，是行政事业单位充分发挥自身职能的重要保障，所以，单位要树立正确的预算绩效管理理念，科学设立预算绩效目标，加强绩效执行过程和完成进度的监督，结合绩效评价结果进行整改，从而建立高效运行的预算绩效管理机制，为行政事业单位长远健康发展提供助力。