乡村振兴视域下宅基地“三权分置”改革进路研究——以广东南海为样本①

杨晓杰，陈维君

(华南农业大学 人文与法学学院，广东 广州 510642)

一、引言

中共二十大报告指出，要深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。在乡村振兴战略下，2018年中央一号文件提出，要探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。其旨在保障农户实现“户有所居”的基础上，适度放活宅基地使用权，显化宅基地财产性权能，唤醒土地“沉睡”资产，全面深化农村改革。

本文通过检视宅基地“三权分置”改革现状，剖析其理论与实践阻碍，并以宅基地改革广东唯一试点——南海为例，总结当地实践做法，提炼典型经验，为宅基地“三权分置”改革提出“可复制、能推广、惠民生、利修法”的实践进路，以期夯实乡村振兴基础，促进共同富裕。

二、乡村振兴视域下宅基地“三权分置”改革的制度审视

(一)宅基地“三权分置”改革的制度缘由

纵观宅基地法制发展的历史，不同历史时期法律制度的侧重点有所不同。改革开放40年，我国经济高速发展，现今宅基地制度已由承载社会保障功能趋向于财产性权能的发挥，其管理开发利用政策亦应当随之进行调整，此为宅基地“三权分置”改革缘由之所在。回顾我国宅基地制度演变，其主要经历了以下三个发展阶段[1]：

一是宅基地“两权合一”阶段。新中国成立初期，为打破土地封建所有制，保障农民“耕者有其田，居者有其屋”，《土地改革法》规定“土地改革完成后，由人民政府颁发土地所有证，承认一切土地所有者拥有自由经营、买卖及出租其土地的权利”，宅基地买卖、租赁、抵押不受限制。

二是宅基地所有权、使用权的“两权分离”阶段。为保障农民生存、维护社会稳定，规制农村宅基地交易乱象，我国1962年出台《农村人民公社工作条例(修正草案)》，明确宅基地所有权归村集体所有，社员享有使用权，宅基地私有制转变为公有制形式，所有权和使用权出现分离。在此期间，使用权主体由为集体经济组织成员所有，放宽至城镇居民亦可取得，后而限定为农户。

三是宅基地所有权、资格权和使用权的“三权分置”阶段。为适应经济社会发展，我国2013年中央一号文件开始提出推行农村宅基地改革，2018年中央一号文件正式提出探索宅基地“三权分置”的产权框架。目前，农村宅基地“三权分置”制度改革尚处于试点阶段，在一定程度上取得成效，但仍待深化与拓展[2]。

(二)宅基地“三权分置”改革的权利构造

农村宅基地制度的核心是产权问题[3]。2018年中央一号文件首次在国家政策层面正式提出宅基地“资格权”这一概念，但目前对于“资格权”的法律属性尚未明晰，宅基地“三权”之制度构造仍存在争议。在明确宅基地所有权归农村集体经济组织所有的基础上，资格权和使用权主要形成以下三种权利结构：“用益物权+次级用益物权”、“成员权+用益物权”和“用益物权+债权”。

持“用益物权说”者认为，“三权”之下资格权是具有成员属性的用益物权，兼具保障与财产双重权能；而使用权则为次级用益物权，有学者将其命名为宅基地经营权，避免与“二权”之下的使用权混淆[4]。此模式延长了宅基地使用权的权利链条，借鉴德国民法的地上权规范，设立次级地上权，以次级用益物权的行使实现宅基地使用权的经济价值[5]。其优势在于在延续了宅基地使用权原有属性的基础上，促进宅基地流转；但其易忽视未取得宅基地的村民，不利于切实实现农户社会保障。

持“成员权说”者认为，应当将资格权视为成员权的衍生权利，与成员权在权利取得的依据、权利请求对象和权利确定方式上相同，是农户享有的取得宅基地使用权的权利[6]；进而将使用权视为用益物权发挥其财产属性。此模式符合“一物一权”原则，以身份属性的资格权保证宅基地集体经济组织范围内的排他性，将财产权能寓于作为用益物权的使用权之上，通过适度盘活使用权流转助推其经济效益的实现[7]，学界认可度较高。

持“债权说”者认为，资格权人能够将宅基地使用权出租，其双方法律关系由合同法予以调整[8]。此学说主要来源于地方改革实际经验，能够在保障资格权人不丧失宅基地使用权的前提下，盘活宅基地的经济效益；但是由于债权之转移无需不动产备案登记，不具有对世性，在实践中容易产生纠纷。

三、乡村振兴视域下宅基地“三权分置”改革的实践检视

(一)宅基地“三权分置”改革的试点概述

2015年，我国正式启动农村土地制度改革三项试点，其中宅基地制度改革试点15个；2017年，将宅基地制度改革试点拓展到全部33个试点地区。2020年9月，全国104个县(市、区)以及3个地级市启动实施新一轮农村宅基地制度改革试点，深化宅基地制度改革成果。

各地因地制宜，积极探索宅基地“三权分置”改革的有效方案。浙江义乌以“土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”为原则，在全国率先确立宅基地“三权分置”制度设计[9]。当地创新设立“集地券”有偿退出制度，农民自愿退出宅基地复垦折算成建设用地指标，以“宅基地入市”为核心，积极探索宅基地“分类处置”机制，建立农村宅基地基准地价体系，并由政府出资建立宅基地流失风险补偿基金池。四川泸县采用“成员权说”，实行“保权腾退”，允许农民将宅基地指标转化为集体经营性建设用地，并在一定期限内保留其资格权。当地引社会资本入村，允许农民与城市居民合作建房，农民享有宅基地永久使用权，出资人则享有70年集体土地使用权[10]；湖南省出台《关于实施乡村振兴战略开创新时代“三农”工作新局面的意见》，将所有权、资格权以外的第三种权利认定为租赁权，文件明确指出：在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房，或下乡租用农村闲置房用于返乡养老或开展经营性活动[11]。

(二)宅基地“三权分置”改革的现实困境

1.宅基地所有权虚置弱化

宅基地所有权是宅基地“三权分置”改革的基础，资格权与使用权均是其派生权利。现今，宅基地所有权主要存在以下两方面的问题。一方面，所有权主体虚置。不论是我国《土地管理法》还是《民法典》，均仅对宅基地所有权主体予以规范：农村集体土地归农民集体(组织)所有，赋予农村集体经济组织和村民委员会依法代为行使的资格；但对于宅基地所有权的权利内容及实现程序缺乏具体规范，使得在实践中可操作性低。另一方面，所有权权能弱化。宅基地所有权权能主要体现为管理权能，即监管、处置和收益的权利，但在现行制度框架下难以实现，具体表现为：一是集体对于宅基地规划建设难以管理；二是集体对于宅基地实际使用情况难以监督；三是集体对于宅基地的收益权能几近灭失。

2.宅基地资格权立法缺失

宅基地资格权是宅基地“三权分置”改革的难点，厘清宅基地资格权的法律内涵是实现“三权分置”改革目标的重要任务，但现行法律对资格权之规范仅停留于宏观的制度框架设计，而未对其权利内容予以明确，由此在实践之中产生资格权认定困难的问题。以集体成员户口所在地认定成员资格在一定时期内具有可行性[12]，但随着城乡人口流动增加，户口变迁的情况常见，若仍以户籍认定资格权可能显失公平。其次，宅基地取得实行“一户一宅”制度，但对于“户”的定义规范法源立法空白，准规范法源亦无明晰界定。2022年1月出台的《广东省农村宅基地和农村村民住宅建设管理暂行规定(送审修改稿)》第十五条关于户的认定标准和程序的规定并未明晰，而交由市、县、区人民政府自行制定，导致各地分而治之，规范不一。

3.宅基地使用权流转受限

显化宅基地经济权能是宅基地“三权分置”改革的核心目标。《土地管理法》虽然对宅基地流转规范进行了修订，但受制于宅基地身份属性等制度设计，仍存在一些亟待解决的问题。一是流转范围受限。目前宅基地使用权流转仅限于集体经济组织内部，对于进行集体经济组织范围外的流转仍处于法律的灰色地带，宅基地入市事实与法律规定相悖，封闭的宅基地制度阻碍其经济效益的发挥。二是宅基地的权能残缺。受制于现有法律，宅基地使用权权利内容仅限于占有、使用，空有“物权之名”而非有“物权之实”，使得宅基地使用权财产性权能难以实现[13]，且现今尚未建立宅基地使用权市场化配置机制，宅基地入市交易法律风险较大。

四、宅基地“三权分置”改革的样本考察：广东南海

广东区域发展不平衡，城乡差异较大，城郊(城中村)和农村均存在宅基地问题。受历史原因影响，广东省宅基地存在“一户多宅”与户均面积超标现象，同时亦存在空心化问题，重度空心化区域主要分布在珠三角外围地区以及梅州的部分地区，以该省为样本探究宅基地改革问题具有典型性和代表性。其中，南海区作为广东省唯一连续参加两轮农村土地制度改革的试点地区，2015年，成为国务院公布的33个农村集体土地制度改革试点区之一；2020年，继续承担新一轮深化农村宅基地制度改革任务，以此地为样本进行研究具有典型意义和价值。

(一)广东南海宅基地情况概述

1.广东南海宅基地总体情况

佛山市南海区地处粤港澳大湾区腹地和广佛同城核心区，全区农村宅基地总量大，截至2018年11月，宅基地共计54.84万宗，农村村庄住宅区域总面积为113平方公里，占土地总面积约10%，占建设用地面积约22%。其主要有以下特点：

一是按空间布局看，南海区宅基地分布呈现东多西少的特点。东部的桂城街道、里水镇和大沥镇的宅基地共计23.24万宗，面积之和为30865.8亩，占全区宅基地总用地面积的43.11%。中部的狮山镇和丹灶镇宅基地占全区宅基地面积的31.38%，西部的西樵镇和九江镇宅基地仅占全区宅基地面积的22%。二是从权属上看，南海区宅基地大多为本村人占有，但亦有非集体经济组织成员占有并使用宅基地。据统计，大沥镇共有5.93万宗宅基地，其中户口性质为本村的有4.52万宗，占比76.22%；户口性质为非本村的有2875宗，占比4.85%。三是从用途上看，南海区宅基地居住保障性功能减弱，经营性用途增强，居住、生产经营、仓储等的“三合一”模式较为普遍。

2.广东南海宅基地主要问题

一是宅基地空闲置现象普遍。南海区由于早期管理不规范和继承、赠与转移等原因，使得部分农民拥有“多宅”，加之部分人口流动，使得宅基地存在闲置现象。2018年数据显示，南海区全区空闲置宅基地1565.25亩，共1.18万宗，占宅基地总面积的2.19%，占宅基地总宗数的2.15%。二是历史遗留问题突出。当前南海区宅基地历史遗留问题在于两证不全问题严峻，地块权属、性质不清。南海区宅基地两证齐全的21.88万宗，占宅基地总宗数的39.90%；仅有土地证或房产证的分别为11.94万宗和2.13万宗，占宅基地总宗数的21.77%与3.88%，无证的18.89万宗，占宅基地总宗数的34.45%。三是“一户多宅”和违法用地、违规建设现象显著。自2008年南海区暂停新增宅基地审批后，很多村组沿用投标方式分配宅基地，造成“一户多宅”和“两违”问题广泛存在。截止2018年，全区“一户多宅”合计高达10.28万户，宅基地户均宗数达2.57宗。南海区土地利用总体规划管控乏力，不符合规划建设宅基地面积4576.20亩，占宅基地总面积的6.39%；且户均宅基地面积超标，宅基地建设超高超建情形较多，南海区各镇街的农房建筑平均面积在132-194平方米区间内，且存在十几层的超高现象。

(二)广东南海宅基地“三权分置”改革实践做法

1.宅基地所有权

南海区在改革之前并未将宅基地日常监管纳入村居管理范畴，农民集体在宅基地管理方面尚未发挥应有的作用，宅基地集体所有权存在虚置现象。在宅基地“三权分置”体系下，为了强化落实宅基地集体所有权，南海区明确规定宅基地归农民集体所有，明确界定宅基地所有权具体包括集体具有对宅基地监管、处置、参与宅基地收益分配等的权能。

(1)明确主体，强化宅基地管理能力。南海区印发实施《佛山市南海区关于加强宅基地村居自治管理工作的实施意见》，明确224个村(居)建立宅基地管理委员会和宅基地管理小组等机构，明确其宅基地管理内容和管理边界，强化管理主体。此外，南海区通过引导村(居)委会设置村规民约，以此为手段强化村居自治能力。该意见还设置了宅基地和农村住宅综合管理自治公约模板，明确公约内容应包括宅基地分配、申请、住宅建设、证照办理、出租经营、流转和退出、收益管理、矛盾调解、监督管理等相关要求和措施。

(2)明晰权能，强化宅基地制度构建。

一是强化集体规划权能，重视规划管控作用。南海区主要通过以下做法加强宅基地的规划和管控：一方面，重视规划引领，加快编制村级规划，对宅基地的利用和管理要求必须符合规划，对不合规的情形坚决不予办理。另一方面，加强规模控制，实施分区划定和分区管制，以宅基地用地总规模不增加为目标，结合自身实际，科学划定宅基地禁建区、限建区和可建区，并实行差异化管制[14]。

二是强化集体监管权能，完善宅基地使用管理机制。南海区建立完善宅基地管理制度，建立“1+14”政策体系，包括管理规定、指导意见、在建宅基地处置、历史遗留问题处置、分区管制、权益资格的认定、宅基地用地审批、报建和验收、确权登记发证、出租屋规范管理、村居自治管理、抵押贷款、村居社区公寓建设、宅基地盘活利用、两违查处治理等多项配套政策，设置集体初审、村居复审和镇街部门联审三级环节予以执行。

三是强化收益权能，形成分类处置并行局面。南海区针对因历史原因形成的尚无合法手续的宅基地及地上房屋，对实际用地面积不超过150平方米、不超镇(街道)限高、符合相关法定规划等要求的宅基地进行优先理顺，按照历史建成、未批先建、批少用多三种类别，遵循“一户一宅、面积合规”的原则制定分类处置办法，并针对超标准使用宅基地实行有偿使用制度，收取违建处罚金和宅基地超标使用费，强化集体的收益权。

2.宅基地资格权

对于资格权的内涵认定，南海区结合早期已认定农村集体经济组织成员的基础，认为资格权是农户申请分配宅基地以满足自身居住需求的基本权能，与农村集体经济组织成员身份的认定有较大的契合度。

(1)明确集体经济组织成员认定资格。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》等法律、法规和政策，南海区延用《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》的规定，对村民的农村集体经济组织成员身份予以明确，以此为数据基础保障农村集体经济组织成员申请分配宅基地的权益。

(2)明确“一户一宅”界定标准。南海区在《佛山市南海区宅基地管理规定》《佛山市南海区农村宅基地历史遗留问题分类处置实施细则》和《佛山市南海区农村宅基地权益资格认定办法》等宅基地改革政策文件中均明确了“一户一宅”的概念，以“夫妻及其子女为基本户，子女因达到法定结婚年龄可分户”为“户”的依据，解决了与公安户籍互为前置的矛盾，为集体经济组织成员身份向资格权户转化奠定基础。

(3)建立权益资格名录库。南海区坚持以“一户一宅、村民自治、实事求是、公平合理”为基本原则，以保障住有所居为前提，实行农村宅基地申请资格准入制度，建立农村宅基地权益资格名录库，通过严格限制名录库的准入条件和审批管理，赋予库内人员享有宅基地分配、受让和优先优惠申购社区公寓的权益。名录库实行一年两次备案调整的动态管理机制，以实现对居住刚性需求的实时管理和精准保障，精细化保障宅基地农户资格权。

3.宅基地使用权

宅基地资格权界定为农户宅基地分配请求权，则宅基地使用权视为“两权分离”下使用权的延续，并从适度放活的角度进行改革。南海区在宅基地“三权分置”体系下，通过丰富流转方式、扩大流转范围和完善融资权能三个方面予以适度放活，突破宅基地非资本化和非市场化对于资产性功能的限制。

(1)放宽流转范围，优化资源配置。结合实际，南海区明确宅基地的转让、互换等流转方式可放宽至本村居范围内，打破行政边界，引导宅基地实现内部资源配置和内部消化；也鼓励由于不满足“一户一宅”条件无法理顺的宅基地通过转让给困难户，以此化解历史遗留问题。另外，对于继承、出租和抵押不局限于本集体经济组织，允许外来人口进入，此做法与南海区外来人口众多的外部环境契合，亦能在保障当地村民的居住需求之余也能够保障外来人口的居住需求，助推产业发展吸引人力资本。

(2)丰富流转方式，拓宽使用用途。南海区在明确宅基地转让、赠与、继承、互换等流转方式的条件、范围等的基础上，拓宽其使用用途。对于用途为出租屋、符合规划条件等要求的历史遗留宅基地，探索转为集体经营性租赁住房，纳入经营性用地管理；对于退出的宅基地，探索由村集体统租或托管进行规模化经营、开展集体租赁住房建设等方式盘活；并允许宅基地用于发展旅游、养老、电商等用途。通过放活使用权，宅基地由侧重保障居住转变为着重凸显资产经营性功能。

(3)规范产权管理，实现融资权能。南海区创新抵押制度，对于房地一致、产权清晰且已取得不动产权证书的宅基地使用权及房屋所有权，允许办理抵押登记，拓宽乡村融资渠道。此外，对于无法理顺其权属可转为经营性住房的宅基地，可通过统租、托管等实现规模化经营。其中，对于转为经租房的，通过设置租赁使用权吸引社会资本等方式，实现宅基地所有者、权属人和经营方三方的利益共享，从而解决历史问题并显化土地价值。

五、乡村振兴视域下宅基地“三权分置”改革的解决进路

南海区“三权分置”改革探索对宅基地所有权、资格权和使用权进行明晰、丰富和细化，以落实宅基地所有权，保障宅基地资格权和房屋财产权，适度放活宅基地使用权的思路，形成层次分明、结构合理的宅基地政策体系，能够为全国其他地区宅基地“三权分置”改革提供借鉴。

(一)坚守政治底线：落实集体所有权权能

坚持宅基地归农民集体所有是宅基地制度改革的政治底线，落实宅基地集体所有权是宅基地“三权分置”改革的逻辑起点[15]。化解宅基地使用权权利主体虚置和权能弱化问题，可借鉴南海区改革做法——强化村民自治。各地宅基地改革应当完善乡村治理体系，明确农村集体经济组织，健全农村集体经济组织制度，根据当地实际情况建立村(居)宅基地管理委员会和集体经济组织宅基地管理小组等机构。与此同时，还应当完善农村宅基地管理方面的“村规民约”，建立健全宅基地的民主决策、民主管理制度体系，充分发挥村民自治的基层堡垒作用，促进宅基地之于村集体的权能真正得以落实。

(二)保障居住权能：明确资格权为成员权

保障农民住有所居是宅基地制度的初衷，更是社会安定的需要，为此认为资格权意为保障农户的身份属性，系“成员权”，能够更好地实现宅基地政策意旨以及坚守农村土地集体所有的性质。而对于“户”的规定，可在厘清资格权内涵的基础上，结合农村集体经济组织成员身份的界定依据，科学定义分户条件，以法定结婚年龄作为分户判定标准，与宅基地“三权分置”探索结果衔接。通过明确资格权与“户”的界定，一方面能够摸清户内宅基地宗数情况，掌握全区范围内“户”“宅”情况；另一方面，资格权作为一种宅基地申请分配的权利，需要落实到农户中，“户”的界定有利于资格权的落地。同时，为确保将宅基地资源分配至刚需人群，可以实行农村宅基地申请资格准入制度，通过建立权益保障名录库，精准保障农户宅基地资格权。

(三)显化财产权能：多种方式盘活使用权

显化宅基地财产权能是共同富裕背景下宅基地制度改革的题中应有之义。各地可借鉴南海区探索建立有偿退出制度，完善宅基地流转制度。由村(居)委会与农村集体经济组织制定本村(居)宅基地及地上房屋有偿退出的补偿方式和标准，引导土地使用者不再使用已有宅基地的，自愿向农村集体经济组织申请退出，进而实现宅基地规模化利用。在保障住有所居的前提下，经农村集体经济组织表决同意，允许符合规划条件的空闲置宅基地转换成集体经营性建设用地，允许无法理顺的历史遗留宅基地用于出租、经营，实行有偿使用和收益共享制度，显化宅基地经济效益。