浅谈金山区星火村“数字化治理”的实践路径

陆健东 冯连芳 姚江 胡铭

（1 上海市乡村振兴研究中心，上海 200002；2 上海市金山区农业科技教育信息中心，上海 201599）*为通信作者

乡村治理是国家治理的基石，是乡村振兴的基础保障。乡村治理数字化能有效解决我国乡村治理长期以来存在的基层组织涣散、村民参与不足、服务效能不高、治理决策缺乏科学性等问题，促进基层治理现代化和精细化发展[1]。为加快推进乡村治理数字化及数字乡村建设，国家出台了一系列政策。例如，《数字农业农村发展规划（2019—2025 年）》将“建设乡村数字治理体系”列为“推进管理服务数字化转型”的五大任务之一[2]；2023年2月印发的《数字中国建设整体布局规划》指出，建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑；《数字乡村发展战略纲要》《“十四五”全国农业农村信息化发展规划》《数字乡村发展行动计划（2022—2025 年）》《数字乡村标准体系建设指南》等政策文件也将“推进乡村数字新基建、乡村治理数字化等”作为主要内容。

在相关政策的指导下，为有效整合各方资源、强化村域自治能力，上海市金山区星火村依托镇级“智慧村居（庄）”管理系统，深化了“微格治理”工作，把“科技+数字化”支撑作为完善社会治理体系的重要内容，促进了村庄治理精准化、精细化和便捷化[3-4]。同时，在金山区农业农村委员会的指导和帮助下，星火村实现了农村信息管理平台的建设和管理运营。在此背景下，为促进金山区乡村治理水平迈上新台阶，笔者拟结合星火村的“数字化治理”实际情况，对星火村数字化治理模式和乡村数字基础设施建设情况进行了总结分析，以期为周边地区探索数字化赋能乡村基层治理提供参考。

1 星火村“数字化治理”案例分析

星火村地处金山区金山卫镇西北部，村域面积为4.18 km2，现有企业60 余家，2021 年底村民人均可支配收入在4.1万元左右，常住人口4 100余人，其中外来人口1 900余人，占常住人口的46.34%，基层社会治理难度较高。

新时期，星火村坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在上级政府的领导下，坚持党建引领，巩固乡村振兴建设成果，持续做好乡村治理工作。在“数字乡村”建设的大背景下，星火村聚焦乡村治理“一网统管”新路子，引入了“智慧村庄”管理平台，实现了“每一寸土地精细管理、每一项事情精准解决、每一户家庭精心服务”，全面提升了乡村治理“智治力”，从而推动“全域感知、全时响应、全程协同”的“数治”理念深入人心。

1.1 科学化治理，构建基层治理新格局

1.1.1 坚持党建引领，发挥“多元”治理主体作用

星火村坚持把加强党建引领与严密组织体系结合起来，在充分发挥党组织先锋模范作用的同时，吸引活跃在乡村社会的多元治理主体参与乡村治理[5]。首先，将村“两委”班子、支部党员、报到党员、条线干部、三支队伍、群众骨干等工作力量和志愿力量化整为零。其次，分组分片配置到每个微格，成立“微格党群服务队”，由微格长担任队长，确保每支服务队配备3～5 名队员，并吸收一部分来沪党员。最后，积极开展党员示范网格、示范村埭等创建工作，落实包干责任，带动村民群众主动参与村域治理。

另外，星火村贯彻落实《乡村振兴规划师制度》，聘请村域企业家、“五老”、乡贤等带“智”入“格”，组建特色服务小分队，让基层党建的红色触角和乡村振兴的发展理念深入宅基埭头。例如，在落实“美丽乡村-幸福家园”创建工作时，微格议事会将“内部求共识”作为破题关键，埭上每个家庭选1名家庭代表与村党总支共同前往邻近街镇实地参观，让村民从最初对打造“美丽一条埭”的不理解、不配合，逐渐转变为对建设美丽家园的共同期盼。

1.1.2 理顺治理机制，创新“微格治理”体系

星火村的“微格治理”是将原来的大网格划精划准，进一步优化传统基层治理的管理服务模式，既确保各项政策措施能在最基层、最小微单元落地落实，又推动了基层治理精准化、精细化和数字化。同时，星火村不断强化“格务议事会”制度（“格”是第一时间知晓，“治”是第一时间介入，在自上而下传导工作和自下而上解决问题的工作闭环中，“格务议事会”制度发挥了“微格治理”的最大效能），实现了乡村治理全民化参与，建立了科学完善的乡村治理“一张网”。

“微格治理”架构和意义体现在以下方面：（1）形成金字塔型的“村-网-格-埭-户”五级架构。简单来说，即1个总网格、4个子网格、20个微网格，而每个微网格根据宅基分布情况，以5～15 户家庭为单位，组成1条埭，设立更小规模的宅基网格，由家庭代表推选出1 名埭长。埭长主要负责监管埭上外来人员流动、新增违建、乱堆乱放、突发事件、家庭困难等情况。此外，土地划分、矛盾调解、乡村建设等事宜也由埭长、微格长组织村民在“星火驿站”商议决定。（2）“微格”缩短了村民交互的距离。“微格”让各类信息的传递不脱节、不走样，确保村委及时掌握村民思想动态，积极为群众解决身边的小事、难事，实现网格事务“事事有回应、件件有落实”。实践证实，“微格治理”工作法深入人心，充分发挥了埭长上情下达、下情上传的桥梁作用，把治理服务根植于最微单元之中，极大程度地提高了村民的民主自治意识。

1.2 精细化治理，打造“数智”治理新模式

乡村治理涉及部门多、领域广、工作难度大，需要各部门相互协作。星火村依托镇级统一搭建的“智慧村居（庄）”管理系统，通过各方资源向乡村延伸和下沉，实现了数字化治理。

1.2.1 深化治理数据支撑，守牢“观管防”一体化

2021 年6 月，星火村借助上海市乡村振兴示范村创建契机，打造了“智慧村庄”信息管理平台，并将原有的社区云管理、云监控、信息采集等功能进行融合，结合村民的实际需求，开发了“总览”“智慧党建”“社会治理”“新村民管理”“河道管理”“村务公开”6 大主题版面。“智慧村庄”信息管理平台的开发，进一步为精细化治理赋能，切实为“微格治理”提供了“智慧大脑”。作为“智慧大脑”抓取数据的触手和神经，“智慧村庄”信息管理平台在实时监控、人员管理、出租屋管理、应急处突等智能化功能方面发挥了重要作用，实现了村域在人居环境、综治平安、疫情防控等方面“一网统管”和“一屏统揽”的智能化管理目标。

1.2.2 数据呈现双向治理，实现“共享交换”机制

根据金山区公共数据共享机制，星火村实现了疫情防控相关数据的互联互通。另外，星火村与金山区大数据中心对接，探索将人口管理、用电、党员活动等数据接入“智慧村庄”信息管理平台，这样通过“一屏”即可掌握全村各个微格内村民活动的实时动态。

1.3 智能化治理，探索社会综合治理共享新场景

星火村依托上海市“一网通办”“一网统管”体系，加强了对数字化治理平台和资源的统筹整合，实现了数字化治理应用场景的内容多样化、载体集约化、流程规范化。同时，星火村充分利用各方数据资源，在“智慧村庄”信息管理平台上线后，为发挥信息化工具的实时特点，星火村通过赋“码”扩展了应用新场景，即请房东监督外来人员扫码，并上报居住人员信息，这在一定程度上解决了农村治理中耗时长、成本高、效率低的人口管理信息登记问题。

1.3.1 “码”上赋能，治理数字化解锁新功能

星火村将“微格治理”与“智慧村庄”相结合，按照“村不漏房、房不漏人、不留死角、不出盲点”的原则，借助系统生成的二维码，推动“一房一档”“一户一档”落实落地，实现了流动人口管理“一屏知晓”新场景。该场景是在每户外来人员的房屋门口张贴一张二维码，入住时通过扫码进行人员信息登记，退租时通过扫描二维码进行人员信息注销，构建了“来时登记、走时注销”的“旅馆式”实时动态管理模式。同时，租户可以利用平台与房东签订电子租赁协议，避免了很多在退租时因没有租赁协议引起的矛盾纠纷。此外，村民可以随时扫码反映安全隐患、矛盾纠纷、环境卫生等问题，以及提出合理的村务建议和利益诉求等，村委在收到请求后，按照“微格治理”调配人员，及时解决村民诉求，致力打造一支更具服务力的社会治理队伍。

1.3.2 “多彩图斑”，描绘乡村治理新图景

在“智慧村庄”管理平台的大屏上，对星火村村域地图实行“红、黄、绿”三色挂牌管理。其中，绿牌为符合条件，准予租赁；黄牌为边租边改，限期内完成整改；红牌为禁止租赁，整改到位后方可租赁。自实行出租屋“旅馆式管理”后，星火村对村域内所有出租屋进行了红黄绿三色标记，并根据宅基地出租房屋安全整治标准，定期组织安全委员、电工、综治社保队员、微网格长、微网格员一起上门对出租屋进行检查，从而进一步提升了星火村风险监测预知能力，更好地规范了村务管理服务。

2 星火村“数字化治理”的经验与借鉴

星火村通过不断提升乡村治理数字化水平，推广了数字乡村“微格治理”新模式，努力拓展了乡村治理数字化应用场景（尤其是“微格治理”工作法及“智慧村庄”信息平台建设，是数字乡村发展的具体体现），用“数字化”办好了“大事情”，以服务全程全时、管理高效有序实现了基层善治。

2.1 星火村数字化治理模式

星火村在乡村治理数字化上因地制宜，主要采取了“三化”，即科学化、精细化和智能化。其中，科学化治理机制和管理方式是应用数字技术，提高乡村治理的效率；精细化乡村治理工作是运用数字平台覆盖乡村治理工作的方方面面，做到全面细致[6]；智能化乡村治理平台实现了数字化治理应用场景的内容多样化、载体集约化、流程规范化，大幅度提高了乡村治理的效率。同时，星火村所运用的智能平台，涵盖了农村公共区域视频图像系统、疫情防控、防灾减灾、应急管理等领域，强大的智能平台为星火村的数字化乡村治理提供了重要保障。

2.2 星火村数字基础设施建设

数字基础设施建设是乡村治理数字化的基础，也是农村数字化发展的必要环节。由于数字基础设施建设需要大量的人力、物力、财力投入，星火村采取与上级单位合作的方式推行乡村数字基础设施建设，由政府统一开发数字化治理平台，这不仅为平台治理提供了法治化、安全性保障，还有利于统筹管理和降本增效，更为未来规模化推行数字化治理平台提供了便利的基础。目前，很多农村尤其是西部、东北等地区的农村，乡村数字治理完全依靠上级财政支持或东部沿海地区帮扶，数字治理的内生动力不足，内生机制尚未建立，且村庄不足以负担数字治理的相关费用，导致数字治理进程缓慢[7]。星火村应用的“智慧村居（庄）”管理系统及数字治理方式，是乡村数字治理的创新式进步，为乡村数字基础设施建设提供了可行的路径和管理方案。

3 结束语

全面推进乡村振兴是我国实现民族复兴的重大任务。随着数字经济的快速发展，我国数字化趋势日益明显，推进数字化社会治理与乡村振兴的全面融合，已成为数字乡村建设的重要路径，也已成为社会主义新时代实现乡村振兴的重要手段。因此，立足新的历史征程，以数字化发展推进乡村治理，对实现我国乡村振兴意义重大。随着数字化技术的发展，数字治理逐渐向社会治理各领域渗透[8]，而乡村治理作为社会治理的重要组成部分，在数字乡村战略的落实中呈现出新的治理形态。星火村以数字化治理平台和资源的统筹整合方式推进乡村数字基础设施建设，构建了适应复杂基层治理工作的数字治理体系，充分发挥了信息化对乡村振兴的驱动赋能作用，迈出了数字乡村建设新步伐，为全国其他乡村推进数字乡村治理提供了借鉴方案。