山东省滨州市动物疫病强制免疫“先打后补”政策的推行

马原菲，刘 通，王敬茹

（1. 滨州市滨城区农业农村综合服务中心，山东滨州 256600；2. 滨州市畜牧兽医服务中心，山东滨州 256600）

2016 年7 月，农业部（现为农业农村部）和财政部开始探索推行动物疫病强制免疫“先打后补”政策。它是农业农村部、财政部为调整完善动物疫病强制免疫工作而出台的重要政策，是对符合条件的畜禽养殖场户实行自主购买疫苗、自主免疫，然后申请财政补贴的一项重要举措[1]。滨州市“先打后补”政策推广较晚，2021 年起先在规模场推行强制免疫“先打后补”政策，2023 年后在规模养殖场全面推行的基础上，力争覆盖到全部养殖户。为确保该政策在养殖户层面的顺利推行，滨州市相关部门采取了一系列做法，不断优化政策实施细则，取得了良好成效。本文分析了滨州市的经验做法，以期为其他地区该政策的顺利推行提供参考。

1 主要做法

1.1 加强组织实施，多途径宣传推广

滨州市“先打后补”补贴场户数和补贴金额的逐年上升离不开培训与宣传。以省级“先打后补”方案为基础，印发《滨州市动物疫病强制免疫“先打后补”工作方案》。每年组织“先打后补”政策解读、“鲁牧云”系统线上操作和推进措施等方面培训不少于3 次，覆盖各县区防疫人员、乡镇村级防疫员、养殖场户和第三方服务企业全方位。每年初，各乡镇村级防疫员开展网格化宣传，利用大讲堂、入户发放、宣传栏张贴等方式，发放明白纸、知情同意书、自购自勉承诺书约25 000 余份/年，准确统计申请意向和养殖数量。同时滨州市将“先打后补”落实情况纳入县区乡村振兴考核内容，压实责任，稳步推行。

1.2 大力发展第三方服务，构建动物防疫全链条服务体系

一是逐步形成了经销商“供应—代办”一体化服务模式。养殖场户自购自免，大大激活了市场活力，尤其是经销商为了抢占市场，提供从销售疫苗、出具发票、上传申请材料、提交审核等全流程“包干式”服务。各县区为有资质的疫苗经销商提供咨询和培训服务，经销商派专人对接该项工作，这种做法既为养殖场户提供了全面服务，又使经销商与政府对接更畅通，从而提高了提报审核效率。二是政府购买服务保障强制免疫到位。滨城区和博兴县积极开展布鲁氏菌病（简称布病）疫苗第三方免疫服务，保障布病免疫密度，降低疫病传播风险，保障养殖户的生命和财产安全。同时对村级防疫员布病免疫进行实操培训，以提升免疫水平和防控能力。

1.3 以“合作社”或集体为单位，整体推进“先打后补”

一是鼓励养殖畜种相同的养殖场成立合作社，合作社内有能力的养殖场自建或合作建设自检实验室，按照滨州市实验室备案管理办法对其进行监管。自建实验室免疫抗体合格报告也可以作为申请“先打后补”的证明材料，这样大大降低了检测成本。截至2022 年底，全市新增2 家自建实验室。二是鼓励以合作社或乡镇集体为单位，统一注册申报“先打后补”。滨州市探索实施了以乡镇为单位，由乡镇兽医站长牵头负责的模式，与养殖户签订集体申报“先打后补”合同书，大大提高了养殖户的申报积极性。

1.4 线上线下双重审核，保障资金落实到位

一是以惠民县为代表，形成了“提交纸质材料—回收疫苗空瓶”县级线下审核模式。养殖场户不仅要线上提报材料，还要将纸质版发票、检测报告上交，留存完整材料归档。同时回收疫苗空瓶，核对补贴数量，防止病原微生物扩散。二是形成“乡镇—县级”逐级交互式线上审核方法。每年11 月初，各乡镇与县级采取集中办公方式，统一审核标准、审核流程、审核方式，10 d 内完成审核任务。各乡镇先按畜种自行审核，然后交叉审核，在确认审核无误后，交由县级审核，最终提报到市级审核。

2 政策优化改进

为更好推进“先打后补”工作实施，及时解决实施工作中的问题，2023 年滨州市对“先打后补”方案在补贴范围和标准、申报材料和途径、疫苗采购方式等方面都做出了调整。

2.1 精简申报材料，降低检测费用

养殖户申请参加“先打后补”积极性不高的主要原因：一是申报材料多，检测报告费用高；二是疫苗补贴标准低，激励作用较弱，致使参与“先打后补”的意愿不高。针对养殖户实际情况（绝大部分养殖户的补贴额度不会高于3 万元），2023年对检测报告要求做了调整，仅要求补助金额超过3 万元的养殖场户提供检测报告，且这些养殖场户也仅要求在一个补助期内提供一次由第三方检测机构出具的报告，从而简化了养殖场户的申报流程。

2.2 优化补贴标准，防止重复补贴

“先打后补”政策要求补贴畜禽数量按照存栏量、出栏量合计计算。但实际审核时发现，隶属于同一养殖企业的繁育场会将仔猪转运至育肥场，而繁育场和育肥场在补贴申报时，会存在重复申领补贴的情况，使政府部门难以筛选。针对这一问题，2023 年对补贴政策进行了调整，原则上对种畜禽、饲养周期超过1 年的畜禽按存栏量予以补助，商品畜禽按出栏量予以补助。因此，一个养殖场户只可能按存栏量或按出栏量予以补助，且出栏量以“鲁牧云”系统中检疫数量为准，这样使补助资金使用更准确、公正，防止重复补贴。补助金额也从补贴单价改为限额管理，规定了畜禽单头（只）的最大补贴额度，按照统一免疫程序和标准，不会因养殖场户免疫量超标而多领补贴，造成补贴款超额支出（表1）。

表1 强制免疫“先打后补”政策补贴范围及标准

2.3 县级兜底免疫，防止“不打不免”现象

养殖户的补贴金额不多，大多几百元到几千元，常为图方便而拒绝“先打后补”，选择使用更便宜的非正规渠道兽用疫苗，因而增加了暴发疫情的风险。针对这一问题，2023 年起，山东省级和滨州市级不再进行强制免疫疫苗集中招标采购。对兜底所需强制免疫疫苗，由各县（市、区）组织从疫苗生产、经营等企业进行政府采购。采购权限的下放激活了疫苗供应市场，尤其是给小微企业、当地经销商带来竞争机会。而且，疫苗采购权限下放，有利于实时调控疫苗采购数量，如果出现疫苗数量不够的情况可以立即补采，有效防止专业户、散养户“不打不免”现象。

3 政策实施成效

3.1 参加场户数量持续增加

2021 年实施“先打后补”政策以来，滨州市审核通过的养殖场户数量快速增加，2022 年比2021 年增长了412.5%；禽养殖场户数占比最高，2021 年和2022 年分别占审核通过总数的82.14%和79.09%，猪养殖场户数在18%左右；2022 年牛养殖场户审核通过数突破零，增加到8 家。截至2023 年9 月中旬，申请参加“先打后补”的规模养殖场占规模养殖场总数的42.74%，申请参加的养殖户占养殖户总数的16.13%。

3.2 补助金额大幅提升

2021 年以来，“先打后补”补助金额大幅增加。与2021 年相比，2022 年总补助金额增长了261.36%，猪场和禽场补助金额分别增长了556.68%和176.57%。2022 年禽场的总补助金额比猪场多119.34 万元。2022 年牛场补助金额比2021年增加了3 万元。2023 年1—9 月补助金额具体数据暂时无法统计，但随着参加场户数量增加，预计补助金额会继续大幅提升。

3.3 免疫抗体水平明显提升

通过比较分析2019—2022 年、2023 年1—9月免疫抗体水平，发现实施“先打后补”以来（2021年起），免疫抗体合格率较之前呈总体上升趋势。与补贴前（2019—2020 年）相比，补贴后（2021—2023 年9 月）O 型口蹄疫、A 型口蹄疫、高致病性禽流感、小反刍兽疫抗体平均个体合格率分别增加了0.6%、4.1%、2.05%、15.23%。

4 存在问题

4.1 牛羊养殖场户参加积极性不高

2022 年牛养殖场户审核通过数为个位数，羊养殖场户数仍为0。牛场申请参加“先打后补”，补贴疫苗为O-A 型口蹄疫，补贴金额每年2 元/头，大多数牛场最终补贴也只有几千元，这对牛场没有吸引力；滨州市规模羊场数量少，养殖户居多，有些自购自免后因程序繁琐、补贴金额少而放弃补贴，且大多场户主为老年人，不会操作“鲁牧云”系统，导致申报不积极。

4.2 补贴限额较低，经费难以保障

经调查，养殖场户自购猪口蹄疫疫苗以O-A二价灭活疫苗为主，单价为1 元/mL，春秋免疫共花费4 元/头，但补贴限额为1.6 元/头。另外规模场和部分养殖户为了保证免疫效果会适度加大免疫剂量，这使得补贴比例明显偏低。2023 年起中央、省级单列的疫苗资金、先打后补资金与其他补助资金整合为强制免疫补助资金，统筹用于免疫、监测、流调、扑杀、净化等，资金整合后，先打后补资金难以保障。

4.3 监管难度攀升

随着“先打后补”向养殖户延伸，政府不再发放免费疫苗，部分养殖户出现不积极配合监管、不配合抽检的现象，而且有极少数养殖户，因养殖行情不好，为让利益最大化，表面表示积极参与“先打后补”，实则“不防不打”，钻了“先打后补”政策的空子。

5 下一步工作重点

5.1 强化主体责任意识

加大对动物防疫法等法律法规和政策的宣传力度，进一步强化养殖场户强制免疫的主体责任和义务，形成“谁生产谁负责，谁受益谁付费”的自主免疫意识；督促、指导养殖场户自行开展强制免疫或向第三方服务主体购买免疫服务，规范建立养殖/免疫档案、强制免疫疫苗台账。

5.2 提升补贴价格

在提升补贴价格方面，大多数省份经过实践发现，补贴价格为政府公开招标价格的1.2 倍较为合适，这样既降低养殖场户损失，又符合市场规律[2]。因此适当提高补贴标准，有助于提升养殖场户的参加积极性。建议制定疫苗补贴种类名录，提升不同种类疫苗补贴限额，以降低养殖场户负担。

5.3 加强经费保障

市级农业农村主管部门可会同财政局及时落实相关经费，对强制免疫补助资金实施分配、下发和支出管理。县级畜牧兽医主管部门年初做好县级强制免疫“先打后补”财政预算和实验室免疫抗体检测经费预算，申请县级财政部门单列“先打后补”资金，不足部分由县级财政承担，做到专款专用，保证年底将补贴资金直补到位。

5.4 加强监督管理

畜牧兽医主管部门联合执法部门严格巡查监管，对养殖场户强制免疫疫苗用量、畜禽饲养量和检疫出证量等数据进行逻辑关联，一旦发现采购不合格疫苗或未按规定履行免疫、检疫等义务的，一律从重处罚，不予补助，对已参加“先打后补”的养殖场户严格停止供苗并加强免疫抽检。严厉打击自免养殖场户不按强制免疫计划实施免疫，对免疫抗体水平监测两次不达标的取消其资金补贴资格[3]。

6 结语

2021 年推行“先打后补”政策以来，滨州市在宣传推广政策，发展第三方服务，探索“合作社”模式和审核模式等方面取得了一些成效；2023 年从完善政策出发，破解了申报程序繁琐、检测报告费用高、补贴重复申领等难题。但还存在场户参加积极性不高、补贴限额低、经费保障难、监管难度增大等问题。今后须坚持“多部门各司其职，各环节加强监管，人财物共同保障”的原则，形成合力，探索符合本地实际的科学强制免疫机制，保障这一过渡性政策的顺利实施和有效推动，最终提高畜禽养殖场户的免疫主体责任意识。