村庄规划布局中“空心村”问题探讨

摘要：为实现对所辖区域自然资源长远谋划管控，村庄规划编制已得到重视，该文分析了“空心村”里群众征拆心态产生原因，提出村庄规划引领，调整规划布局、完善人居环境、规范建房管理等措施[1]，提升乡村建设水平，建设宜居宜业和美乡村，逐步解决“空心村”问题。

关键词：村庄规划；问题；探讨

近来农民收入渐增，舍得花钱建房，但农村建房缺乏规划，农房分布散乱，沿乡村公路“一字長蛇阵”建新房，未拆除旧房；而农民为子女教育在城市购房造成旧村庄宅基地闲置，“空心村”现象较为普遍。一方面，“空心村”成因错综复杂，不仅与未按照规划建设有关，还与过去执法监管工作未及时跟上，违法占地建房未能遏制有关；一方面农村有的农户“一户多宅”，另一方面，需要建房的农户提出建房申请，村集体无宅基地分配，建房问题得不到解决，产生复杂尖锐社会矛盾，影响了农村和谐稳定。村庄规划既有利于农村居民点用地综合整治，退宅还耕，缓解用地矛盾；又有利于改变农村脏乱差的环境面貌，实现村容村貌“脱胎换骨”。

1 “空心村”群众征拆心态

1.1 不愿---楼房户嫌补偿标准低

如今农村集体房屋土地补偿未有统一标准，各地补偿标准悬殊不一。千百年来农民信奉“不患寡，就怕不均”，农民怕吃亏心理给旧村庄整治带来一定难度。“空心村”整治中土地房屋拆迁补偿政策考虑不全面，“空心村”整治中补偿标准低，有的地方砖混楼房拆迁补偿标准仅约1000元/m2，而同期市场上商品房却高达8000～10000元/m2，两者价格差之甚远。农民集体房屋在“空心村”整治征拆中不计装潢费及附属设施，征拆户的宅基地退出却得不到相应补偿，基层征拆政策的落后，忽略了农民利益，故农民觉得不划算因而不愿意拆。

1.2 不敢——“空心村”里困难户对征拆表示忧虑

在和美乡村建设中，基层为追求建房整齐划一效果，对旧村庄建房进行限制，对零散小村庄、旧村庄进行整理，一味“赶”农民进入中心村。不少基层地方采用单一的货币安置，失去土地和房屋对大多土里刨食的农民而言，意味着收入单一，影响长远生计，不少低收入农民因此望而却步。

1.3 不想——农村老年人图清静不想拆

农村宅基地大，农村居住环境是前庭后院，住宅宽敞，环境优美，农村老年人因家庭中子女升学、参军或打工进城安置落户，居住旧房屋图清静不想拆。农村宅基地使用权是集体组织成员享有一项福利，但由于千百年来农民受旧思想、旧传统影响，认为宅基地是“私有财产”，宅基地是祖上的基业，子女上学、进城购房置业，宅基地宁可荒废也不转让他人，造成“空心村”人走房空，老房子无人居住宅基地闲置但使用权还在农民手头，集体无法盘活闲置宅基地，造成土地资源浪费[2}。

2 “空心村”形成原因

2.1 农民错误认识

农民建新房不愿意交出宅基地主要原因有：

（1）认为宅基地是世代留下的基业，要把它保护好，不让他人建设，这与土地法律法规宣传缺乏有关。（2）有的农民认为土地是个人的，建房随意，图方便在承包地里建房，致使村容村貌还是旧模样。（3）未批先建，少批多占等违法问题突出，一户两宅等现象普遍。为图方便农民在乡村道路边建房，村庄无序向外扩张，浪费土地。（4）旧村庄里土地利用粗放，缺乏规划管理，房屋呈满天星分布，房屋朝向不一致，房屋横七竖八，布局零乱，村内供水、供电等公共设施无法合理布局，给农村生活环境整治提高带来不利因素，影响农村城镇化的进程[3}。

2.2 村庄规划滞后

不少乡镇在新农村建设、美丽乡村建设中十分注重新房整齐划一，但长期以来村镇规划滞后，没能很好地指导农民建房。目前，农民的生活水平显著提高，对物质追求要求也随之升高，但农民建房经济承受能力存在差异，农民建房是先富先建，后富后建，未按规划建设造成村内房屋朝向不一，横七竖八，且部分农民因补偿标准未达到自身心理诉求旧房不愿拆，新房不肯拆，而村庄规划未给易地建设“留白”，缺少公共设施预留地，造成村庄规划滞后且混乱。

2.3 “空心村”整治资金短缺

“空心村”整治拆除农民的旧房要对农民进行补偿安置，资金投入是基础设施、公共设施配套的关键。有的乡镇缺乏财力投入，在没有配套项目资金启动下，“空心村”整治出现两难境地，一方面“空心村”环境每况愈下。另一方面补偿不到位，农民征拆积极性不高。

2.4 基层建房管理部门关系复杂

《土地管理法》规定，农村村民住宅用地，由乡镇人民政府审核批准。建房涉及2个部门，由乡镇政府村镇建设办管理负责，与此对应的还有县区自然资源派出部门自然资源所，负责宅基地管理，自然资源所、村镇建设办分属2个部门，对建房申请农民办事推诿扯皮，甚至有些乡镇以编制村庄规划为由，冻结村民建房，停止审批宅基地。

3 “空心村”问题在村庄规划中解决措施

3.1 科学编制村庄规划

村庄规划应因地制宜、综合利用、多措并举。村庄规划编制在严格落实永久基本农田划定的基础上，应充分考虑未来乡村发展，预留新产业新业态用地，为乡村振兴和乡村产业项目提供充足空间保障[4}。

3.1.1 进村入户开展调查

宜居宜业和美乡村的建设中要严格建房规划[5}，将宜居宜业与乡村游结合，盘活闲置宅基地，发展民宿，提高收入。在县区国土空间总体规划确定的“三区三线”的基础上，深化空间布局，通过踏勘、乡村干部等方式深入村组开展调研，开展农村建设用地调查，村内危房屋、闲置宅基地等整治对象，逐一登记造册，摸清底数，为“空心村”整治提供第一手资料，为政府部门科学决策提供依据。

3.1.2 科学编制规划

正视区域内用地的合理诉求，有效配置公共服务设施、基础设施等，确定符合实际的乡村振兴发展目标与路径，对农村居民点布局的分类指导。优化乡村“三生”空间，凸显地方特色和地域特点，绘制村庄建设发展蓝图建设和美乡村。乡镇结合实际确立中心村建设规模，依据“控制小村、整治空心村”这一思路，对布局零散的“空心村”进行控制，将零散居住几户、十来户集中规划安置到中心村，加速中心村的集聚。“空心村”治理，村庄规划应考虑统一规划和整治。在整理过程中，尊重农民的意愿，整治人居环境，改善生产生活条件。

3.2 空闲宅基地有偿退出

在农村房地一体确权颁证调查中，有些农民拥有数处宅基地，暴露了过去基层建房管理未抓实。土地问题是政策性强，关联千家万户利益。针对农民迁入新农村建设安置点，条件好的农民，举家在城市里购房置业安家落户，村庄的房屋闲置的情况，分门别类，对“权属合法，四至清楚”的尝试宅基地流转，征得集体组织同意，并约定流转后不再申請宅基地，享受一次性宅基地补贴，城市购房后空闲宅基地有偿退出。

3.3 规划耕地

以建设和美乡村为目标，做好布局分散、散居小村落等土地利用资源利用率低的村落土地整理，对旧村落、农田周边的零星边角地、闲置的农村道路、晒谷场、农田水利设施、废弃的独立工矿、闲置的学校等以及农村未利用地进行整理，平整低洼地、零星旧居民点等不规则田块和中低产田。整理时机选择利用秋冬，天气晴好，不误工时。整理成耕地后，等量归还建区指标，从而实现城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，既可以加快乡村振兴建设步伐又可以确保建设用地所需指标。鼓励农民向中心村汇聚的同时加强旧村庄整治，退宅还耕，发展农作物，既体现宅基地归集体所有，又可挖掘土地利用潜力，增加耕地面积。

3.4 乡镇政府成立流转中心

乡镇政府利用信息化技术为农村宅基地流转提供支撑，成立流转中心，专门从事信息采集、发布，提供法律服务、矛盾调处，对退出的宅基地给予一定价格进行收储。

3.5 设计小户型经济房或老年房

考虑低收入户经济承受能力，综合考虑面积、区位，设计一些小户型经济房和老年房，解决农村“有钱无房、有房无钱”现象；考虑拆迁户过渡时期长，给予临时过渡房租房补助，以达到和谐征拆，社会稳定目的。

3.6 “空心村”改造利用

“空心村”里旧房成危房，加以改造利用，空闲宅基地改造成文化休闲广场，开展一些喜闻乐见的文化活动，如广场舞，丰富乡村生活。

3.7 盘活利用“空心村”闲置农房，引导农民致富

村庄规划不仅是村庄规划，还要有产业规划，应分析乡镇及村经济发展的动因，选择适宜发展产业，通过规划引导产业发展布局，制定出适合乡镇产业发展的战略，并在国土空间上予以明确落实。如发展乡村旅游，一方面，政府部门对乡村休闲农业、文旅游业所需建设用地指标要因地制宜编制国土空间规划，保障用地需求。另一方面，农民可抓住宅基地改革契机，以宅基地使用权入股、联营的形式，企业租赁空闲农房，农户分享新产业新业态增值收益；改造“空心村”发展乡村休闲旅游项目[6}，让“空心村”不“空”，资源变资产，实现土地资源集约化。

3.8 开阔视野，感受乡村振兴村庄变化

针对农民思想问题，组织农民去本地及附近参观学习，开阔视野，感受美丽和美乡村画卷，体验现代文明的生活。同时帮助农民算好经济账，传统的养牛种田，养猪养鸡的农耕生活，房屋无法保值升值，而农民小区的房屋可实现升值，也改变了农民旧的生活方式，丰富农民的精神生活。

3.9 维护农民利益出发

维护拆迁户利益方面，相关工作人员注意使用良好的沟通技巧，以情感人，以诚待人。通过召开村民会议、座谈会形式广泛听取意见，研究分析潜在的不稳定因素，切实解决农民的急难愁盼问题，力求把矛盾解决在内部，解决在基层，既要做到让利于民，不让老实人吃亏，又不能让漫天要价者得逞。

3.10 建立激励机制

以前县区拿走“空心村”整治、土地置换、城乡增减挂钩的用地指标，乡镇项目无法落地，积极性不高。对“空心村”整治后土地指标应按比例获得的，激励、调动基层政府积极性。

3.11 规划建房，规范引导村民建房用地

基层要本着为民服务的宗旨，对农民建房在“堵”的同时更要“疏”，强化建房审批。村民建房时村委会出具意见，乡镇政府、自然资源所审查资格，严把关口，自然资源、城建部门现场勘查。成立规划管理办公室，统一协调，认真开展农村建房日常巡查工作，规范建房行为，一旦发现违法建设及时制止，对农村违法用地，尤其是顶风作案，乱占耕地情况，从重从快打击。

4 结语

“空心村”的成因是人口向城市流动发展，房屋空置，村庄旧貌脏乱差，阻碍村庄的现代化进程。村庄规划是指导建设的基石。“空心村”整治是个长期过程，非一朝一夕能奏效，在编制村庄规划时应完善规划，发挥规划的龙头作用，对“空心村”治理因地制宜，以优化改善农村人居环境，合理、科学地指导村庄建设发展。

参考文献

[1] 郝丽君，肖哲涛.新农村规划如何应对空心村[J].山西建筑，2007（11）：44-45.

[2] 曹清瑛，斯震，徐慧慧.“空心村”现象整治规划的思考[J].现代园艺，2011（11）：7-9.

[3] 杨梓良.乡村振兴背景下对农村建房问题的思考[J].国土资源，2018（8）：18-21

[4] 苏志军.乡村振兴战略下村庄规划编制的思路及方法[J].南方国土资源，2018（9）：22-23.

[5] 曹根榕.基于宜居宜业和美乡村的实用性村庄规划编制策略研究[J].中国土地源，2023（7）：28-31.

[6] 冯凌乐.以乡村旅游为导向的村庄规划策略[J].四川建材，2018（9）：57-58.

作者简介：范德种（1972—），男，本科，土地规划专业高级工程师，从事基层自然资源管理工作。