强化数据要素法治保障 助力数字经济健康发展

于现忠 何梦荻 .中共济南市委党校 .济南市中级人民法院

“十四五”规划将数字经济单列篇章，提出打造数字经济新优势，党的二十大报告从国家战略高度要求培育和发展数字经济。近年来，济南市紧跟数字经济发展步伐，“深入实施数字经济引领战略，坚持数字产业化、产业数字化、城市数字化协同发展”，已跻身全国数字经济新一线城市行列。但是，相较于数字经济的迅猛发展，作为数字经济基础的数据要素法治保障问题还亟待通过完善立法、强化司法，使价值导向、规则意识、法治思维向数字经济领域延伸，为数字经济健康发展保驾护航。

一、强化数据要素法治保障的必要性与紧迫性

我国经济发展的新格局是要充分发展数字经济，数字经济中最重要的就是数据。在市场经济中，数据已经成为一种新的生产要素。党的十九届四中全会和五中全会都强调并确立了数据作为生产要素的市场地位。数字经济的快速发展，需要加强对数字经济的治理，加强对网络和数据的保护和管理，需要建设相关的法律法规来保障。只有加强数据基础设施建设、个人信息安全保护、网络安全和数据安全等方面的法律法规建设，才能更好地保障数字经济健康快速发展。要建设数据安全产业管理和数据跨境流动管理，加强数据治理长效机制建设，对数据进行全周期管理和分级分类管理，充分保障数据安全，进而促进数字经济健康有序发展。

就济南市而言，近年来先后制定出台了《济南市“十四五”加快数字化高质量发展规划》《济南市“十四五”数字泉城规划》等文件。规划中提到的要持续壮大的七大优势数字产业、加快发展的三大关键基础产业以及积极培育的两大未来前沿产业，为对数据要素的法治保障提出了更加明确的要求和方向。工业互联网产业涉及到工业数据采集、存储、分析等内容，云计算产业涉及到企业上传、共享相关数据资源，这些都需要对数据要素的权属进行明晰。济南的数字经济时代，数据要素的法治保障绝不能缺席。

二、当前强化数据要素法治保障的现状和问题

(一)当前我国数据要素的法治保障现状

1.部门法层面形成基本框架

在部门法层面上，我国基本上形成了以私法规制为主，公法保护为辅的法治保障框架，但仍停留在法律原则的确立和适用以及援引相关法律条款的层面。2017年我国颁布施行的《中华人民共和国网络安全法》，积极规范引导网络安全以及网络数据安全合理使用。2021年1月1日开始施行的《中华人民共和国民法典》规定：“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定”[3]，虽然对数据的民事权益属性进行了确认，但尚未明确数据的权属关系、权益类型等，而是留下了立法接口，交由专门法律法规予以细化。《国家数据安全法》是规范和保障数据应用和数据安全的基础性法律，仅仅确立了“国家保护个人、组织与数据有关的权益，鼓励数据依法合理有效利用，保障数据依法有序自由流动，促进以数据为关键要素的数字经济发展。”的原则，并未对数据权属予以明确规定。2021年11月1日，《中华人民共和国个人信息保护法》正式施行，该法明确规定个人有权利知道自己的信息是否被使用(知情权)，有权利决定个人信息是否可以被使用(决定权)，强化了公民个人对自己信息的权利保护，从一定程度上划定了数据要素的权属边界，同时对数据要素的合法利用进行了原则性规定。除民事法律外，《中华人民共和国刑法修正案(九)》增补的“侵犯公民个人信息罪”，也充分体现了我国对公民个人信息保护的重视以及作为公法的刑法与时俱进的立法理念。

2.地方性法规层面各地积极尝试

不同于部门法对数据要素的零散规定，多个数字经济发达地区正在探索以地方性法规的方式对数据要素进行系统性的法治保障。2022年1月1日开始实施的《深圳经济特区数据条例》，开创了我国对数据进行立法的先河，其内容在数据的安全使用方面既包括了个人数据安全，也包括了公共数据安全以及数据要素市场安全等诸多方面，是我国数据领域的首部综合性和基础性立法。同一天施行的《上海市数据条例》，也使用了“数据权益”的概念，同时也明确了对数据上人格权益和财产权益的定义与保护规则。2022年5月13日，广州市施行《广州市数字经济促进条例》，包含了加强数字关键核心技术自主创新，培育发展数字经济核心产业；建立完善城市数据资源体系，加快释放数据要素改革红利等六大亮点。

3.司法层面进行努力实践

近年来，人民法院在促进数字经济发展、保障数据权益方面做了大量工作。一是专门设立对知识产权案件进行审理的法庭和法院，提高知识产权案件审判的专业化水平，促进数字经济有效发展。二是优化数字经济治理生态，先后出台网络消费、涉网络知识产权、反不正当竞争、人脸识别等司法解释，明确裁判标准，强化规则指引，对商业诋毁、虚假宣传、网络不正当竞争等行为细化规定，对直播带货、外卖餐饮等新型数字业态作出法律规范，保障市场主体公平参与竞争。

为适应数字经济的不断发展和大数据市场的不断壮大，我国不断加强有关数据要素保护方面的立法和司法工作，但关于数据的立法在国家层面还分布在各个部门法和地方性法规中，司法实践还没有系统的数据保护依据，在市场经济和大数据经济同步发展的今天，当前的法律体系还远不能满足数据经济活动的法律需求，如数据保护相关立法明显滞后于数据安全保护需求。我国数据交易安全方面面临着诸多的难题，比如确定数据的产权、数据的价格、如何对数据安全进行监管等等，我国在数据及其安全方面的法律法规建设任重道远。

(二)济南市数据权益法治保障面临的主要问题

1.数据产权归属认定难

数据的法律地位还没有确立，也就没有法定的资产身份。就济南市而言，在山东省和济南市并未出台相关综合性地方性法规的情况之下，数据的产权归属问题在现有法律法规框架内无法得到明晰，无法将数据作为一种普通意义上的资产进行全面的保护。

2.个人隐私保护难

2022年3月15日，中国消费者协会公布“2021年十大消费维权舆情热点”，消费者个人信息“裸奔”问题位列其中。同日，央视“315”晚会再次聚焦数字经济背后的风险，对欺骗误导用户提供个人信息的违规行为以及依“APP强制、频繁、过度索取权限”等现象进行深度报道。个人数据信息在数字经济下具有的潜在巨大经济价值，使得针对个人数据权益的侵权行为频发，个人数据作为一种新型的社会财富被不断分享、分析、利用。

3.数据算法规制难

数字技术发展到现阶段，“算法正义”逐渐引起公众关注，大数据“杀熟”等问题对构建有序健康的商业交易和社会关系产生了极其消极的影响。商业平台经营者通过平台使用者的身份信息、消费信息、位置信息等隐私信息，运用数据挖掘和算法黑箱，对不同的消费者提供个性化服务和差别化定价。算法是一把双刃剑，一方面它能够对人工智能产业、云计算产业和大数据产业的繁荣发展形成底层的技术支撑；另一方面如果不加以规制，算法无序的野蛮发展和技术滥用必然带来侵犯个人隐私和知识产权等法律问题，甚至形成垄断进而损害数字经济发展的整体环境。针对这一问题，目前同样面临着立法方面的缺失，而且在司法实践中往往存在着技术上的认定困难。

三、强化数据要素法治保障，助力济南市数字经济健康发展的路径分析

(一)加强制度供给，为数字经济健康发展提供制度保障

1.完善地方性法规

用好济南作为省会城市的地方立法权，制定符合济南市数字经济发展需求的本地立法，加强对大数据以及公共数据的开发和利用，推动对数据元素的法治保障。广泛听取相关行业领域专家学者、从业人员的意见建议，吸引公众有序参与，及时将济南数字经济安全防控的好做法、好经验、好政策上升至固化的制度和法规，强化数字经济安全防控的法治保障。建立健全“数字泉城”政策标准规范，严格数据资源管理标准，使数字安全治理更加一体化、规范化。

2.出台司法保障意见

为了促进数字经济的发展，有效保护数据权益，人民法院要立足于济南在数字经济发展上的现实需求，提出司法保障和服务意见。一是加大权利保护力度，就新兴数字技术创新成果、数字文化成果以及商业标识的知识产权等制定出台司法保护意见。二是尽快出台相关司法保护举措，进而有效规范个人信息和数据的获取和使用，推进网络黑灰产业协同治理，净化网络生态，维护数字市场公平竞争。

(二)加强协同联动，打造数字经济服务保障合力

1.加强政府数据开放

打通公共数据供给壁垒，推动政务服务、教育、医疗、交通、能源等领域的数据共享，实现更大范围的数据流通和开发利用。在依法保护数据安全的前提下，在数据开放领域进行总体布局和规划，做出法律规定，明确哪些政府数据可以公开，列出可以公开的政务信息清单，推动政府数据资源有序开放和公共信息资源有效整合，接受群众和社会的监督。

2.支持数字经济领域依法行使行政权

加强对数字治理的探索，审慎行使行政自由裁量权，探索司法推进行政指导行为规范化的路径。加强对数字经济产业和业态的监督管理，比如依法对网络空间和网络交易平台进行监管，减少数字经济和网络方面的行政纠纷，确保网络安全。充分考虑数字经济发展的新特点、新形势，及时出台相应规范性文件，加强对相关领域的规制。

3.培育数字视域下的新型道德观

加强社会数据安全意识，强化数据安全保护义务，提高各类数据活动参与组织、个人的主体责任，探索构建“自下而上”、社会民众参与的数字经济安全风险公共治理机制。加强数字经济安全风险法规政策的宣传，提高法规政策的普及率和知晓度，曝光窃取数据信息的常用套路，促进法规政策的落地见效。在数据安全风险方面，定期进行检测和评估，对不安全情况及时处理，确保数据安全。

(三)强化司法保护，找准司法服务与保障数字经济发展的着力点

1.强化裁判引领规则，依法妥善审理数字经济新业态案件

首先，正确处理数字经济方面的矛盾和纠纷，加大对数字的产权保护力度，保护数字经济市场主体的合法权益，促进培育发展新动能力，审理一批具有规则确立意义的涉数字经济案件。其次，坚持鼓励创新和包容审慎，加大对实施垄断协议、滥用市场支配地位、利用数字技术从事不正当竞争活动等行为的规制力度，在数字经济发展的规则、权利和机会方面确保公平公正，维护数字经济市场公平竞争和健康有序发展。

2.回应数字经济发展需求，构建数字时代司法新模式

大力推动数字科技与司法工作深入融合，建立“全业务网上办理、全流程依法公开、全方位职能服务”的智慧法院信息系统。积极拓展5G、大数据、云计算、区块链、人工智能等现代科技在在线诉讼、在线调解、审判管理中的应用，为社会公众提供多样化、全链条、一站式在线诉讼服务。

3.拓展司法服务职能，完善数字经济治理体系

坚持以案促治，定期发布涉互联网典型案例，发挥典型裁判的规则示范意义，引导数字经济规范健康发展。依托司法大数据系统，实现各类司法数据的汇聚、分类和应用，深入分析经济社会运行中的矛盾纠纷发展趋势，为推动数字经济发展、数据权益保护、促进社会治理提供决策参考。强化司法系统与政府有关部门的合作，建立健全司法大数据的共享机制，加大守信联合激励和失信联合惩戒工作力度，为失信惩戒和信用修复提供数字支持，为基层社会治理提供更多数字力量。

要加强对数字经济的有效治理，创造良好的数字经济发展生态，以应对数字经济的快速发展所带来的问题与挑战。在济南数字经济快速发展的今天，法治作为社会治理的重要手段，理应担负起保驾护航责任，创造更高水平的数字正义，为数字经济高质量发展和人民生活改善贡献法治力量。