强化环境与健康风险隐患监管的建议

王欣

近十年来，我国生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化。全国重点城市PM2.5浓度累计下降57%，地级及以上城市优良天数比例达86.5%；地表水I～Ⅲ类水质断面提高23.8个百分点，达到87.9%，祖国的天更蓝、山更绿、水更清。建设人与自然和谐共生的现代化，不仅要持续深化环境污染防治，稳步提升生态环境质量，还要高度重视并着力消除危害生态与人体健康的环境风险，切实让人民群众在绿水青山中共享自然之美、生活之美、生命之美。

一、高度关注和亟待解决的环境风险隐患

联合国《2030年可持续发展议程》呼吁世界各国采取行动应对各种危机，其中环境风险危机的应对是重中之重。环境污染对生态和人群健康的损害涉及范围大、后果严重，等到发现问题已为时过晚。当前亟待关注和重视解决的环境风险与人体健康风险隐患，主要有如下几方面：

1.化学农药的滥用风险。瓜果蔬菜等农作物栽培、畜牧水产饲养、森林植被管护等领域或行业，每年消耗大量杀虫剂、杀鼠剂、杀菌剂、除草剂。国家统计局的数据表明，从1990年到2022年，我国农药的使用量从年73.3万吨，增加到年180.7万吨，增长率高达147%。化学药物对生物的影响是长期积累的，对人的危害取决于所获得的总剂量，很容易被人忽视。农药进入人的身体，导致急性或慢性农药中毒事件在一些地方时有发生。农药进入河流水体，会破坏生物习惯性食物链，使水体生态系统发生改变，使生态系统严重失调，酿成生态环境危机。

2.毒性污染物达标排放后的累加风险。现行政策制度下，污染物排放企业只要排放量和瞬时或小时排放浓度值符合国家标准规定的限值就是达标排放。但达标排放不是零排放，日久天长，排入天空、水体、土壤中的难降解的有毒有害物质，就会产生累加效应，造成一定区域范围内的污染物超标。相关社会组织于2023年2月上旬的统计数据表明，我国现有有色金属企业11521家，包括上游的采选、中游冶炼提纯和下游加工利用。有近2000多家黑色金属冶炼与压延加工企业。这些企业往往扎根在一个固定地方生产若干年，导致周围土壤和水体环境早已不堪重负。即使冶炼厂、选矿厂有节制，做到了达标排放，但仍然存在无组织或少量有组织排放，只是排放的量多量少问题，久而久之的累加，“达标”排放将成为某些特定区域压死骆驼的那根稻草。

3.电离辐射的风险。电離辐射能影响生物的遗传稳定性，对生态系统形成潜在风险。同时，电离辐射对人体健康有比较大的危害。主要是导致视力下降、降低生殖系统功能、造成中枢神经失调、诱发癌症。如今，人工辐射已遍及各个领域。比如核工业系统的从业者，以及其原料勘探、开采、冶炼与加工；农业新品种培育、蔬菜水果保鲜、粮食贮存中的辐照。如食品辐照灭菌、大蒜辐照阻止发芽。还有工业部门的各种加速器、电子显微镜、电子速焊机、高压电子管等。调查发现，近年来食品行业的辐照灭菌保鲜技术迅速发展，商用辐照装置越来越多。尽管食品并未直接接触放射源，不大可能沾染和残留放射性物质，但放射源的管理不严、放射性废液排入普通下水道、电离辐射场所不设警告标志等现象和问题不容忽视。世界上许多国家反对辐照食品，并设置技术障碍不允许进口。因噎废食不可取，制定标准、重视和加强行业风险管控势在必行。

4.多环芳烃的危害风险。这是一种具有毒性、遗传毒性、突变性和致癌性的有毒有害有机化合物。主要存在于石油和煤焦油中，能够通过废油、含油废水、煤气站废水、柏油路面排水等途径进入土壤和水体生态环境系统。煤炭、石油、天然气、木材，以及各种含碳氢化合物的生物质燃料，在燃烧不充分的情况下会形成大量多环芳烃，大多会被吸附在大气和水中的微小颗粒物上；大气中多环芳烃又通过沉降和降水冲洗作用，污染土壤和地表水体，通过饮用被污染的水或牛奶，吸入机动车尾气等，进入人体经代谢活化后，诱发各种癌症。

5.垃圾填埋场二次污染风险。作为我国生活垃圾最简便的末端处理方式，填埋场曾经在解决环境污染中发挥了重要作用，但同时带来了严重的二次污染隐患与风险。尤为突出的是20世纪的老旧垃圾填埋场，它们很少有防渗措施，或只有简单的防渗处理，渗滤液对土壤和地下水形成严重污染。据相关机构统计，此类垃圾填埋场多达2000多座，本世纪以来又有上千座规模不等的垃圾填埋场在各地投入使用。据统计，历年垃圾堆存量高达40多亿吨，占用土地5亿多平方米。垃圾填埋场占地面积大、环境污染重的弊病日益突显，一大批老旧填埋场无法达到垃圾无害化处理要求，对环境污染尤为严重。上海环境卫生工程设计院院长张益表示，老旧填埋场造成的污染非常严重，从水、气、土三方面造成不同程度的污染。轻工业环境保护研究所专家说，大部分非正规垃圾填埋场都分布在浅水位上，由于这样的填埋场没有标准防渗措施，垃圾正好埋藏在含水层并与地下水直接接触，地下水浸泡垃圾体，交互污染非常严重。即使垃圾没有直接接触含水层，跟含水层间有隔水层，但地下水的入渗也会把高污染的渗透液一步步下渗到地下水，造成地下水污染。地下水污染具有复杂性、隐蔽性和难以恢复的特点，地下水污染修复和净化时间长，处理技术难度大，治理费用昂贵。消除或减缓垃圾填埋场污染风险，应成为环境监管当务之急。

6.环境中抗生素损害生态与人体健康的风险。生态环境中的抗生素会不会损害环境与人体健康，它的生态阈值是多少，这是一个长期困扰人们的环境问题。人和养殖动物服用的抗生素大部分以原形排出体外，进入水生态环境，再通过食物链进入人体，增加环境和微生物耐药性并可能影响健康。华东理工大学等机构曾发表研究报告称，我国地表水中含有数十种抗生素。浙江大学医学院教授肖永红表示，耐药性是目前全球最紧迫的公共卫生问题之一。英国抗菌药物耐药评估委员会估计，若找不到应对耐药菌的办法，到2050年每年世界上会因此多死1000万人，如果情况得不到有效改善，中国每年也将有100万人因此死亡。国家对医疗行业使用抗生素有了严格控制，但在农村畜牧业领域还缺少有效控制措施。专家认为，环境中的抗生素若持续增高，随食物链进入人体后，长期暴露在抗菌药物条件下，患肥胖、哮喘的几率将增加，将会直接损害人体健康。过量抗生素大范围进入环境，肯定会干扰自然的微生物结构与过程，从而可能影响到整个生态环境的平衡与稳定。受环境抗生素长期作用，还有可能诱导产生具有抗药性的超级微生物，也可能诱发高等生物体对抗生素的依赖乃至基因改变。

7.不可小觑的微塑污染风险。据国家统计局发布的数据表明，2022年我国塑料制品總产量达7700多万吨，其中大部分在国内消费。人们日常生活中几乎离不开塑料，但塑料带给生态环境和人类健康的危害也不可小觑。人们日常生活中接触、使用的各种塑料物品，是由聚乙烯、聚苯乙烯等化合物组成，它们暴露在自然环境中，经过风吹日晒，逐渐变小，风化成微小颗粒。人们日常使用的化妆品或者清洁用品也含有大量的塑料磨砂颗粒。这些微塑料颗粒很难降解，进入水体后也很难滤除，是国际上广泛关注的新污染物之一。微塑料几乎无孔不入，无处不有。2022年3月科学家已经从人体血液中检测到了微塑料污染物，同时，英国科学家也首次在活人肺部深处发现了微塑料。有科学研究证实，每年每人平均要摄入70000颗微塑料。目前微塑料对人体健康有多少损害，还缺少可靠的科学依据，但无疑值得我们重视和警惕，应尽早研究对策，采取塑料减排和处理措施。

8.噪声污染危害人体健康风险。噪声是人们不需要或感觉到厌烦的声音，强度越大、频率越高和接触时间越长，伤害就越大。人为活动产生的社会生活噪声、工业噪声、建筑施工噪声、城市交通噪声等都是噪声之源，尤其是文化娱乐、体育健身、餐饮商超等噪声扰民的问题较为突出，污染现象较为普遍。长时间暴露在噪声严重超标的环境里，会造成神经系统衰弱和神经系统功能失调。2022年6月5日正式实施的《中华人民共和国噪声污染防治法》，明确界定了噪声污染的内涵，未依法采取防控措施产生噪声干扰他人正常生活、工作和学习的现象就是噪声污染。噪声污染在一些地方被百姓评价为仅次于空气污染的主要环境污染。治理噪声污染、消除健康危害，已经成为维护人民群众环境权益的迫切需要。

二、生态环境与人体健康风险管控的对策建议

时代在发展，环保要进步。生态环保事业，肩负着历史使命和人民群众的殷切期望，也面临着抵抗环境风险能力薄弱的严峻形势。我们要因时制宜、因事制宜，从难点、热点入手，从战略高度布局，出台政策标准，建立监管体系，有效控制环境与健康风险隐患的危害，不断满足人们日益增长的生态环境质量需求。

1.摸清底数，健全制度。新污染物、化学药物、土壤重金属、微塑料等环境与健康损害风险，是当前影响范围较广、影响程度较深、关注度较高的风险隐患问题。一是要加强筛查评估。2022年11月，生态环境部发布了《化学物质环境与健康危害评估技术导则》，这为筛查环境与健康风险、评估危害隐患提供了科学指引和技术规范。要通过筛查，从有毒有害化学物质中找出具有潜在生态环境与健康风险、需要优先开展风险评估的新污染物和新的污染趋势，再通过危害评估、暴露评估和风险表征等技术性评估，识别出需要优先管控的新污染物和新的污染趋势。二是要实行清单管控。在筛查评估的基础上，建立并公布重点新污染管控清单，确定新污染物的损害阈值和暴露限值，并编制工作方案，明确源头禁止使用或限制使用、过程减排或末端治理等管控措施，为管控风险、消除隐患画好路线图、施工图。三是要健全管控制度。2023年3月29日，生态环境部明确了《新污染物治理行动方案》2023年的重点工作，要制定新化学物质环境信息调查制度，修订中国严格限制的有毒化学品名录，全面落实新化学物质环境管理登记制度，组织完成首轮新化学物质环境信息调查，启动新污染物治理试点工程，淘汰一批持久性有机污染物，逐步提升新污染物治理能力和水平。

2.完善标准，规范行为。我国的环境标准体系分为环境基础标准、环境质量标准、污染物排放或控制标准、环境方法标准等。截至2022年底，共有各类国家环境标准2200多项。这些标准，为防止生态破坏与环境污染、维护生态与人体健康发挥了显著作用。但不少10多年甚至20多年前出台的标准，因受当时经济社会条件影响，污染物排放限值的设定主要考虑可达标的技术水平和社会经济承受能力。也就说，当时制定的一些排放标准体现的是“企业优先”，而非“环境与人体健康优先”。

生态环境保护质量新要求和生态环境保护新形势下，原有的一些标准难以适应当下环境与人体健康风险管控的时代要求。应建立基于健康的环境标准制修定管理机制。在环境标准制修定过程中，以满足保障公众健康的需要为基本原则，对于基础数据比较完备的化学物质，在充分考虑健康基准的条件下制定环境质量标准。要建立以人群健康风险控制为约束条件的环境容量估算方法，从而结合具体区域环境污染源的分布情况和生产情况，确定相关污染物的排放标准。一要调整思路。要尽快将制（修）定环境标准的工作思路调整到生态与人体健康优先上来，真正体现“为了保护人民健康、促进生态良性循环”的宗旨，保证当代和子孙后代都能享受健康优美环境。二要强调预防原则。明确环境影响评价等控制措施，使环境标准真正成为构建低环境负荷、高生态环境质量的引领者、促进者。三要加大地方环境标准制修订力度。使环境标准工作更加紧密联系环境容量实际，因地制宜，为消除非零排放难降减污染物给生态环境带来累加超标风险提供制度保障。四要高度重视环境标准基础科学研究。要创建更多的环境基准实验室，使我国环境标准制修定内容紧贴国情，更加有据可依和行之有效。

3.清洁生产，管控源头。清洁生产旨在改进传统落后的生产方式、减少和控制污染物向生态环境的排放，从源头控制生态环境与人体健康风险隐患。

我国30余年推行清洁生产的历史，为发展循环经济、保护生态环境、促进资源可持续利用发挥了一定作用。但在推行领域、实际成效不尽如人意。

进入全面管控生态环境与人体健康风险时代，清洁生产重要性日益凸显，各级政府的生态环境、发展改革等部门，应该高高举起清洁生产的大旗，将其摆上主战场、推向各领域。为工业、农业、医药和服务业等重点领域，加大清洁生产应用性工艺技术研发力度，制定或完善清洁生产审核标准。要创新生态环境科技体系建设，为生态环境保护与治理提供科技支撑。通过政策激励、科技支撑、标准引领，使清洁生产举措成为各行各业的自觉行为，从源头上减轻生态环境污染，降低生态环境与人体健康风险。

4.技术创新，强化支撑。针对我国生态环境保护的未来趋势，建立生态环境风险管控的技术体系，是促进生态环境治理体系和治理能力现代化的重要抓手，是实现生态环境监管由“总量控制”到“风险管控”转型的战略举措。但已有的科技平台在生态环境与人体健康风险评估、预警和应对方面较为欠缺。如环境抗菌素污染、微塑料污染等，在其归因认知、形成机理、危害程度等方面，缺少有说服力的科学研究成果。

今后将要在生态环境监测与预警方面，突破一批高精度、多成分污染物多介质综合监测技术，构建覆盖有毒有害化学物质和生物、耐药細菌/基因、生态环境监测指标的智能化生态环境状况监测和风险预警技术体系。一是在生态安全技术创新上，创新人与自然耦合生态系统演变机制、生态产品开发与价值实现模式、流域/区域生态系统完整性构建理论及技术体系，为生态安全监管与风险管控、生物多样性保护和生物入侵防控等提供技术支撑。二是在多介质环境污染综合防治技术创新上，聚焦水、大气、土壤、固废、生态等重点领域，突破多污染物、多尺度、跨介质复合污染监测预警—精准管控—系统治理—生态环境修复全链条理论与技术瓶颈，建立涵盖绝大部分未定标、高关注污染物风险管控标准。三是在新污染物有关化学品的绿色替代标准与技术创新上，开发一批高通量/高内涵毒性测试与计算预测技术，构建国家化学物质生态环境危害和暴露信息数据库，突破病原微生物、耐药细菌核酸与活性快速定量检测等技术瓶颈，构建新污染物/化学品/病原微生物/耐药细菌/耐药基因生态环境与健康风险的识别、评估和管控技术体系，建立典型区域、流域、废物、新污染物的全过程生态环境风险控制技术体系。

5.依法治理，追溯责任。我国尚无专门的环境污染与风险责任无限追溯的法律制度。我国现有环境风险管理制度，多分散于各单行法中，尚未形成一部独立、综合的环境风险管理法律，这恰恰是我国环境风险管理体制的薄弱环节。没有严格的环境污染与安全责任追究制度，导致一些污染行为难以得到责任追究。一是推进损害赔偿。尽快制定“污染事故责任与赔偿法”，建立健全污染事故赔偿机制。将环境污染健康损害赔偿作为重要内容纳入环境损害赔偿，制定环境健康损害鉴别标准和技术规范，探索建立以应对环境污染健康损害补偿和赔偿为主要目的的环境税、超级基金、环境责任保险等筹资机制，形成适合我国国情的环境污染健康损害赔偿制度。二是要强化公众监督。要通过法律制度明确各方责任并可无限追索。要通过制度明确生态环境监管部门的职责，由生态环境主管机关对潜在的、可能造成污染事故的危险废物污染源进行普查，列出污染源清单，并及时向全社会披露，接受公众监督。针对发生的污染事故和存在的风险隐患，明确环保部门有权责令其清理和修复受污染区域和消除风险隐患，并对其进行罚款。用法律规定企业定期公布毒性物质排放清单，尤其是有毒化学品排放清单，使公众清楚其周围的高污染风险隐患等污染源信息，并对其风险隐患进行监督。三是要做到齐抓共管。我国的生态环境保护多数时候是生态环境部门在单打独斗，公众、金融、保险在内的社会监督合力尚未形成，致使整个监管体系作用发挥不充分。因此，必须逐步建立并完善全方位、行之有效的环境监督管理体系。风险管理要标本兼治。要以环境与健康管理为抓手，在采取针对性的措施解决当前影响公众健康的环境问题的同时，综合运用法律、行政、经济政策等多种手段从根本上降低环境污染导致的健康风险。