“目标—工具—评价”视角下中韩乡村技能人才振兴政策比较研究

□高涵 赖家

人才振兴是全面乡村振兴中“五个振兴”的核心引擎，然而高技能人才匮乏却成为制约乡村振兴战略实施的短板。2022 年国务院办公厅印发《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》 中提出“技能人才是支撑中国制造、中国创造的重要力量”。从国家政策精神来看，培养和壮大有技能的农村实用人才队伍是解决人才短板问题的重要手段之一。从国际视角来看，为了应对全球化的挑战，美国、加拿大和英国等主要国家均制定了各自21 世纪技能框架，并积极在国家政策及实践中推动技能改革，培养新型技能人才。中韩作为东亚的主要国，两国地缘相近，乡村经济、社会和人文背景相似，中国目前实施全面乡村振兴战略，推动农业农村现代化发展，与韩国所处的推动农业农村迅速发展的阶段相类似。从农业结构与发展状况来看，中国与韩国之间既具有互动机制，又具有许多相似的地方[1]，且目前两国都面临着新时期乡村振兴的战略抉择，首要解决乡村技能人才振兴问题已经成为两国共识。韩国的乡村人才政策历来较为重视教育培训，通过不断调整农业振兴政策来保障农民教育，提升农民素质。中国在经历从新农村建设到乡村振兴的战略转型的同时，也更加注重农村实用人才和技能人才队伍的建设。本文拟对比分析中韩乡村技能人才振兴政策，探索政策驱动机制，以期为我国全面乡村振兴战略下技能人才振兴政策制定提供经验借鉴。

一、文献综述

目前学术界对于乡村人才振兴政策的研究主要集中在三个方面，首先是部分学者对政策的内容结构进行解读分析。卫小将，黄雨晴[2]指出我国农村人才队伍建设探索初具成效，开始形成连续的“制度政策丛”，机构和岗位设置由城市向农村拓展，然而依然存在农村技术人才政策数量少，政策内容偏重引进轻投入等不足，应通过合理的制度化建设促进农村人才队伍的专业化和职业化。蒲实[3]解读了乡村振兴背景下乡村人才建设面临的挑战，提出乡村振兴人才政策应注重就地取才、多方聚才、实践育才等方面。田书芹[4]等运用扎根理论对乡村人才振兴政策进行分析，明确了乡村人才振兴核心驱动三大要素，即制度性供给、资源性统筹、整体性治理，构建了乡村人才振兴核心驱动模型。

其次，也有学者探究乡村人才振兴政策的实施。张燕[5]认为通过人力资本开发，新型职业农民应成为乡村振兴的主体。在实施模式方面，结合地区和乡村人才队伍建设实际情况，探索出免费职业教育模式、校企合作模式、区域协作模式等代表性模式，为乡村人才振兴提供了操作样本。赵秀玲[6]认为应从创新乡村干部选用制度来探索乡村人才成长新模式，张晓山[7]指出通过新型职业农民教育培训和有针对性的扶持政策，助力农村人才培养。

最后，研究者以农村政策改革为主题进行国际比较与借鉴研究。冯勇[8]从日本、韩国、欧盟等地区推进乡村振兴的背景和动因出发，分析其支持乡村振兴的制度、金融等政策工具，提出中国可以从制度供给和政策创设、公共服务等社会保障角度，构建乡村人才振兴政策体系。张立[9]以东亚国家老龄化为背景，梳理了日韩为应对乡村人口收缩所提出的社会政策，提出我国乡村人力政策应将重点放在乡村活力的营造而不仅是导入人口。学者沈权平[10]通过梳理韩国针对农村人才的"归农归村"的政策支持体系，针对中国构建乡村振兴人力资本体系建设，提出做好顶层设计，完善乡村教育，挖掘乡村人力资本动能等借鉴措施。

综上可见，学术界对乡村人才振兴政策进行了深入的探索，积累了丰富的研究成果，然而相关研究较多聚焦于单一主体的宏观政策内容分析，针对当下乡村人才振兴政策的对比研究较少，缺乏运用一定的研究方法从政策工具视角对政策内容进行比较分析。因此，本研究以完善乡村技能人才振兴政策为出发点，以中韩两国正在实施的乡村振兴政策文本作为比较对象，基于政策 “目标-工具-评价”的结构框架，分析比较两国政策特点和优劣势，为我国未来相关政策的制定提供参考依据和建议。

二、分析框架

制定政策文本是政策执行的前置环节，表现在政府部门为实现人才振兴而制定的政策目标和选择的政策工具[11]。本研究采取“目标—工具—评价”三维分析框架对中韩两国乡村人才振兴政策文本做比较分析。政策目标是政府推行政策的基本原则和希望达到的预期效果，分析目标有利于把握政策的宏观框架； 政策工具是实现政策目标的具体手段，包含了政策实施的内部结构；政策评价是指对政策实施效果的评定，也是确保政策有效落地的基本保障。

（一）政策目标维度

政策目标主要体现政府在一定时期内政策发布与政策执行的预期成效，突出短期内要克服的重难点问题，不同年度的政策具有不同的目标，且同一政策的目标也并非单一。2018 年1 月颁布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出“实施乡村振兴战略，必须破解人才瓶颈制约。”大力开发乡土人才是加强农村人才建设，缓解农村人才总量不足的根本途径。因此，本文参考现有研究成果，从人才培养、人才激励和人才引进三个维度比较中韩乡村技能人才振兴政策[12]，分析中韩在育才、用才和引才上的政策支撑力度，从而深入探究乡村技能人才政策制定与实施的方向所在。

（二）政策工具维度

政策工具有多种分类方式，如Hoppmann 等将政策工具分为战略层、综合层及基本层，Woolttuis等将政策工具分为信息型、权威型、组织型、财政型工具，其中最典型，被广泛运用的是Roth-well 等将政策工具划分为供给型、需求型、环境型的分类方法，他们分别起到推动、拉动和间接影响作用[13]。本文采用最典型的划分方法，运用质性研究方法分析政策原句并进行范畴化，依据主范畴将样本政策归入供给型政策、需求型政策和环境型政策，综合三类政策类型可呈现政策的整体结构。供给型政策强调通过人财物等要素的直接供给，满足人才培育的基本需求；环境型政策强调通过规范，规划等外部因素的调节，为人才培养提供良好的外部环境；需求型政策强调采取补贴，激励等扶持措施，刺激人才规模的不断扩展。

（三）政策评价维度

政策评价是通过构建科学客观的评价指标体系，对政策文件及实施过程和效果进行系统化、全方位的考察分析之后得出合理的评价结论。人才政策评价本质上属于公共政策评价范畴，公共政策的评价可按照事前、事中、事后三个评价阶段为基础展开[14]。事前评价活动是指识别目标系统的组成及相互关系；事中评价活动是指对目标实现程度的统计调查；事后评价是指掌握政策目标实现程度的基本概况[15]。基于上述观点，本研究按评价阶段分为三个维度，即事前的诊断性评价、事中的形成性评价、事后的总结性评价，通过对政策评价阶段的划分来对比中韩乡村技能人才振兴政策中的相关评价内容，包括使用的评价指标，以及该评价指标是否具有评价效应。

三、政策文本分析

（一）分析对象

研究选取由两国政府制定的乡村振兴五年规划（2018—2022 年）政策文件（见表1）为分析对象，即中国的《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》和韩国的《农村振兴事业基本计划2018—2022 年》，为了进一步指导乡村建设，中国国务院于2018 年9 月正式印发 《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》并要求各地区结合实际认真贯彻落实。韩国方面，2017 年文在寅政府上台后，利用农业振兴政策发展“新活力+事业”的同时，在2018 年通过韩国农村振兴厅出台了乡村振兴政策，即《农村振兴事业基本计划2018—2022 年》，旨在促进农村高新技术融合，提升农业农村发展活力[16]。两项政策文本均针对同一个五年时段进行战略规划，具有时效上的可比性。

表1 政策文本概况

表2-1 中国乡村技能人才振兴政策的开放编码示例

表2-2 中国乡村技能人才振兴政策的开放编码示例

中国的《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》共37 个章节，其中乡村技能人才振兴政策位于第32 章“强化乡村振兴人才支撑”，本研究主要针对该部分政策内容进行了提取，其次选取第1—6 章规划背景与总体要求等相关章节内容作为补充文本。韩国《农村振兴事业基本计划2018—2022 年》由两个部分构成，总概括以及事业类计划，共9 个章节，其中乡村技能人才振兴政策位于第8 个章节教育培训，本研究针对教育培训目标，促进策略，重点促进方向等内容进行了提取翻译，其次选取第1章总体规划要求作为补充文本。

（二）分析过程

本文以上述两份文件中的乡村技能人才振兴政策为分析对象，采用质性研究方法，运用Nvivo12工具对政策文件进行文本分析，通过词频分析，政策工具编码以及构建政策分析框架，解析政策内容，比较分析政策的核心内容。

1.词频分析。运用Nvivo12 工具分别对两个政策文本进行词频分析，统计出现频率最高的关键词。统计结果见图1、图2。

图1 韩国乡村技能人才振兴政策

图2 中国乡村技能人才振兴政策

由图可知，中韩两国政策高频主题词具有较大差异。韩国乡村技能人才振兴政策突出教育、农业、技术、学习，公务员等关键词。在上一个乡村振兴五年规划中，韩国政府就强调对乡村技能人才的引进和培养，而现行的五年规划中则进一步突出了对农业教育的重视以及对农村公务员的技术指导，将这一政策调整作为解决乡村技能人才短缺问题的突破口。韩国政策高频词还包括现场、开发、能力、农村等，即以农民的现场实习、技能开发为载体，培养技能型、实践型人才，填补乡村劳动力缺口。中国乡村技能人才振兴政策高频词则侧重于人才、乡村、职业、农民、专业等方面，体现了现阶段中国政策对人才本身的关注，与韩国的政策相比更注重乡村背景下农民的主体地位，强调新型职业农民的培养，特别是专业技能的提升，但较少涉及创建教育培训等服务体系方面的内容。

2.文本编码分析。利用Nvivo12 工具，以政策目标，政策工具，政策评价为主要维度展开分析，如图3 所示。政策目标以人才引进，人才培养，人才激励三个维度为主范畴，对政策文本进行人工编码和范畴提取；政策工具按照供给型，需求型，环境型政策工具结构进行编码和范畴提取；政策评价以诊断性评价，形成性评价，总结性评价三个维度来提取编码范畴。考虑到处理过程的理解统一性，因此采用一人标识，另一人进行质量审核，确保样本处理的可靠性。

图3 “目标—工具—评价”三维分析框架

编码方式为，分别对两国政策文本按政策维度，政策目标（Y）、政策工具（X）、政策评价（Z）进行一级编码；按维度下的子范畴，如政策目标的人才激励（G）、人才引进（I）、人才培养（P）进行二级编码。以中国技能人才振兴政策中的“鼓励社会人才投身乡村建设”该语段为例，该政策属于“政策目标”（Y）类属的“人才引进”（I）范畴，因此编码为YI001，数字表示语段顺序，“001”代表人才引进范畴内第一个语段。见表2—1、表2—2。

（三）分析结果

1.政策目标维度分析。人才激励作为人才政策领域的目标靶向之一，近年来受到社会各界的高度关注。从分析结果来看（表3），中国政策中人才激励占比34.81%，人才培养占比25.62%，人才引进占比39.57%。首先，中国在注重技能人才培养的同时，更强调对技能人才激励机制的构建以及人才引进相关政策内容。例如“建立健全激励机制，研究制定完善相关政策措施和管理办法，鼓励社会人才投身乡村建设”，激励形式可以是直接的资金投入或设置奖励标准等方式，要不断完善激励体系才能更多的惠及技能型人才，促进乡村人才追求自我提升的内驱力。其次，人才引进通过“大学生村官”“三支一扶”等政策进一步引导各类企业家，专家，公职人员等回乡任职，推动建立城乡、区域、校地之间人才培养合作与交流机制，促进人才的最大效益化流动。与此同时，韩国政策中人才激励占比20.43%，人才培养占比69.79%，人才引进占比9.79%，可以看出，相较于人才激励和人才引进，韩国更为注重对技能人才的培养，致力于培养懂经营，有能力的农业人。随着农业与智能技术的结合，现有的务农知识将无法满足智能农业社会的需求，迫切需要培养与时俱进的创新型农业人，为此韩国提出培养“创新型智能农场专业人力资源”这一目标，培养方式多样，内容丰富，从农业理论知识培训到机械技能操作培训，以多种途径打造“复合型”技能人才。

表3 政策目标节点编码情况

2.政策工具维度分析。供给型政策工具主要体现人才政策对人才事业发展的推动力，具体指培训教育支持，资金投入等；需求型政策工具体现政策对人才事业发展的拉动力，具体指对人才的考核评估，制度保障等；环境型政策工具主要体现为政策对人才事业发展的影响力，具体指公共服务，社会参与等。根据编码参考点数量，结果如表4 所示，总体而言，中国和韩国都较为重视供给型政策的制定，从占比来看，中国的供给型政策占比为61.48%，环境型政策占比为19.74%，需求型政策占比为18.87%。韩国的供给型政策占比为80.44%，环境型政策占比为14.72%，需求性政策占比为4.84%。可以看出，中国在供给型、环境型、需求型三种政策工具的占比平均分配上优于韩国，供给层面着重突出教育支持以及人才支持，例如“支持新型职业农民通过弹性学制参加中高等农业职业教育”，环境层面突出制度保障，例如“全面建立职业农民制度”等。而韩国在供给层面也注重教育支持，环境层面则集中于对人才的考核评估，例如“当前业务适应度”等。这一结果表明两国在侧重人才基础需求供给的同时，也致力于通过制度保障或考核评估构建良好的外部环境，但需求型政策的比例分配均位于底层。

表4 政策工具节点编码情况

3.政策评价维度分析。政策评价指标是衡量有关政策工具利弊的准则，没有标准就不可能有政策评价，建立评价标准是进行政策评价的起点，也是政策评价的重要内容[17]。通过对比分析可以发现中韩两国在政策评价方面涵盖了形成性评价和总结性评价，但都未涉及诊断性评价（见表5）。形成性评价方面，韩国以“业务适应度”“SCM（绩效评价指标）” 等指标对技能人才培养过程进行客观的评价构建，中国则强调“优化农业从业者结构”，从改善人才结构上体现形成性评价效力，但未设置其他可量化的评价指标。总结性评价方面，两国出现了较大差异，我国以人才数量作为评价指标，例如在人才引进、人才培养、人才激励层面，分别提出“每年引导10 万名各类专业人才”“每年要重点扶持培养1 万名专业人才”“每年选拔支持100 名青年农业科学家”等数量指标。与此不同，韩国则针对技能人才的培训效果设置了专门的总结性评价指标，其中包括“ROI(投资回报率)”、“技术水平提高度”等来对技能人才培育政策实施成果进行评价，建立以反馈意见评价或量化的事件指标为导向的成果评价体系。

表5 政策评价节点编码情况

四、讨论

（一）中韩乡村技能人才振兴政策的共识

1.以“培养有素养可持续发展的技能农民”为首要政策目标。将“培养有素养可持续发展的技能农民”放在战略目标首位是两国乡村技能人才振兴政策中的一大共识。韩国从“新村运动”以来就强调发挥人才骨干在乡村振兴中的带头作用，通过不同的教育机构对归农归村者进行培训，打造新型职业农民。在政策的第8 章“教育培训事业”总目标中明确提出“培养有技术经营能力，可持续发展的农业人”，具体包括农业技术、经营、流通、市场等能力，其教育课程包括了解归农归村相关制度、农作物栽培技术、教育实践等。中国的政策文件中，在第4 章总的指导思想和基本原则中也明确了要“坚持农民主体地位，发挥农民在乡村振兴中的主体地位”。第32 章中进一步明确要培养“爱农业、懂技术、善经营”的新型职业农民，要积极探索“田间课堂”“网络教室”等多样化技能培训方式。通过有效的教育培训手段为乡村农业人在农业现代化进程中创设提升技能空间。由此可见，中韩两国普遍重视农民的技能培训，同时也关注农民的素质提升，以及教育培训基础设施的建设等方面[18]。通过培训技能农民促进高质量乡村人才结构改革，从而解决市场化背景下乡村人力资源竞争力低下以及由此产生的经济衰败问题。

2.偏重“供给型”的政策工具。从政策工具结构分布来看，中韩两国人才振兴政策中三种类型政策工具呈现出明显的结构性不平衡。具体表现为，供给型政策工具使用占主导，环境型政策工具使用较少，而需求型政策工具使用不足。首先，两国都侧重于供给型政策工具的使用，从供给型政策内部类属分布情况来看，中国的供给型政策更倾向于人才支持，例如“因地制宜实施‘三支一扶’，继续实施‘三区’人才支持计划”等。韩国则更倾向于教育支持，例如“强化针对农业技术困难及方案应对的常设教育”“加强促进农业农村多样性的亲农业新需求者教育”等。其次，两国的环境型政策工具和需求型政策工具均占比较少，这一现状表明两国政策中均缺乏对如何调动企业、市场、社会资源积极参与乡村技能人才振兴的有效性指导，可能会进一步导致人才需求侧和人才保障机制处于弱势，不利于乡村技能人才的可持续发展。

3.采取“自上而下”的政策评价路径。就评价主体而言，中韩两国都以政府为评价主体，突出“自上而下”的评价路径，这一路径抉择符合以权威主义为特征的东亚社会背景。从社会角度看，小农社会秩序的维持需要强大国家力量的干预和保障，从国家角度看，要迅速改变落后的现状向现代化推进，必须保持国民与国家发展步伐的高度一致性，由此产生了一系列以政府干预为主的政策。以政府为主导的“自上而下”评价路径，一方面有利于推动政策评价相关资源的合理配置，加强各部门协同合作，提升人才振兴政策的针对性和可操作性。另一方面，这种单向的评价路径，难以体现政策评估的价值取向，建构主义认为公共政策评估不是简单的收集信息数据，而需要嵌入一定的评估价值标准[19]。即在评价过程中，需要利益相关者的参与，包括被评价者本身。

（二）中韩乡村技能人才振兴政策的差异

1.人才培养目标侧重点有不同。两国政策中有关人才培养目标的侧重点不同。韩国在乡村人才振兴中重“技”，作为人口小国，韩国乡村劳动力缺口的一部分需要依靠机械智能化来填补，所以在乡村振兴规划中着重强调了“新技术的开发”，“智能农场的创建”，在乡村人才培养方面侧重于“农业人的智能技术教育”，培育“现代化、懂机械、创新型的技术农业人”。中国重“人”，尽管中国人口基数远超韩国，但农村人才资源匮乏是乡村振兴面临的严重挑战。要解决城乡人才均衡流动问题，促进市场人力资源的合理分配，政府需要加大力度“引导社会人才投身乡村建设”，“鼓励各类专业人才在乡村大展才华、大显身手”，更加重视乡村人才引进以及人才多样性发展。

2.政策关注对象范围有区别。韩国的教育培训政策覆盖了公职人员到普通农民和一般居民，教育对象明确规定包括“公务员，农业人，归农归乡人，一般国民”，中国方面则主要强调对在地农民的培训，体现在“支持新型职业农民通过弹性学制参加中高等农业职业教育”，未扩展到以乡村全体为对象进行教育培训。且就政策文本内容量来说，韩国远多于中国，我国政策文件中大多是指明发展目标和方针，韩国的政策则从宏观战略规划到具体实施策略、年度目标、年度投资计划等，都有详细的步骤和指标。一方面，由于中国省市众多，各地区发展水平不均衡，国家难以统一制定适合所有地区的人才培养计划。另一方面，我国乡村振兴起步较晚，各项政策的拟定还处在探索阶段，对具体实施策略，政策执行步骤，保障机制等细节内容还有待进一步研讨探究。

3.评价指标体系构建有差异。作为监督政策实施的有效手段，科学完善的评价体系有利于推动政策的稳步落地。中国乡村技能人才振兴政策中较少涉及具体量化评价指标的相关内容，仅有对人才培养数量的指导性意见，例如“每年引导10 万名各类专业人才”，“每年要重点扶持培养1 万名专业人才”等，没有就政策实施成果设立具体评价指标。相反，韩国乡村振兴起步先于中国，人才振兴政策立足于国情实践，积累了丰富的政策评价经验，因此更为重视成果评价，不仅借鉴了国外评价体系，也制定了本土化的评价指标，例如，“ROI(投资回报率)”，“技术水平提高度”等，以全方位保障政策实施效力。

五、对中国乡村技能人才振兴政策的启示

（一）提高政策目标协同度，促进“质量”与“规模”协调发展

从我国乡村技能人才振兴政策目标来看，具体政策目标协同度还有待加强，促进乡村人才规模扩大和技能提升两大目标协同并行，不仅要注重人才引进，还要强化人才培训体系。首先，开展道德素质教育、公益价值教育等精神类教育，完成乡村居民意识改造，提高居民素质[20]，为技能人才的培养奠定良好的素质基础。其次，技能培训方式要尽可能多样化，内容多元化。一是确保每个有意向学习各类技术的个体可以在便捷的场所、时间，接受专业的农业技术指导。一方面要加强教育公务人员自身的培训，提升教育者的专业知识和操作技能，另一方面要开发灵活多样的课堂模式，以问题为导向的讨论，实习，工作现场学习等、形式化学习和无形式学习并行的教育模式。二是设置覆盖技术交流，实操训练，经营管理等多领域的综合培训课程，培养懂技术、懂经营、会实操、具备创新能力的专业复合型人才。

（二）优化政策工具结构，健全人才保障体系

政策工具结构性不平衡，易引发资源溢出和挤迫效应。人才政策的稳定持续发展离不开政策工具的合理布局。在使用政策工具时，要综合考虑不同政策工具在不同策略目标中的应用，促进政策工具效用得到最大化发挥[21]。一方面优化供给型政策工具的内部结构，提升金融支持、平台建设、资金支持等工具的使用频率，健全人才保障体系，培育具备数字化、智慧化的新型农业技术人才。另一方面，提升需求型政策工具的使用，例如通过宣传推广、示范引导等方式提高农民的自觉主动性，激发内生动力；通过吸引社会、市场等主体参与，创新政府购买等方式推动公共服务下乡，充分发挥需求型政策的拉动作用。此外，要完善政策工具应用体系，优化三者之间的布局结构，实现政策要素间的协同整合，保障政策供需间的协同和人才政策与乡村振兴目标之间的协同发展。

（三）分类细化评价指标，完善评价监督机制

与韩国相比，中国乡村人才振兴政策评价指标存在一定滞后性，难以发挥政策评价在政策实施过程中的导向监督效用。评价政策的制定不仅要保持评价保障和评价标准要素的使用，还要适当增加评价方法、评价运用、评价主体要素的比例，确保政策各要素的完整性[22]。因此，政府要建立健全人才振兴政策评价体系，丰富形成性评价，重视过程评价，合理运用总结性评价，完善评价监督机制。采用可量化指标或等级分类对乡村人才进行科学系统的评定管理，并建立及时反馈的成果评价体系。可以借鉴韩国以技能水平提升或业务完成度等过程与结果相结合的整合性评价指标，构建覆盖人才引进、人才培养、人才激励的全方位政策评价监督机制。

（四）提升政策结构效力，强化政府统筹力度

提高政策文本的实际效力，加快国家级法律政策的出台，以保证顶层政策的权威性。合理的政策结构有利于发挥政府统筹优势，集中人才培养资源配置。韩国乡村技能人才振兴政策目标明确，内容具体，针对各项重点课题制定有严密详实的规划，易于实践。借鉴韩国经验，中国可以细化各类政策实施策略，明晰乡村技能人才振兴路径，灵活应用不同类型政策工具，切实发挥政府带头的导向作用，将乡村技能人才培养与现代化人才强国战略目标相结合，强化乡村人才的核心能力，提升竞争力。要进一步加强政府统筹，做到统筹领导、统筹规划、统筹资源、统筹管理，建立在政府主导下教育、人力资源和社会保障、农业、科技、民政、妇联等相关部门协作配合，社会广泛参与的领导体制和培训机制[23]。