高度城镇化地区农村集体产权制度改革的实践与探索——上海市闵行区农村改革试验区的调查与思考

■ 郭 军 来晓东 杨春华

城镇化进程较快地区农村集体经济组织资产体量大、发展潜力大，未来如何发展、职能如何定位，是一个重要课题。近日，我们赴上海市闵行区进行了专题调研，与当地主管部门座谈，走访了物业园区、村集体成员、村集体企业、村干部等，就高度城镇化地区农村集体经济组织发展现状、存在问题及未来发展建议听取了各方意见。现将有关情况报告如下。

一、闵行区开展农村集体产权制度改革的实践探索

上海市闵行区于上世纪90年代起开始探索农村集体产权制度改革，是推进农村集体产权制度改革的先行区。2011年以来，闵行区作为新形势下全国第一批农村改革试验区，先后承担4项关于推动农村集体经济发展的改革试验任务，完成147家村级、9家镇级农村集体经济组织产权制度改革，实现“应改尽改”。近年来，闵行区聚焦巩固提升农村集体产权制度改革成果，探索物业出租、资产参股等多样化途径发展壮大集体经济，着力构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的运行机制，推动农民真正成为有薪金、保障金、租金、股金的“四金农民”，塑造出新时代闵行发展新型农村集体经济的一张金名片。

一是多种形式推进农村集体产权制度改革。2011年底，闵行区启动承担“多种形式推进农村集体产权制度改革”试验任务。坚持因地制宜、一村（镇）一策原则，采取多种形式推进改革，做到“应改尽改”，探索新型农村集体经济组织形式、入股方式、股权设置、资产改革的多样化路径，推动组织架构和治理体系更加科学化。建立新型农村集体经济组织运行机制，改革后农村集体经济组织普遍建立成员代表会议、理事会、监事会等现代法人治理结构，制定议事规则和管理制度，规范财务管理有序运行。推动成员变股东后拥有知情权、表决权、收益权、监督权，改变“由少数干部说了算”的局面，党群干群矛盾得到有效化解。2015年底，改革试验任务圆满完成，累计推动133个村集体经济组织改革，组建新型集体经济组织129个，29万集体经济组织成员成为股民，持有集体资产股份75亿元，50%以上新型集体经济组织实施了分红，人均分红达到3764元。

二是积极发展农民股份合作，赋予农民集体资产股份权能。为进一步深化改革，2014年，闵行区启动实施“积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份权能改革试点”试验任务。2016年，闵行区印发《村集体经济组织股权管理暂行办法》《村集体资产股权质押贷款实施办法（试行）》，从制度层面明确成员拥有集体资产股份权能，完善农村集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等六项权能，进一步明晰新型农村集体经济产权关系。全面落实成员对集体资产股份的占有权和收益权，建立完善收益分配制度，稳妥开展股份有偿退出和继承，明确股份有偿退出条件、标准及程序。开发农村集体经济组织管理服务平台，将集体经济组织、成员、股权、收益、分配等纳入平台，制定操作流程图以及退股协议书、申请书等规范性文本，推动股权管理规范化、收益分配透明化。2019年，闵行区农村集体资产总量达到1345亿元，净资产307亿元，经营性资产824亿元，全区82个农村集体经济组织实现收益分配，分配总额7.7亿元，受益成员20.52万人，人均分配达到3526.8元，位居全市涉农区前列。

三是探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。2019年，闵行区承担“探索农村集体经济新的实现形式和运行机制”拓展试验任务，加快完善农村集体经济组织运行管理，推进集体资产精细化监管，促进集体经济组织成员共同富裕。全面实行“村经分设”，落实“村财镇管、村资托管、村购镇管”，推行村级预算管理，开展5年轮审。搭建信息化监管平台，打造以区级平台为中心、11个街镇系统为支撑、“申农码”全面展示的“1+11+1”监管网，实现对人、财、物信息化监管全覆盖。多种形式拓宽集体经济发展路径，探索联合经营模式攻克“有地没钱”难题，如颛桥镇黄二村联合区资产公司、镇集体公司和龙湖集团成立合资公司，改造厂房近4万平方米，租赁价格从1.03元/平方米/天提高到2.5元/平方米/天；探索飞地抱团模式突破“没地有钱”瓶颈，如马桥镇旗忠村和民主村合作成立项目公司，投资购置上海富力环球中心6号楼，建筑面积约1.57万平方米，目前市值稳步增长；探索成本价回购模式摆脱“没地没钱”困境，如华漕镇在土地被征前与相关方签订合同，明确后续以成本价回购土地上的物业项目；探索代建代管模式走出“有地有钱无项目”局限，如颛桥镇中沟村以集体建设用地使用权与星河湾集团签订公共租赁房代建代管协议，满30年无偿归村集体，每年向村集体缴纳土地租金，租金每5年递增5%。2021年，全区85个农村集体经济组织实现收益分配，分配总额7.7亿元，受益成员20.18万人，人均分配达到3582元。

四是探索盘活农村存量建设用地、集体资产、闲置资金。2022年，闵行区承担“探索盘活农村存量建设用地、集体资产、闲置资金的新模式”试验任务，统筹集体建设用地、资产、资金与规划、项目、人才等要素融合发展，创新体制机制，凝聚政企合力，进一步盘活存量、创造增量。依托“国有+集体”区级农村集体经济发展平台，充分发挥统筹协作、优势互补、国集联动优势，鼓励街镇、村积极参与由区级集体经济发展平台牵头的优质产业项目。释放存量集体资金，通过镇经济联合社对存量集体资金进行归集，投向农民相对集中居住、城中村改造、现代农业设施建设、乡村产业等乡村振兴重大项目。盘活闲置宅基地，尊重农民意愿，引导农民通过集中上楼居住或平移建房方式离开原宅基地和房屋，由农村集体经济组织对腾出的闲置宅基地和房屋等进行整合利用。创新集体经济高质量发展信息化途径，强化数据管理，确保数据全过程可追溯，通过移动端、网页端发布租赁信息，拓宽集体资产公开租赁的知晓范围和溢价空间。截至2022年底，闵行区累计完成146个村级、9个镇级集体经济组织产权制度改革，组建了134个村级、9个镇级新型集体经济组织，约有29万余人成为集体经济组织成员，持有集体资产股份近156.44亿元。

实施农村集体产权制度改革以来，上海市闵行区充分发挥全国农村改革试验区先行先试优势，积极探索农村集体经济新的实现形式和运行机制，走出了一条特色改革发展之路。2023年，闵行区88个集体经济组织对上一年度集体收益进行分配，分配总额达到8.04亿元，受益成员19.52万人，人均分配达到3800元左右，在破解“缺钱”“缺地”“缺项目”等现实困境方面作出了有益探索，取得了明显成效，为上海乃至全国提供了“闵行经验”。

二、闵行区深化农村集体产权制度改革面临的难题

上海市闵行区大部分村庄已经整建制撤村转居，农村已经很小了，这些高度城镇化地区的集体经济不同于一般农村地区集体经济，在发展过程中既存在一些老问题，也面临一些新挑战，需在持续深化改革中探寻破解之法。

一是关于农村集体经济组织的相关理论问题需做好研究。一方面，统筹处理好农村集体经济组织“统”与“分”关系问题。在调研中，许多村民要求将集体资产一刀切分光吃净，越是基础强、发展好的集体经济组织，村民意见越强烈。产生该问题的原因很多，有可能是对集体资产保值、增值没信心，对集体资产监管有质疑，也有可能是对收益分配不满意等，但总的来看，主要是集体经济“统”与“分”关系没有处理好，重“分”轻“统”问题依然存在，成员集体观念淡薄，往往重视个人利益而忽视集体利益，享受集体权利却不愿承担集体义务，导致集体经济发展内生动力不足。另一方面，政府作用边界界定不明晰问题。集体经济发展离不开政府支持，但过多干预可能会适得其反。政府对集体经济发展的干预主要体现在政策引导、资金扶持和监管等。从调研来看，强化责任落实是有必要的，但制定指令性计划可能影响发展质量。闵行区把村镇集体经济增速发展列为部门考核指标，要求一些村镇集体经济每年增长5%以上，许多集体经济组织特别是资产规模较大的往往很难实现，受疫情影响，一些村集体经济增速还出现了下滑，迫于无奈部分集体经济组织只能在村组间来回腾挪资产，基层干部对此意见较大。农村集体经济组织需要政府监管，但很多时候政府监管常常超越边界。闵行区落实“村财镇管”，要求凡是5万元以上的支出都必须经过“四议两公开”程序，很多时候程序繁琐、周转时间长，一定程度上干扰了集体经济组织正常的生产经营秩序。

二是现行会计制度在核算办法、税收缴纳等方面仍需完善，会计管理工作仍需加强。一方面，资源性资产核算缺乏依据。从调研情况来看，大部分农村集体经济组织最大资产是资源性资产，但按现行会计制度，这部分资产因没有进行价值评估无法进行货币计量，不能体现在会计报表中，造成了相关会计信息缺失。另一方面，关于集体经济组织税收缴不缴、缴多少问题仍有争议。有干部反映，除集体资产产权变更过程可免征契税、印花税外，税法关于村集体经济组织的纳税义务、范围、标准等，几乎没有明确提及其适用的规定，也缺乏具体的实施细则，因此关于是否纳税问题基层仍有微词。还有干部表示，农村集体经济组织从事非农产业的，在税收方面与一般企业没有任何区别，但集体经济组织是特别法人，承担了部分农村基础设施和公共服务的社会责任，具有公益性，应该考虑在税收上给予一些特别的政策，比如，把农村公共事务投资进行税前列支等。此外，会计人员业务能力良莠不齐，会计工作质量参差不齐。当前，闵行区全面落实“村财镇管”，集体经济组织会计人员由镇政府招聘委派。从调研情况来看，受薪资待遇偏低等因素制约，招聘人员年龄普遍较大，在上岗前未接受专业培训，只能简单开展记账和核算等工作，无法完全适应新《会计法》要求，不能很好处理集体经济组织账目。而且会计人员更换频繁，经常出现“新人找不到旧账”问题。

三是集体经济发展形式单一，增长乏力，未来如何发展亟需探索。闵行区大部分村镇集体经济以物业租赁为主，其他经营性收入来源偏少。受疫情影响，近年来一些村镇房屋租赁率下降明显，如闵行区莘庄镇2023年上半年物业出租率不足80%，比2019年减少近两成，虽然收入增长缓慢，但村民分红、日常管理、环境整治开销等支出却逐年递增，许多集体经济组织被迫“借债分红”。受国家土地政策趋紧、城市用地规划制约和集体土地资源减少等因素影响，单纯依靠物业出租为主的发展方式面临增长乏力的困境。近年来，闵行区鼓励农村集体经济多元化发展，但因渠道不多，缺乏思路和长远规划，效果并不明显，大部分村（社）干部表示任职期间能确保集体资产保值就行，暂时不会关心集体经济转型问题，避免给集体造成损失而担责。

三、深化农村集体产权制度改革的思考建议

一是正确处理好“统”与“分”关系。深入学习习近平总书记关于发展壮大农村集体经济的重要论述，准确把握“统分结合”思想内涵，科学研究和处理好集体经济“统”与“分”关系，加强集体经济“统”的职能，建立符合市场经济要求的集体经济运行机制，确保集体资产保值增值，确保农民受益，真正调动集体成员积极性。

二是合理界定政府职能边界。各级政府要转变角色，变主导为引导，给予农村集体经济组织更多发展的灵活性，加强政策服务和政策支持。针对农村集体经济发展设置合理的考核指标，减少因外部环境变化导致的“一票否决”问责制，建立容错机制，激发镇村干部干事的积极性。

三是研究完善农村集体经济组织会计制度。目前《农村集体经济组织会计制度（征求意见稿）》已经发布，经充分论证后进一步完善相关科目条款。借助《农村集体经济组织法草案（初稿）》征求意见窗口期，进一步理清立法相关重大理论问题，广泛听取社会各界人士意见，充分考虑和明确集体经济组织税收政策及优惠措施，并尽快出台。建立健全监管体系，加强和创新农村集体资产监管，严格控制经营风险，避免让集体经济变成少数人的“小金库”。

四是因地制宜发展壮大新型农村集体经济。在广泛讨论、深入征求集体成员意见基础上，认真制定好村集体经济发展规划。提高村组两级人员的管理水平，改变集体经济依靠“以地生财”的发展模式，开发低风险、高收益投资渠道。因地制宜探索“村村联合”等模式，统筹开发农村闲置资源，实现资源共建共用、优势互补。