深化“毗邻党建”运行机制的思考

■程 艳

习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上强调，实施长三角一体化发展战略要紧扣“一体化”和“高质量”两个关键词，以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同，让要素在更大范围畅通流动，促进高质量发展。2016年在总结沪浙跨省毗邻区域协同联动发展经验做法基础上，首次提出了“毗邻党建”概念。经过前后七年持续探索，初步形成了“毗邻党建”引领区域协同发展、跨界治理、共建共享的一种新的党建形态。中组部党建研究所、市委办公厅及市委组织部一直跟踪关注，2018年11月写入中共上海市委文件，2022年6月写入上海市第十二次党代会报告，有关案例获评“全国城市基层党建创新最佳案例”。

一、“毗邻党建”实践探索及其运行机制

“毗邻党建”率先发源于金（山）平（湖）嘉（善），探索历时七年，在以下几个方面取得积极成果。

在党建共联方面，2016年3月，金山区与嘉兴嘉善县签订“沪浙毗邻地区一体化发展示范区”共建协议。2017年5月，金山区与嘉兴市正式签订全面战略合作框架协议。在此基础上，2017年8月，金山区委与嘉兴平湖市委签署“毗邻党建”引领区域联动发展合作框架协议。2017年6月，南北山塘村成立联合党支部，“毗邻党建”开始启航。

在要素共享方面，建成沪浙对接道路17条，实现公交卡、市民卡的互联互通。在全国率先探索跨省医疗机构“点对点”实时联网结算。探索干部联动培养模式，已累计互派191名科级干部和村居干部挂职锻炼。

在乡村振兴方面，廊下、张堰、吕巷镇以及广陈、新仓镇共同打造“田园五镇”。据实地调研，2022年张堰、廊下、吕巷镇分别投资1.3亿元、6.8亿元、4.9亿元，涉及41个项目。

沪浙“毗邻党建”，从两村“南北山塘”、枫泾与新埭镇“双委员制”，到“田园五镇”“长三角科技城”，从区域“边界十联”协同治理到“边界六联”党建联建，第一个跨省市融合产业园、第一个跨省市联合党支部、第一个跨省市乡村振兴先行区、第一条跨省市市域铁路等相继诞生。

二、“毗邻党建”发展面临的问题和挑战

（一）从宏观看，“毗邻党建”发展面临新机遇、新挑战

一是引领性不足。“毗邻党建”其以党建引领为基础，发挥毗邻区域各级、各类党组织的政治核心作用，把党的政治优势、组织优势转化为发展优势，实现党建工作与跨界一体发展的深度融合。当前，沪浙毗邻地区组织部门合作不强，特别是相关领导干部更换后，主动对接不够，导致以往的“毗邻发文”执行不到位。

二是跨界性冷淡。过去因为恪守区划边界、部门边界、层级边界的属地化管理模式，使得毗邻区域公共问题因为跨界性陷入失灵状态。为了现实需要，“毗邻党建”表现出与之相适应的跨界性，即跨行政区划边界、跨部门边界、跨行政层级边界。但是，三年疫情之后，因经济发展、财政能力、竞争压力导致边界公共议题不足，往往在遇到问题时才加强部门协作、跨界治理。

三是一体化乏力。“毗邻党建”通过发挥党组织点多、线长、面广的优势，在跨界治理过程中起到协调多方利益、整合多方资源、搭建共治平台、开展协同行动的作用，最终目的是以一体化党建带动跨区域联动发展和共同富裕。但是，当下还缺乏顶层设计，往往就是边界毗邻村或镇之间开展低层次的合作交流，制度化的约束、常态长效不够。

（二）从微观看，“毗邻党建”运行机制存在制约瓶颈

一是宏观视野不够开阔。金、平嘉等地的高质量发展，客观上必须探寻一种契合自身发展的党建形态来引领，“毗邻党建”承载着乡村振兴、长三角一体化、共同富裕、虹桥国际开放枢纽南向拓展带等一系列国家战略以及上海市“南北转型”战略要求，特殊使命需要特殊的党建内涵承载。金山区本位化、单向性考虑得多，对平湖、嘉善的产业优势、发展经验汲取少，长三角科技城、长三角路演中心、上海乐高乐园度假区等主动辐射的半径大多停留在金山范围内，重大战略的溢出效应承接不够。

二是管理层次还不够高。毗邻党建工作没有明确纳入各级党委年度考核，两地缺乏统一的党建联动标准，影响了统一谋划、同步推进。第一轮“田园五镇”，主要靠五镇轮值会议制度。这种民间“半官方”组织联盟，推动了项目初级的发展，但对毗邻地区统一规划、产业布局，特别是如何以整体面貌参与市场竞争、重大项目落地尤其是国家战略实施，往往捉襟见肘。

三是运行机制不够灵活。沪浙两地政策不相通，以土地承包流转补贴为例，金山是每年给农户的，平湖是一次性给村的；在要素流动上，劳动力、资本、技术、信息等未能实现“大循环”，村集体、企业特别是中小企业参与的积极性不高；在空间上，枫泾镇及其毗邻的新埭、姚庄镇和惠民街道，金山卫镇及其毗邻的独山港镇已经形成“田园五镇”事实上的“朋友圈”，如何拓展“田园五镇”后劲不足；在功能上，碳谷绿湾产业园与浙沪新材料产业园、独山港经济开发区等分属不同的管理主体，联动发展面临难题等。

三、持续深化“毗邻党建”运行机制

（一）完善顶层设计

发展，需要党建引领；毗邻地区发展，则需要“毗邻党建”引领。通过党建联建、联合支部、结对共建、“毗邻发文”等“党建握手”这一有效形式，加强区市（县）、镇村不同类型党组织的顶层设计，从而引领不同行政职能部门开展诸如交通、技术、资本、人才、产业、民生等“要素”资源整合，取长补短，引领区域经济共同发展，实现多赢。具体来说，要创设平台，持续健全完善五个机制，即毗邻地区党委的联席会议机制、相关行政职能部门定期交流机制、毗邻镇村年度合作协议机制、年度干部人才交流机制和毗邻党建工作考核机制，以促进毗邻党建工作常态长效、可持续发展。

（二）深化项目合作机制

党建引领，主要体现的是领导地方发展、作出科学决策，选派优秀骨干力量；毗邻地区，也是如此。毗邻地区各级党组织在有效论证、科学决策的基础上，定期遴选并开展各类合作项目，并跟踪督导项目落实落地。具体来说，要构建项目合作“五联”机制，即毗邻产业联动机制、毗邻环保联治机制、毗邻综治联创机制、毗邻交通联线机制、乡村振兴联富机制，合力推进跨界治理、协同发展迈向新台阶。

（三）构建文化融合机制

“毗邻党建”本身就是在地缘相近、人缘相亲、业缘互补的基础上逐步提炼总结出来的，文化融合则能久远。通过融合地方文化（习俗），体现地方色彩，开展为毗邻两地人民群众喜闻乐见、根魂一体的活动（项目），互为呵护本土民俗，共同传承乡土文化。唯有文化认同，党建工作、业务工作更能深入人心。

（四）强化典型示范、创先争优机制

作为适应一体化发展的党建新形态，中组部、中央党校、上海市委都十分重视，如何让跨区域、互动性的优良特质进一步释放，一方面需要上级党委部门更加重视，加强不同层面的对接、支撑和扶持，加强理论研讨；另一方面鼓励毗邻区县（市）进一步深入互动（干部、人才、民生等齐头并进），对区镇层面的典型经验加大宣传，大胆创新，鼓励探索，不断赋予“毗邻党建”生机与活力。