统筹推进绿美广东生态建设的法治基础——《广东省森林保护管理条例》立法特色和亮点

王权典，王 佳

(华南农业大学 农村法治与社会发展研究中心，广东 广州 510642)

1994年制定并经1997年修正的《广东省森林保护管理条例》(以下简称《条例》)，实施了近30年迎来了再次修订，2023年5月31日经省十四届人大常委会第三次会议审议通过，于2023年7月1日起施行。《条例》共设十章67条，基于践行绿水青山就是金山银山的理念，根据全面实施《森林法》原则规定，结合保护、培育和合理利用森林资源的广东实际，特别是适应统筹推进绿美广东生态建设实践的需要，主要从森林资源保护、森林培育和生态修复、林地管理、分类经营、生态公益林管理、林木采伐与利用、古树名木保护等范畴作出精准性规制及规范指引。本次修订坚持问题导向，以需求为牵引，破矛盾解难题，将林地、生态公益林、古树名木的保护管理整合到《条例》进行了明确规定，形成一个综合性的地方性法规，切实增强立法的针对性、适用性、可操作性，推动形成森林保护发展的严密法规制度体系。本文将本条例修订的立法特色和亮点进行阐述如下：

一、在立法理念上，坚持与时俱进和守正创新

遵循发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，践行绿水青山就是金山银山的生态文明观。首先，立法目的明确表达了保障生态安全、促进生态建设、增强生态服务的主旨意，高度概括其立法宗旨在于贯彻习近平生态文明思想，凸显“森林生态安全”保障基点，涵盖生态保护、生态建设和生态服务“三位一体”的意蕴，不仅指森林固碳、森林涵养、水土保持、产业发展等功能，也涉及水生态安全、国土安全、私权保障等国计民生范畴。其次，立法明确森林保护的原则为“尊重自然”“顺应自然”“生态优先”“保护优先”“保育结合”，既蕴含着“可持续发展”的时代价值，更是融入了绿色、创新、协调等新发展理念及其实践意义。

二、在立法体例上，统筹安排凸显行业立法的综合性与基准性

《条例》调整范围包括森林、林木的保护、培育、利用和森林、林木、林地的经营管理活动，整合森林资源保护、森林培育和生态修复、林地管理、分类经营暨生态公益林管理、林木采伐与利用、古树名木保护管理等规制范畴，采取森林资源保护领域的综合性地方立法模式，通过统筹谋篇布局，成为森林保护发展保障规范指引的基准性立法。基于《条例》调整框架及范畴，后续广东省将陆续制定或修改城市绿化条例、森林乡村条例、林长制条例、林业有害生物防治检疫条例、全民义务植树条例等地方性法规，以及出台公益林划定和管理办法、古树名木认定和保护管理办法、林下种养的技术规程和标准等规范，形成适应森林保护发展需要且配套齐全的法规制度体系。

三、在体制机制上，创新组织体制效能及协同机制效应

《条例》综合性调整模式和基准性定位，当要聚焦问题、放眼长远，着力解决森林资源保护管理及改革发展的体制机制障碍——明确各级政府及相关部门、基层组织的基本职责，调动全体公民、各类社会组织的积极性，强化主体意识，是全面有效开展工作的基础支撑。除了确立森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度，明确政府层级职能权限，强化各级政府主体责任，统筹安排跟进落实相应工作以外，最为亮眼的是确立林长制工作架构——通过上下贯通、部门协同、综合集成，加强对绿美广东生态建设的组织领导，发挥各级林长牵头抓总与部门协调联动的作用，夯实绿美广东生态建设的组织体系和管理体制。在政府主导的社会协同机制构建及运行保障方面，《条例》要求深化林业综合改革，重在完善产权激励、资源利用、金融服务等政策支持和鼓励社会资本参与生态建设上精准发力，提升林业发展活力，为绿美广东生态建设提供体系保障，持续推进林业体制机制创新，进一步完善林权流转机制，探索林木采伐制度改革，促建社会资本参与、林业项目融资和林业特色保险等平台，推广企业林、冠名林，策划各类植树场景，实现全社会各方面力量全程尽责、多样尽责、方便尽责，充分发挥森林保护发展的社会效应。鉴于立法确立的体制机制条件，将有助于推动通过多渠道多层次的捐资捐助、基金会运作、政策性开发性金融引入等模式，有效盘活社会资本，引导公众广泛参与，推动全社会共谋共建共享绿美广东发展蓝图。

四、在制度体系上，固化成熟经验，针对广东省森林保护发展突出问题进行精准规制

制度体系化设计突出表现为两个方面的实践特色：一是确立对森林资源分类商品林和公益林经营管护的方针。鉴于森林资源分类经营管护是广东30年改革探索的经验，实践证明是成功模式，已被国家政策确认并在全国范围得以推广，符合现代林业发展方向和森林生态规律。《条例》纳入原动议制定的省生态公益林条例之主要制度设计，重点对公益林管理机制做出规定，明确公益林的管护责任、指标管理、占补平衡等及要求落实各级政府、相关主体责任。二是《条例》出台即废止原《广东省林地保护管理条例》，涉及林地用途管制、保护利用、林地“三权”分置暨有偿使用等制度，结合“放管服”改革及实践经验做出了创制安排，并将部分痛点问题予以规制。三是锚定持续做好森林质量提升目标，统筹绿美广东生态建设及配合“百千万”高质量发展工程，明确国家和省林业重点任务——贯彻统筹推进城乡绿化美化一体化方针，《条例》规定各级政府应加强森林城市创建和森林城镇、森林乡村建设，建设公共绿地，增加森林面积，因地制宜推进森林、水域、道路融合，构建城乡一体的生态网络，既体现地方法规的实施精准性以及城乡一体化发展理念，更是城乡融合发展在森林资源保护发展领域的体现。另外，《条例》在生态保护修、义务植树尽责形式、国家储备林建设、深化集体林权改革、林业碳汇、林业产业发展、林业投融资机制、国有林场改革、公益林差异化补偿政策、林业行政执法体系等方面的经验做法或创新指引，也有机融入到立法规范体系中。

五、在创制体量上，注意协调衔接相关立法及统筹改革发展举措，推动配套完善规制体系

毫无疑问，该立法可谓广东森林保护发展法治建设保障“集大成者”，更是统筹推进绿美广东生态建设的系统规范指引。尽管如此，却非包罗万象，既要跟广东林业改革发展基本政策及决策部署协调一致，也要跟相关领域其他立法进行适度衔接或协调。譬如涉及土地管理法等其立法调整事项，除了林地转用和征占用情形以外，实践中还存在林地权属管理、流转权利登记、局部空间设置地役权或空间役权的情形，《条例》仅能做出原则性规定，如何进行具体的规范设计，需要协调其他立法调整才有匹配衔接性的完整表述。再如，《条例》要求全省域启动自然保护区、湿地公园、森林公园和山地公园、郊野公园等示范建设，指引市、县结合当地实际，建设林分林相改善样板点、乡村绿化美化示范点、油茶产业和竹产业基地等，在促进“两山转化”生态效应方面积极作为，引领推动绿美全域广东生态建设，这涉及到跟《农村土地承包法》《土地管理法》《民法典》等相关立法的协调衔接，且要为各类自然保护地立法创制预留空间。同时，鉴于森林资源合理利用也是可持续发展需要，明确森林权属关系乃解决林权流转基础问题，可促进林业规模化集约化经营，有利于鼓励多种所有制林业经营主体发展多种形式的林业产业，相关法律关系需要行业立法调整。另外，《条例》要求地市政府探索建立森林生态产品价值评价机制，完善林业碳汇交易机制，推动生态资源权益交易，推动生态产品价值实现。《条例》仅有粗线条的原则规定，实操规范有待单项立法完善。特别是拓宽“两山”转换的广东路径探索，涉及发展林业特色产业，培育森林旅游、森林康养、自然教育等新业态发展，促进林业三产融合，打造林产品交易平台及“粤林+”特色品牌等，《条例》所做出的原则性规定或一般指引，留待相关行业或领域、各地市根据自主立法需要进行“拾遗补漏”加以细化。当然，无论是纵向或横向，均要做好《条例》一般规范指引与相关立法细化规制的匹配关系，以配套完善森林保护发展领域规制体系，为实践改革创新提供全面指引和规范保障。可以预见，《条例》全面修订与付诸实施，对于广东省切实贯彻《森林法》，巩固确认广东省集体林权制度改革暨生态发展成果及规范后续配套改革、统筹推进新时代绿美广东生态建设暨促解突出的短板问题、提高森林管护规范化水平，推动全省域森林生态质量持续提升、城乡生态环境持续优化、强化全域广东生态安全屏障，打造人与自然和谐共生的绿美广东样板、走出新时代绿水青山就是金山银山的广东路径，均将发挥重要的法治引领和保障意义。