财政分权对产业链升级的影响机理与效应——基于政府创新偏好中介效应的实证检验

吴赐联，林 晶

（1．福建江夏学院会计学院，福建福州，350108；2．福建江夏学院数理教研部，福建福州，350108）

一、引言

实现产业链现代化是摆脱对外技术依赖，确保中国经济安全的重要举措。在产业链升级过程中，中国依旧面临核心基础元器件、零部件设计制造能力不强，关键基础材料相对缺乏，先进基础工艺掌握不够，尖端设计能力不强等现实挑战。[1]加之美国联合其他盟国对中国进行技术封锁与关键零部件断供，企图阻止中国产业链升级。可见，唯有打造自主可控、安全、高效有韧性的现代产业链，才能确保中国由制造业大国转化为制造业强国目标的如期实现。财政作为国家治理的基础，分权赋予地方政府相对独立的财政利益和支配权力，这种独立的财政支配权力有助于地方政府结合地区资源禀赋，合理配置财政资源，引导地区产业结构升级和产业链现代化。在市场经济体制下，财政调控作为弥补市场失灵的有形之手，其分权制度对产业链的影响机理如何？财政分权如何通过政府的创新偏好间接影响产业链升级？这些问题有待进一步研究。

针对产业链现代化的研究，学术界主要关注以下几个领域：一是产业链现代化的特征与测度。产业链现代化的实质是产业链水平的现代化，表现为产业链发展基础更优、数字化水平更高、创新能力更强、韧性更好、协同更高效和更加可持续。[2]可从基础创新能力、高端引领能力、协同创新能力、产业支撑与控制力、绿色可持续发展等5 个维度进行评价。[3]二是财政分权对产业链升级的影响。财政分权对产业链升级的影响，存在“促进论”和“抑制论”观点。财政自主度的提升促使地方政府合理配置资源，显著提升地区绿色全要素生产率[4]，财政分权度的提高通过推动金融发展和提高区域创新效率而间接促进地区产业结构升级和产业链现代化[5]。持相反观点学者认为，产业结构高级化是产业链现代化的重要标志，虽然财政分权会显著促进产业结构合理化，但会抑制产业结构的高级化，进而抑制产业链升级。[6]三是政府创新偏好与产业链升级。财政分权体制下，地方政府可自主确定财政的科技创新投入比例。政府创新偏好具有创新激励效应和技术推动效应，对产业结构和产业链升级存在显著的正向效应。[7-8]

综上所述，针对财政分权对产业链升级影响机理的研究结论仍存在较大分歧，政府创新偏好对产业链升级的中介效应是否显著也有待进一步检验。本研究拟结合现有研究成果，提出财政分权、政府创新偏好对产业链升级影响的理论假说；构建产业链现代化评价指标体系，测算2014—2020 年中国各地区产业链现代化指数；结合财政分权、政府创新偏好的省级面板数据，实证检验财政分权对产业链升级的影响机理，政府创新偏好的中介效应，并探讨影响机理的区域异质性问题。

二、理论分析与研究假说

（一）财政分权与产业链现代化

财政分权包括收入分权与支出分权，作为中央与地方财政权力关系的一种制度安排，分权在很大程度上决定了财政资源配置的方式、效率与水平。[9]在财政收入分权体制下，较高的财政收入分权系数，意味着地方政府拥有更大的财税资源配置能力，为提升地区竞争力，地方政府会推动地区基础设施建设以推进产业集聚和经济发展，提升产业全要素生产率[10]，并通过创造良好商业环境以促进产业发展[11]，通过财税倾斜政策促使资源不断地从生产率水平低向水平高的部门转移，实现产业的优胜劣汰和产业链升级[12]。然而，在支出分权体制下，地方政府的财政支出压力容易造成投资目标短视，地方政府倾向于将社会资源投向GDP 增长和财政增收见效快的房地产业[6]，或倾向于从事浪费性的公共投资，降低了产业效率，阻碍产业链升级[13]。据此提出以下假设：

假说H1a：财政收入分权激励地方政府改善投资和技术环境，促进产业链升级。

假说H1b：财政支出分权容易造成投资短视，阻碍产业链升级。

（二）财政分权、政府创新偏好与产业链现代化

政府创新投入作为产业发展引擎，与产业发展环境相辅相成，而且创新投入具有累积效应。只有当政府创新投入达到一定水平，才能有效带动包括金融贷款能力、企业规模大小和基础设施状况等产业发展配套环境的完善，财政创新投入作用于产业链升级的正向影响才能显现。[8]财政扶持的创新产出产生的知识外溢不仅能提升本地产业基础能力，还有助于推进创新企业在细分尖端领域的技术攻关，实现本地产业系统升级以助推经济的强劲增长。因此，在财政分权体制下，财政收入分权度越高，地方政府的财政实力越雄厚，会通过增加科技创新的投入以加快区域创新系统建设，实现地区产业系统中技术水平整体提升，可见收入视角下财政分权显著促进政府科技创新投入。[14]

中国式财政分权能为地方官员自利性投资偏好的形成创造制度条件。由于信息不对称和监督成本巨大，中央政府难以有效约束地方政府“重生产、轻创新”的自利性投资偏好。[15]而且，政府创新偏好所带来的科学与技术支出具有公共物品的属性[16]，地区科技成果容易被其他地区所复制和模仿，加上科技创新具有产出不确定性和创新周期长的特点，地方官员倾向于追求任期内的经济增长和财政增收，容易将财政资源配置到见效快的资本密集型行业中，挤占创新应有的支出。同时，政府行为的示范效应会引导区域内企业创新资金的投向，导致创新资源错配、地区陷入产业创新扭曲的恶性循环。加之，中国式财政分权给予地方政府寻租的空间，地方保护主义思想阻碍创新要素的流动，地区间资源配置效率不高，造成产业链现代化所需的创新资源投入不足，创新要素的协同性差，尖端技术产出不足，阻碍产业链的现代化进程。因而，支出视角下的财政分权会抑制政府创新投入。[14]据此提出以下假设：

假说H2a：财政收入分权会提升政府创新偏好，增加尖端领域创新投入，促进产业链的现代化。

假说H2b：财政支出分权会抑制政府创新偏好，阻碍政府创新基础性和引领性功能的发挥，制约产业链升级。

三、研究设计

（一）模型设计

基于财政分权对产业链升级的影响机理和研究假设，本文构建财政分权、政府创新偏好与产业链升级间关系的面板模型：

其中，icmit表示i地区第t年的地区产业链现代化指数，fdit为地区财政分权变量，在后续研究中将其细分为收入分权fdsrit和支出分权fdzcit，Zit为控制变量，ui和vt分别代表个体固定效应、时间固定效应，αi为回归系数，εit为误差项。

在财政分权体制下，地方政府出于地方经济增长和财政增收的目标考量，会调节财政资源的配置模式，其中政府在技术创新领域的投入规模会直接影响地区产业链技术水平。因此，本研究将政府创新偏好引入研究模型，探讨财政分权、政府创新偏好和产业链升级间的传导机制。构建如式（2）和（3）所示的中介效应检验模型[17]，其中pfit代表政府创新偏好中介变量，体现政府创新活跃度。

检验过程采用逐步回归法，首先，以政府创新偏好为被解释变量，运用式（2）检验财政分权对政府创新偏好的影响；其次，以地区产业链现代化指数为被解释变量，以政府创新偏好为解释变量，运用式（3）检验政府创新偏好对产业链升级的影响。为检验政府创新偏好在财政分权与产业链升级进程中是否起到完全中介作用，即控制了政府创新偏好后，财政分权是否依旧显著影响产业链水平，进一步构建回归方程（4）进行检验。

（二）被解释变量

产业链本质是经济体中各产业部门之间基于不同经济技术嵌入程度和时空布局关系而形成的一种链式关联形态，产业链现代化是产业结构升级的必然结果，包括产业基础提升、运行模式优化、产业链控制力增强和治理能力提升。[18]产业链现代化标准可以从多个维度来考察，如关键核心技术自主可控，具备较强的抗冲击力和应变能力，产业链间高度协同，产业链要绿色化，“链主”要具有价值链治理能力等。[19-20]本研究从基础创新能力、高端引领能力、协同创新能力、产业支撑与控制力和绿色可持续发展5 个维度，25 个评价指标测算全国各省市的产业链现代化指数。[3]运用改进的TOPSIS（Technique for order preference by similarity to ideal solution）模型对产业链现代化指数进行测算，传统的TOPSIS 模型指标权重相同，无法体现差异性，本文先采用熵权法对评价指标进行赋权，再结合熵权权重对TOPSIS 模型进行改进。[21]数据来自2015—2021 年的《中国科技统计年鉴》《中国统计年鉴》和《中国高技术产业统计年鉴》，由于西藏、青海和新疆部分年份数据缺失，将其排除，测算28 个地区2014—2020 年的产业链现代化指数。鉴于地区异质性检验的需要，根据28 个地区7 年间icm指数均值，将icm≥0．4 的地区称为产业链引领型，icm＜0．4称为产业链追随型，见表1、表2。

表1 产业链引领型地区7 年间的产业链现代化指数均值

表2 产业链追随型地区7 年的产业链现代化指数均值

（三）解释变量和控制变量

本文的核心解释变量为财政分权。财政分权的衡量主要有3 种方法：一是从财政收入视角，即用地方人均财政收入除以地方人均财政收入和中央本级人均财政收入之和[19][22]；二是从财政支出视角，即用地方人均财政支出除以地方人均财政支出和中央本级人均财政支出之和[9][23]；三是从财政自有收入角度度量财政分权，即用自有收入的边际增量来衡量，认为地方政府财政自给率更能体现财政困难[24-26]；考虑到财政收入和支出分别代表不同的逻辑事实，为清晰体现二者对产业链升级影响机理的差异，本研究借鉴甘行琼等做法，计算时剔除地区人口规模和GDP 对指数的影响，定义如式（5）和（6）所示的财政收入与支出分权计算公式[6]：

政府的创新偏好主要通过政府财政支出行为产生[9][27]，即财政分配使得具有创新偏好的地方政府通过增加财政支出中的科学技术支出的占比以促进产业链技术水平提升，因此，中介变量政府创新偏好以地方财政科学技术支出在地方财政一般预算支出中的占比来衡量[9]。

控制变量主要包括：（1）地区金融发展水平（finsize），用地区年末存款余额/地区GDP 来表示；（2）人力资本（hc），用平均受教育年限来衡量，计算公式为：hc= 9×（初中在校生/总人口数）+12×（普通高中在校生/总人口数）+12×（中职在校生/总人口数）+16×（普通高校在校生/总人口数）；（3）固定资产总额inv，运用规模以上工业企业固定资产总额来表示，回归前先进行标准化处理；（4）市场化程度mark，直接采用“中国分省份市场化指数数据库”中的统计数据①由于中国分省份市场化指数数据库只更新到2019年，2020数据采用2018和2019年的平均值。；（5）对外开放度（pfdi），用进口和出口总额占GDP 比重表示；（6）经济发展水平（pgdp），以2010 年为基期的人均实际GDP 来表示，回归前先进行标准化处理；（7）技术创新水平（tec），运用3 种专利授权量来表示，回归前先进行标准化处理；（8）城市化水平（urban），通过城市人口占比来衡量。

（四）各变量的描述性统计

通过查阅2015—2021 年的《中国科技统计年鉴》《中国统计年鉴》和《中国高技术产业统计年鉴》，中国市场化指数数据库，各变量的统计特征见表3。

表3 变量描述性统计

四、财政分权对产业链升级影响的实证检验

（一）财政分权对产业链升级的基准回归检验

财政分权对产业链升级的基准回归检验见表4。先运用公式（1）检验财政分权对产业链升级的影响，表4 中模型1、2 表明，收入分权正向促进产业链升级，回归系数为0．1552，且在5%水平显著，假设H1a得到证实，而支出分权的回归系数为-0．3607，未能通过显著性检验，假设H1b未能通过检验。其成因可能是：一方面，随着地方政府财政收入分权度的提升，地方政府拥有更大的财政支配权和更强的财政基础，有利于地方政府通过有效的税收安排和产业政策引导要素资源在产业链中流动，引领政产学研创新资源协同共享，从而强化产业的创新基础和技术引领，提升产业链的技术把控程度。同时，较强的财政支配能力也有助于提升区域公共资源供给质量，降低地区政府一味追求财政收入而盲目投资造成的生态环境破坏现象，提升产业链的生态安全性。另一方面，在财政收入一定的前提下，支出分权意味着地方政府要承担更多的事权，这会加重地方政府的经济负担，传统唯“GDP”论的政绩考核体系，致使地方政府目光敌视，容易促使地方政府将社会资源配置到见效快、财政收入高的房地产项目，而忽视了科技创新所带来的生产效率提高的长期增长效应[6]，资源的错配极大削弱产业链的技术尖端和引领性，制约了产业链的抗风险能力的提升。

表4 财政分权、政府创新偏好对产业链升级影响的回归结果

从控制变量的影响上看，区域人力资本对产业链升级的促进作用最强，而且均在1%水平下显著，核心技术可控和技术引领是产业链升级的前提。因此，只有促进地区教育事业发展、提升地区人均受教育水平和引进高精尖创新人才才能为地区产业链升级提供智力保障；固定资产投资总额和区域市场化程度对产业链升级具有正向促进，产业政策的立足点要注重引导投资资金流向，优化投资的质量，同时也要注重优化本地市场环境，为产业链升级提供更好的营商环境；对外开放对地区产业链升级的促进作用为负，这说明传统以市场换技术战略的失败，改革开放以来，我国贸易总额屡创新高，但出口产品技术含量低，高端技术进口受限，贸易倒逼产业链技术提升效应未能实现；地区经济发展水平、区域技术创新水平、城镇化水平和金融发展水平是产业链升级的基础，能为产业链提供充足社会资源、技术资源、需求资源和资金资源，它们的作用效果均显著。

（二）稳健性检验

1．更换核心解释变量再检验

模型1 的核心解释为收入分权fdsr和支出分权fdzc，考虑到财政分权代理变量的选择差异对实证结果会有显著的影响[28]，在此用财政自主度作为收入分权的代理变量，财政自主度fdsrdl=地方政府一般预算收入/地方政府一般预算支出，用fdzcdl=（地方本级人均预算财政支出-地方本级人均财政转移支付）/（地方本级人均预算财政支出+中央本级人均预算财政支出），作为财政支出分权代理变量[29]，检验结果见表4 的模型3 和模型4。代理变量fdsrdl对产业链升级回归系数为0．1033，与fdsr 的作用方向一致，也均通过显著性检验，说明收入分权度提升显著促进产业链升级；代理变量fdzcdl对产业链升级的回归系数为-0．0595，且在5%水平显著，与fdzc的作用方向一致，说明回归所得结论具备稳健性。

2．更换检验方法的再检验

采用系统GMM 模型对基准数据进行再回归，以滞后一期的解释变量作为工具变量，回归结果见模型5、6，结果表明收入分权对产业链升级具有正向促进作用，支出分权与产业链升级呈负相关关系，结果与模型1、2 保持一致。

（三）政府创新偏好影响产业链的效应分析：基于中介效应检验

首先，运用公式（3）检验政府创新偏好对产业链的作用机理，回归结果见表4，无论是运用普通最小二乘法检验的模型7，还是运用系统GMM 方法估计的模型8，政府创新偏好都显著影响地区产业链现代化水平。产业链现代化离不开坚实的创新基础，产业链头部技术必需具备高端引领能力，整个产业链的技术支撑力要强，产业链控制力要强才能有效降低断链风险，而这些目标的实现均离不开创新。只有地方政府具备较强的创新偏好，注重提升政府财政支出中科学与技术支出的比例，合理引导区域创新资源配置，才能为地区创新提供更优质平台，增加地区共性技术供给，着力打造良好的创新生态环境，促进科技成果产业化，缩短产业链技术生命周期，提升产业链中企业的技术引领性和尖端性，推动产业链升级。

其次，运用公式（2）检验财政收入分权、支出分权对政府创新偏好的影响，见表5。普通最小二乘法和系统GMM 检验结果保持一致，回归结果稳健。模型9 表明，财政收入分权显著促进政府创新，假说H2a得到证实，模型10 显示支出分权对政府创新的相关系数为负数，假说H2b也得到印证。一方面，收入分权提升地方政府的创新偏好，政府创新偏好需要强大财政收入的支撑，随着财政收入分权度提升，地方政府可支配的财政资源更多，这为有创新意识的政府官员施政创造条件，而且创新与财政收入提升具有良性的循环累积效应，螺旋式推动创新偏好的实施；另一方面，财政支出分权却抑制了政府的创新偏好，由于创新成果具有公共物品属性和技术外溢性特征，地区技术创新成果容易在短期内外溢从而助推其他地区经济发展，这种“为他人做嫁衣”的利他行为与当前晋升机制下的政府官员激励相悖[9]，同时，地方官员的任期也容易带来短视心理，倾向于将财政资源支配到见效快的投资领域。

表5 财政分权对政府创新偏好影响的回归结果

综上所述，财政收入分权助推产业链升级，同时也显著促进政府创新偏好，通过政府创新偏好的实施进一步提升产业链现代化水平。结合中介效应的评判标准[9]，由于模型9 中的γ与模型7 中α系数均显著，而且γα乘积与模型1 中的β值符号一致，说明财政收入分权通过影响政府创新偏好进而推进产业链升级的中介效应为0．0356。为考察政府创新偏好是完全还是部分中介效应，运用回归模型（4）对政府创新偏好的间接效应进行再检验，见表6。

表6 政府创新偏好间接效应检验结果

模型13、15 的δ1和δ2均通过显著性检验，而且系数比模型1 和5 中的要小，说明财政收入分权对产业链升级的影响既存在直接效应，又存在通过政府创新偏好影响的间接效应，结合模型13 中的回归系数，调整后的间接效应值分别为0．0323。由于模型14 和16 中的δ1不显著，δ2显著，所以，财政支出分权对产业链升级的影响完全通过政府创新偏好来实现，不存在直接效应，是完全中介效应。

（四）财政分权对产业链升级效应的异质性检验

为检验财政分权对产业链升级是否存在区域异质性特征，根据表1、表2 的分类。产业链引领型地区包括北京、天津、山东、江苏、上海、浙江、广东、河南和安徽等9 省市，其中有77．78%位于东部沿海地区，2021 年GDP 占全国50．70%，地区经济基础好且政府财政实力雄厚，区域科技创新投入规模较大且资金来源渠道多样。其余19 个地区属于产业链追随型区域，产业链升级过程中尚存在特定短板。

产业链引领型地区的回归结果，见表7。模型17 表明在产业链引领型区域，财政收入分权度提升在1%水平上显著促进产业链升级，而且系数比模型24 中对应的系数大，说明产业链现代化程度越高，财政收入分权的促进作用越强，财政收入分权与产业链升级具有相互促进功能。然而，财政收入分权对于政府创新偏好具有显著的负向作用，即财政收入分权抑制了政府创新偏好，这与李政、杨思莹的研究结论一致[9]。同时，政府创新偏好对产业链升级也呈抑制作用，但结果不显著，这与模型7的结果明显相悖。鉴于表8 中模型28 表明追随型地区政府创新偏好显著促进产业链升级，因此可以推测政府创新偏好与产业链升级呈倒U 型的变化关系。由于模型21 中的变量pf回归系数不显著，所以政府创新偏好的中介效应效果差。

表7 产业链引领型地区回归结果

表8 产业链追随型地区回归结果

在财政支出方面，财政支出分权在1%显著水下负向作用于产业链升级，这与全国层面的回归结果保持一致。这可能与此类地区的创新主体向企业转移有关，政府的创新支出更多充当引领性角色，随着地区整体技术实力的提升，企业创新能力和活力的逐渐释放，企业逐渐替代政府充当创新主力军，政府创新偏好对产业链升级的促进作用在减弱。由于模型21 中的变量pf回归系数不显著，所以政府创新偏好在财政支出分权与产业链间的中介效应不显著。

表8 为19 个产业链追随型地区样本的回归结果，与引领型地区一样，财政收入分权显著正向促进产业链升级，支出分权显著阻碍产业链升级，财政收入分权对政府创新偏好的促进作用不显著，而支出分权依旧抑制了政府创新偏好。原因依旧与地方政府的财政自给率相关。与引领型区域最大的不同是，在追随型区域中，政府创新偏好在1%的显著水平正向促进产业链升级，原因是产业链追随型地区，政府尚未摆脱其创新引领角色，在产业技术进步中，政府依旧充当主要领导角色，也从另一侧面反应，此类地区企业的创新实力有待进一步提升。在政府创新偏好的中介效应层面，政府创新偏好在财政收入分权与产业链升级中的中介效应不显著，财政收入分权直接作用于产业链升级。但在支出分权与产业链升级中则呈现完全中介效应，财政支出完全通过政府创新偏好影响产业链升级。

五、研究结论与对策建议

（一）研究结论

本文在财政分权、政府创新偏好与产业链升级理论关系假说基础上，基于产业链现代化评价指标体系，测算2014—2020 年全国各省市的产业链现代化指数，通过构建线性回归模型，揭示财政分权、政府创新偏好与地区产业链升级之间的内在机理。研究发现：（1）在全国层面，财政收入分权显著提升产业链现代化水平，而支出分权却抑制了产业链升级，但回归系数不显著，替换核心解释变量和变更检验方法，结果依旧稳健；（2）财政收入分权能够显著激发政府创新偏好，但支出分权却抑制政府创新，收入分权对产业链升级存在直接效应和通过政府创新偏好间接影响的双重效应，但财政支出分权完全通过抑制政府创新偏好间接阻碍产业链升级；（3）在分区域层面，产业链引领型地区财政收入分权虽然显著促进产业链升级，但却抑制了政府创新偏好。由于政府创新偏好对产业链影响的中介效应不显著，因此，财政收入分权直接正向促进产业链升级不存在间接效应，财政支出分权对产业链升级的抑制效应也仅存在直接效应；产业链追随型地区财政收入分权和政府创新偏好均显著促进产业链升级，但财政收入分权对政府创新偏好的促进作用不显著，因此，收入分权直接正向提升产业链水平，不存在通过政府创新偏好的间接效应。然而，支出分权则完全通过抑制政府创新偏好进而阻碍产业链的升级，可见存在完全中介效应。

（二）政策建议

第一，继续深化财税体制改革，合理设置收入与支出分权比率，提升地方政府财政自给率。受地方财政资源的限制，地方政府会权衡财政资源的配置领域，在现有的官员晋升机制下，容易导致地方政府“重投资、轻创新”的短期自利性投资偏好，因此要改善地方政府财权与事权不对等关系，给予其更大的财政自主权，通过提升地方政府的财政自给率，缓解其因为财政资源短缺而减少创新投入，发挥地方政府在推动区域技术创新，引领产业链现代化中的主体作用。

第二，在推行财政分权改革时，有效规范地方政府的财政收支行为。要发挥财政制度对产业链升级的靶向功能，着力扶植战略性新兴产业发展。要改革地方政府政绩考核体系，纠正激励扭曲现象，实现地方政府间良性竞争，破除市场保护，实现地区间产业技术互通，推动技术要素转移，实现不同层次地区间产业链协调发展。

第三，根据地区产业链现状，通过中央财政转移支付进行调节，实行差异化的财政分权强度策略。要根据产业链引领型和追随型地区不同的财政状况，合理设置中央与地方的财权与事权，使财政分权强度适应地区产业链升级的现实需要。产业链追随型地区可以增加财政收入的分权水平，降低财政支出分权水平，以最大限度地激发地方政府的创新偏好。而在引领型地区，要努力扭转支出分权对产业链升级的负向作用，政策着力点放在规范政府的财政支出行为。