高校审计与纪检巡察协同路径研究

文/南京晓庄学院 张俊

高校内部审计和纪检巡察在学校事业高质量发展中发挥重要作用。然而我国纪检巡察体制主要问题表现为：领导体制不平衡、资源配置分散、独立性和权威性不足，权力监督制约机制存在明显缺陷[1]。近年来，内部审计的重要性不断提升、相关制度不断建立完善，但审计整改工作的落实略显滞后。研究表明，多元主体协同是高校治理现代化的核心要素。实现纪检巡察与其他职能的有效衔接、贯通与协同，可以提升纪检巡察体制的整体效能[1]。本文基于协同理论，立足于内部审计与纪检巡察的协同现状，探寻二者之间可行的协同方式与路径，以提升高校内部监督效率，完善高校治理体系，保障高校的健康稳定发展。

一、高校审计与纪检巡察协同的可行性

在《中华人民共和国审计法》重新修订和党的十九大以来纪检监察体制改革的新形势下，高校审计部门与纪检监察部门在理论支撑、政策引导和现实发展的趋势下，协同合作已是必然趋势。

（一）协同理论的支撑。协同协作是指各个单元或子系统相互影响、共同作用，推动组织稳定正常运行，从而达到“1+1＞2”的效果[2]。高校机构设置较多，审计和纪检作为其中的两个部门，在监督客体交叉、工作职能趋同和完善高校内部治理等目标层面具有很强的关联性和一致性，两者的协同将产生较大的合作效应。

（二）国家政策的导向。2018年，中央组建审计委员会，习近平总书记在第一次会议上指出，审计监督是国家监督体系的组成部门，要加强对内部审计工作的指导和与其他监督力量的合力，更好地发挥审计作用。2019年，党的十九届四中全会指出要规范权力的运行，加强对权力运行的监督，逐渐完善党和国家监督体系建设。2021 年，十九届中央纪委五次全会召开，会议提出，要贯通融合各类监督方式，加强监督合力，充分发挥监督在国家治理中的效能。再者，从教育系统到审计署、省、市各级内部审计工作规定都要求内审机构要加强与纪检监察的协作，建立资源共享、结果共用、重要工作共同实施、追究问责共同落实等工作机制[3]。高校治理作为国家治理体系的一部分，要以国家政策指引为向导，推动监督力量的整体协同，提升监督实效。

（三）内部发展的需要。风清气正的政治生态和育人环境能为教育事业发展提供坚强保障。2021年中央纪委、国家监察委网站审查调查公告显示，高校部分关键岗位权力运行不规范，部分人员履职尽责不到位现象依然存在，基建、招生、科研等重点领域腐败问题依然突出[4]。因此，探索高校审计与纪检巡察的如何深度协同，促进高校党风廉政建设，提升高校治理水平，是高校现实发展的需要。

二、高校审计与纪检巡察的协同现状分析

本文对多所省、市属公办本科院校开展走访调研、电话沟通、网站信息收集，了解到高校内部审计与纪检监察的协同存在以下问题，没有真正形成监督合力。

（一）体制失衡下的内部审计地位不足。调研时普遍认为纪检监察部门的权威要远高于内部审计机构，没有认识到审计是党和国家监督体系的重要组成部分，是加强党风廉政建设、防范化解风险和提升治理能力的重要手段[5]。此外，学校领导对审计工作重视程序不够，2018年的审计署颁布内部审计工作，明确要求本单位党、政主要负责人应当直接领导内部审计机构，内审机构对其负责并直接汇报工作。调研发现，目前由副校长、纪委书记分管审计工作的现象依旧普遍存在，没有按规定直接由校长分管，对校长直接负责。以上体制的失衡，导致内部审计工作的标准逐级衰减，审计监督作用得不到充分发挥，在与纪检监察的协同关系中地位不足、话语权不高，难以发挥自身优势。

（二）制度缺失下的协同监督流于表面。高校事业的不断发展，内部审计与纪检监察工作也逐步规范，但仍不够完善，现有制度办法独立性强但缺乏交互，在思想上对于两者的协同认识不足，多数是通过“内部审计工作规定”“审计整改工作办法”等有关文件进行描述，内容偏抽象，对于如何协同运作缺乏实际操作性[6]。数据说明审计发现并移交问题数较少，2017 至2019 年内部审计共向纪检监察部门移交发现的问题共10 件。在协同制度缺失的情况下，内部审计和纪检监察普遍各自为战，无法有效进行专业互补和资源共享，导致协同落实不够有力。

（三）能力不足下的协同执行效果不佳。人才是高质量完成目标任务的重要保障，新时代内部审计工作不断转型升级，涉及业务类型日趋复杂、多样，其职能、理念、目标等方面有了新的拓展。这就对内审人员的专业水平和综合能力提出了更高的要求，《教育系统内部审计工作规定》第十条也提出“单位应当保证内部审计工作所需人员编制，合理配备具有审计、工程、财务、经济、统计、大数据管理等专业知识的内部审计人员。”而现实中高校内审人员以财务专业居多，少数高校配备了工程专业人员，但都难以适应当前复杂的审计工作。再者内审人员结构老龄化现象日益显现，亟须补充年轻的新鲜血液来增强审计工作力量，保持审计工作的连续性。同时，新时代党风廉政建设越发加强，全面从严治党的步伐越发深入，纪检监察工作也需要一支高素质专业化的队伍[7]。协同主体能力的不足，导致协同的效果欠佳。

（四）技术落后下的协同效能低下。中央审计委员会第一次会议上习近平总书记强调“要坚持科技强审，加强审计信息化建设”[6]。中央纪委国家监委印发的《信息化工作规划》，也强调以“信息化助力纪检监察工作高质量发展”为着力点，推动纪检监察业务与信息化深度融合[8]。目前，部分高校由于经费紧张及领导层对审计工作重视程度不够，内部审计信息化建设程度较低，不能适应教育投入大幅度增加的需要，与“科技强审”的要求差距较大。技术含量的落后是高校审计部门与纪检监察部门协同效能较低的重要原因。

（五）架构松散下的协同内容过于单一。高校内部审计与纪检监察的协同管理相对混乱，两部门之间的协同并未建立直接且固定的架构，大多数是通过经济责任审计工作联席会或者审计协调会来完成。在业务方面，两者的协同主要体现在两方面：一是审计发现违规违纪线索时向纪检监察部门移交；二是校内开展巡察时纪检部门需要审计专业力量的配合。单一的协同内容无法形成协同合力，不利于协同的连续性和效果的持续性。

三、高校审计与纪检巡察的协同建议对策

（一）完善顶层设计，增加制度供给。中央审计委员会的成立和监察体制的改革，使得党对审计工作的领导逐渐增强，党、政监察进一步统一。高校要抓住国家顶层改革的外部环境推动内部协同环境的改善。结合党委领导下的校长负责制，进一步深化内审体制改革，成立审计工作领导小组或者审计委员会，由校长直接分管审计处，发挥内部审计的优势，树立审计部门的权威，提升审计部门的地位，完善学校监督机制。

依据上级法并结合学校实际，制定具有操作性的协同制度。首先，明确协同主体的职责，确保双方在职责范围内履行监督工作，并做好配合工作。其次，规范各自职责的操作流程，制定可行高效的流程图，使双方部门在规范的制度框架下，完成业务工作。最后，明确对协同人员的奖惩措施。以完善顶层设计和高质量的制度供给，形成内部审计与纪检监察的协同合力。

（二）构建协同机制，丰富协同内容。高校内部审计与纪检监察部门之前虽有信息互通、配合协作等，但大多未形成工作机制，部分依赖于两部门领导之间的协调和沟通，无形中影响了协同的效率。两部分应在坚持必要的独立性和保密性原则的前提下，信息互通与共享，使监督流程更加趋于畅顺，提高协同的效率[9]。1.联席会议机制。建立内部审计与纪检监察部门的专门联席会议机制。两部门应各明确1 名分管领导和联络员，定期召开会议，及时分享近期工作信息及心得，有效提高部门之间的沟通流畅性[10]。会议可对两部门的年度工作大事进行商讨，如内审部门在制定年度专项审计项目时可充分听取纪检监察部门的意见，重点关注学校教职工反映强烈的重要领域和腐败易发多发的关键环节；纪检监察部门对一些未构成问题线索的举报信件及督察问题，也可在联席会议中及时传达给审计部门，为内审年度工作指明方向[10]。会议可对近期的工作情况进行汇报商讨，如通报上级重要指示精神，通报近期审计及监察过程中发现的问题，研判学校近期重大工作中是否有廉政风险，并商讨对策。2.结果共用机制。构建内部审计和纪检监察的数据化平台，赋予内部审计人员和纪检监察人员工作所需的权限，将各自监督成果及部分重要的过程材料共享至该平台，实现资源共享、结果共用。内审部门可将审计通知书、审计报告、审计整改情况报告等上传至数据化平台，纪检监察部门可将监督报告、巡察报告及相关单位整改报告等材料上传至数字化平台。两部门根据实际工作需要共用成果资料，实现线上随时查阅，共用监督结果[11]。3.协同督查机制。高校内部审计和纪检监察人员各具优势，审计人员专业性强，纪检监察人员原则性和政策性强。协同督查机制，即在信息互通的基础上，整合双方资源，发挥各自优势，更加高效地完成督查事项。

具体协同内容有以下三方面：1.协同开展内部控制督查。内部控制是确保学校经济活动合法、合规，有效防范舞弊和预防腐败，提升学校治理水平的重要手段。内部审计和纪检监察作为学校内部的监督部门，应着眼于学校发展大局，根据《内部控制评价指南》制定好评价、监督方案，对学校职能部门组织结构及职责分工、工作流程实施调查，优化制度；对重点岗位和关键环节的潜在风险点及时排查，分析原因；对苗头性问题及时提醒，堵塞漏洞；对制度性缺陷和管理弊端深层次挖掘，完善建议；推动学校内部控制体系建设更上新的层次。2.协同开展校内巡察。为落实全面从严治党向基层延伸，开展校内巡察已成为高校各届党委的重要工作。依托内审人员在日常专项审计或者经济责任审计中发现的问题，在巡察方案制定阶段，纪检监察部门应充分听取审计部门的专业建议，使巡察方案更具备指向性；巡察实施阶段，每个巡察组中应配备一名内审人员，充分发挥审计人员的专业优势，可有效降低巡察成本，提升巡察成效。3.协同开展专项督查。在信息互通的基础上，对校内教职工反映强烈的难点、热点问题以及大量资金投入重点项目和关键领域，两部门共同制订联合督查实施方案，确定督查重点、范围和方法，以提高专项监督事项的有效性[12]。

（三）强化队伍建设，夯实协同基础。依据《内部审计实务指南第4 号——高校内部审计》要求：1.在人员配备数量方面。内部审计人员数量应不低于教职工总数的2‰，在专业方面应具备综合性，包含审计、经济、工程、财务、大数据分析等，并满足相应的职称要求。习近平总书记在主持召开中央审计委员会第一次会议时特别强调：要加强审计机关自身建设，以审计精神立身，以创新规范立业，以自身建设立信。努力建设一支信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化审计干部队伍[13]。根据顶层规定要统筹考虑两部门的人员配置，加强专业人才的引进和补充。在确保所需人员数量的基础上，充分考虑部门协同的人员专业互补，不断夯实协同工作开展的基础。2.要加强两部门人员的业务能力培训，建立健全培训工作机制。可以在两部门建立的联席会议制度中，增设学习环节，两部门人员分期给对方讲课，让双方适当了解一些对方的政策性要求、基础性知识及日常工作中的技巧，为更好地开展协同工作提供专业知识储备。积极参加外部高质量的业务培训，确保培训有目标，训后有效果。通过强化人员专业素质及能力培养，提升高校监督协同工作效能。3.要建立科学的考核评价体系，充分考虑两部门人员的工作特点，以岗位职责为中心，以工作能力为标准，消除个别不客观、不公平的情况，避免影响两部门人员的工作积极性。畅通两部门人员的晋升渠道，将工作业绩作为主要参考依据，树立正确的选人用人导向，保障学校监督工作的有序运行。

（四）加强信息建设，改进协同技术。新时代，要用新技术手段创新监督方式，提升协同质效。内部审计要根据科技强审的要求，进一步增强信息化建设和数据分析能力，有效发挥智慧审计的“免疫”功能。纪检监察部门也应坚持系统谋划、重点突破、统筹实施，深化大数据应用，推动信息技术服务审查调查工作。因此，高校为强化监督的效率，避免监督盲区，应积极加快建设基于信息化技术的内部监督平台，建立完善大数据共享利用和常态化采集机制，拓展数据资源共享利用和采集渠道。完善和规范数据治理、维护、管理机制，提高数据标准化和规范化水平，增强数据可用性、易用性，确保数据安全。完善数据共享利用机制，保障数据的安全、高效、有序利用。真正做到让监督更加公开、透明，促使监督制度化、规范化、精准化，确保监督事项的可追溯性，从而提高工作效率、提升监督质量，充分发挥监督在促进学校体制机制改革，规范权力运行，促进党风廉政建设等方面的重要作用，为建设清风校园做出积极贡献。